XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2754
Onorevoli Colleghi! - E' noto che numerosi fattori
ostacolano lo svolgimento delle funzioni assegnate
dall'ordinamento alla Corte di cassazione (articolo 65
dell'ordinamento giudiziario, approvato con regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12) e rendono necessari complessi interventi
di vario genere. E' tuttavia possibile ottenere alcuni non
indifferenti risultati migliorativi attraverso alcune limitate
modificazioni alla normativa processuale sia civile che
penale.
Le modificazioni alle disposizioni del codice di procedura
civile recate dalla proposta di legge tendono ai seguenti
obiettivi:
a) prevedere in via generale l'istituto
dell'appello, in modo da fare venire meno in diverse ipotesi
l'esigenza di un controllo in cassazione, come nel caso dei
provvedimenti di sospensione del processo o dei provvedimenti
che hanno natura decisoria pur non rivestendo la forma di
sentenza (avverso i quali il ricorso per cassazione è stato
ammesso ex articolo 111 della Costituzione). Inoltre il
secondo grado del merito consente più agevolmente di mantenere
il successivo (eventuale) controllo della Corte di cassazione
nell'ambito della legittimità. Infine, la generalizzazione
dell'appello rende concretamente possibile intervenire
sull'articolo 111 della Costituzione per ridurre i casi di
ricorribilità per cassazione senza inconvenienti per le
garanzie delle parti;
b) favorire, anche ai fini di una più incisiva
possibilità di ricorso al rito camerale, in applicazione delle
recenti disposizioni modificative dell'articolo 375 del codice
di procedura civile (legge n. 89 del 2001), la più agevole
identificazione dei termini delle questioni sottoposte
all'esame della Corte, facendo onere al ricorrente, sotto pena
di inammissibilità del ricorso, di specificare il quesito che
egli intende proporre, a fondamento delle sue doglianze:
prescrizione di non trascurabile utilità per conseguire la
necessaria chiarezza delle censure formulate contro la
sentenza impugnata;
c) modificare il numero 5) del primo comma
dell'articolo 360 del codice di procedura civile, che
definisce l'ambito del controllo della Corte sulla motivazione
in fatto della sentenza impugnata. Ai fini di tale
modificazione (la cui esigenza nasce, come è noto, da
un'attuale disposizione di ampiezza tale da determinare non
infrequenti sconfinamenti del giudizio di legittimità
nell'area di quello di fatto) si reputa non opportuna una pura
e semplice ricezione, da più parti proposta, della regola
dettata dell'articolo 606, comma 1, lettera e), del
codice di procedura penale ("mancanza o manifesta illogicità
della motivazione, quando il vizio risulta dal testo del
provvedimento impugnato"). Infatti, va osservato che la
mancata ammissione da parte del giudice del merito di una
prova decisiva richiesta dalla parte non risulta dal testo
della sentenza impugnata, tanto che tale situazione
costituisce, nel codice di procedura penale, un motivo di
ricorso a se stante; una piena conformità dei due codici
esigerebbe, pertanto, l'introduzione nel processo civile anche
di quest'altro motivo di ricorso, con esiti probabilmente
contrari agli scopi che le presenti proposte o modifiche
intendono perseguire. Sembra piuttosto preferibile, anche per
i problemi presentati dalla nuova previsione introdotta nel
settore penale, rifarsi alla formula indicata dalla cosiddetta
"Bozza Brancaccio -Sgroi", su cui si espresse favorevolmente
la maggior parte degli studiosi del processo civile, e
recepita (con un'opportuna, piccola variante) anche dal
cosiddetto "Progetto Rognoni": "omessa motivazione su un fatto
(nella Bozza Brancaccio-Sgroi: punto) decisivo per il
giudizio, che è stato oggetto di discussione fra le parti". In
tale modo il controllo di legittimità sulla motivazione in
fatto viene caratterizzato, in modo chiaro ed inequivoco,
dall'esistenza, nella motivazione censurabile, di un vuoto
obiettivo, senza alcuna possibilità per la Cassazione di
sostituire le proprie valutazioni di fatto a quelle di
competenza del giudice del merito.
Più in dettaglio con l'articolo 1 della proposta di legge,
viene ripristinato il testo originario dell'articolo 42 del
codice di procedura civile eliminando la ricorribilità per
cassazione dei provvedimenti che dichiarino la sospensione del
processo, per i quali si prevede, nell'articolo 339,
l'appellabilità.
L'articolo 2, in tema di generalizzazione dell'appello,
prevede la sostituzione dell'articolo 339, prevedendo, in
particolare, la eliminazione di ogni disposizione di legge che
escluda l'appello. L'appello è stato previsto anche contro i
provvedimenti decisori non aventi la veste formale di sentenza
e non altrimenti impugnabili, contro i quali è oggi ammesso il
ricorso per cassazione ex articolo 111 della
Costituzione. L'appello rimane escluso soltanto contro le
sentenze di equità (pronunciate dal giudice di pace o sulla
base dell'articolo 114) e contro quelle che pronunciano solo
sulla competenza (articolo 42).
Con l'articolo 3, oltre a modificare il vizio indicato nel
numero 5 del vigente primo comma dell'articolo 36, si è
adeguato l'alinea del primo comma alla previsione generale
dell'appello ed il secondo comma all'introduzione del giudice
unico di primo grado. Si è, poi, introdotto un terzo comma per
disciplinare i motivi per i quali è ammesso il ricorso per
cassazione avverso le sentenze di equità, recependo, in linea
di massima e con alcune restrizioni ulteriori, la
giurisprudenza della Corte di cassazione sul punto.
Con l'articolo 4 si è modificato l'articolo 366,
prevedendo, al numero 5) del primo comma, la necessità della
specificazione del quesito sottoposto all'esame della Corte e
rendendo la disposizione del numero 6) coerente con
l'introduzione del sistema del patrocinio a spese dello Stato
(legge n. 217 del 1990, come modificata dalla legge n. 134 del
2001).
Infine, per quanto concerne l'articolo 5, in relazione
alle particolari caratteristiche del contenzioso introdotto
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, che ha
modificato l'allora vigente decreto legislativo n. 29 del
1993, le cui norme sono ora contenute nel decreto legislativo
n. 165 del 2001, si è ritenuto necessario mantenere sia la
possibilità che, nella materia ivi considerata, il ricorso per
cassazione sia proponibile anche per violazione e falsa
applicazione dei contratti ed accordi collettivi nazionali
(articolo 63, comma 5, del decreto legislativo n. 165 del
2001), sia l'accertamento pregiudiziale della Cassazione
sull'efficacia, validità ed interpretazione dei detti
contratti (articolo 64 del decreto legislativo n. 165 del
2001).
Anche nel processo penale è emersa la necessità di
rivalutare il ruolo dell'appello, sia come mezzo di
impugnazione intermedio, evitando di prevedere, come accade in
alcuni casi, il solo ricorso per cassazione, sia come mezzo
unico di impugnazione quando la Carta costituzionale non
impone la garanzia del ricorso per cassazione. In particolare
non vi è alcuna ragione plausibile per non affidare alle corti
di appello, anziché alla Corte di cassazione, anche
impugnazioni di legittimità, come quella proponibile solo per
violazione del contraddittorio contro i provvedimenti di
archiviazione. Questo non significa ripristinare le corti
regionali di cassazione, come spesso si è sostenuto; significa
invece prendere consapevolezza della possibilità di
distinguere tra un controllo di legittimità inteso a garantire
prevalentemente le parti (controllo da affidare alle corti di
appello) e controllo di legittimità inteso a garantire
prevalentemente l'ordinamento (controllo da affidare
esclusivamente alla Corte di cassazione). In coerenza con
questa impostazione, l'articolo 6 provvede a modificare
l'articolo 409, comma 6, del codice di procedura penale, in
modo da sostituire al ricorso per cassazione l'appello come
mezzo di impugnazione contro le violazioni del contraddittorio
nel procedimento di archiviazione.
Uno dei maggiori ostacoli alla funzionalità della Corte di
cassazione è costituito dal gran numero dei ricorsi che in
materia penale quasi per la metà risultano inammissibili
perché vengono proposti al solo scopo di ritardare il
passaggio in giudicato della condanna e la conseguente
esecuzione. Come risulta dalla relazione del Procuratore
generale della Corte di cassazione, nel periodo 1^ luglio
2000-30 giugno 2001, il 44,3 per cento dei ricorsi decisi è
stato dichiarato inammissibile. Si è trattato di 20.500
ricorsi che hanno comportato per la Corte un lavoro
impegnativo e inutile.
Il legislatore, con l'articolo 6 della legge 26 marzo
2001, n. 128, ha modificato gli articoli 610 e 611 del codice
di procedura penale e ha introdotto l'articolo 169-bis
delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del
codice di procedura penale, approvato con decreto legislativo
n. 271 del 1989, allo scopo di facilitare la dichiarazione di
inammissibilità dei ricorsi attraverso un loro esame
preliminare e la successiva dichiarazione di inammissibilità
da parte di un'apposita sezione, predeterminata per un
biennio. Il meccanismo però non è stato risolutivo perché il
numero dei ricorsi inammissibili ha reso impossibile la loro
assegnazione, in base a un turno biennale (secondo
l'indicazione del citato articolo 169-bis), a una delle
sei sezioni penali preesistenti e ha imposto la costituzione
di una nuova sezione, la settima, con varie difficoltà ancora
in via di risoluzione.
Il procedimento per la dichiarazione dell'inammissibilità
prevede l'avviso dell'udienza e il contraddittorio nelle forme
dell'articolo 611 del codice di procedura penale e richiede
alle cancellerie e all'organizzazione della Corte un impegno,
che risulta sostanzialmente inutile in tutti quei casi in cui
l'inammissibilità, essendo indiscutibile, non consente
l'esplicazione (che infatti non avviene) di attività
difensiva. Si tratta dei casi in cui il ricorso è stato
proposto dopo la scadenza del termine stabilito oppure non
contiene l'enunciazione dei motivi e dei casi di
inammissibilità per qualsiasi ragione dei ricorsi proposti, in
genere in modo assolutamente pretestuoso, contro le sentenze
di "patteggiamento" emesse in primo grado o in appello. Si
consideri che nel 2001 su 46.471 ricorsi pervenuti ben 5.871
(oltre il 12 per cento di quelli pervenuti e circa il 30 per
cento di quelli inammissibili) sono stati contro sentenze di
"patteggiamento" emesse in primo grado. Ai casi di
inammissibilità indicati dovrebbe aggiungersi quello nuovo,
introdotto per effetto della modificazione dell'articolo 613
del codice di procedura penale (articolo 8), del ricorso non
proposto da un difensore iscritto nell'albo speciale della
Corte di cassazione.
In tutti questi casi l'articolo 7 stabilisce che
l'inammissibilità può essere dichiarata de plano, cioè
senza le formalità previste dagli articoli 610, comma 1, e 611
del codice di procedura penale. La garanzia del
contraddittorio infatti, come si è detto, sarebbe inutile.
Occorre solo una tutela contro non impossibili, anche se
improbabili, errori di fatto (come ad esempio quello di
ritenere per errore scaduto il termine per l'impugnazione) ma
questa tutela è oggi assicurata dall'articolo 625-bis
del codice di procedura penale, introdotto dall'articolo 6
della citata legge n. 128 del 2001.
L'articolo 7 prevede, inoltre, la sostituzione dei commi 1
e 1-bis dell'articolo 610 del codice di procedura penale
e la abrogazione dell'articolo 169-bis delle citate
norme di attuazione, in modo da rendere meno rigida
l'organizzazione della Corte per quanto concerne la
determinazione della sezione incaricata di dichiarare le
inammissibilità, sia perché il modello prefigurato dal citato
articolo 169-bis è risultato allo stato non
realizzabile, sia perché la possibilità di emettere una
dichiarazione de plano dell'inammissibilità potrebbe,
nei casi in cui questa è consentita, renderne opportuna la
pronuncia direttamente da parte della sezione competente per
materia. Va comunque evitato qualunque irrigidimento per legge
del modello organizzativo della Corte, in modo da consentirle
di ricercare il modello migliore, eventualmente anche
attraverso successive modificazioni e sempre sotto il
controllo tabellare del Consiglio superiore della
magistratura.
Un sensibile contributo alla riduzione dei ricorsi per
cassazione può derivare dalla modificazione dell'articolo 613
del codice di procedura penale (operata dall'articolo 8) volta
ad eliminare la clausola di salvezza di cui al comma 1, in
modo da non consentire alla parte di proporre personalmente il
ricorso e da richiedere sempre l'intervento di un difensore
iscritto nell'albo speciale della Corte di cassazione.
La soppressione della facoltà, oggi riconosciuta alla
parte, di proporre personalmente il ricorso arrecherebbe non
pochi benefìci al lavoro della Corte di cassazione in termini
di riduzione quantitativa dei procedimenti che annualmente
sopravvengono. Basti pensare che nell'anno 2001 sono
sopravvenuti in cassazione 46.471 procedimenti. Di questi ben
9.145 (pari, quindi, a poco meno del 20 per cento) sono
relativi a ricorsi proposti personalmente dall'interessato,
normalmente inammissibili; a questi vanno aggiunti altri 2.952
ricorsi, che non hanno incidenza statistica sulle
sopravvenienze in quanto facenti parte di procedimenti con
pluralità di ricorrenti, alcuni dei quali assistiti da
difensore cassazionista.
In un giudizio caratterizzato da spiccato tecnicismo
qual'è quello di cassazione, per il quale il legislatore non
ritiene sufficiente che il difensore sia abilitato
all'esercizio della professione legale, ma esige che l'abbia
esercitata per almeno dodici anni, ovvero che abbia superato
un'ulteriore prova di esame, ed in cui non devono essere
dedotte questioni di fatto, non ha senso attribuire
all'interessato privo di qualificazione professionale la
legittimazione a proporre personalmente l'impugnazione.
Una riforma siffatta impedirebbe, altresì, l'elusione
dell'articolo 613 del codice di procedura penale, che invece
molto spesso avviene, facendo sottoscrivere dall'imputato il
ricorso redatto da un difensore non iscritto nell'albo
speciale della Corte di cassazione.
E' da escludere che una modifica come quella proposta si
ponga in contrasto con strumenti internazionali sottoscritti
dall'Italia. Sia la Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva
dalla legge n. 848 del 1955, che il Patto internazionale
relativo ai diritti civili e politici, reso esecutivo dalla
legge n. 881 del 1977, sanciscono il diritto dell'accusato di
"difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di
propria scelta" <vedi rispettivamente, articolo 6, paragrafo
3, lettera c), e articolo 14, lettera d)> e
secondo l'interpretazione corrente tale garanzia è soddisfatta
anche mediante la previsione della sola difesa tecnica. E'
significativa in proposito una pronuncia della Corte europea
dei diritti dell'uomo (19 dicembre 1989, caso Kamasinsky) a
tenore della quale "nei giudizi dinanzi alle corti supreme le
autorità nazionali godono di un margine di apprezzamento in
considerazione della natura del giudizio". In argomento va
ricordata, altresì, una decisione della Commissione europea
dei diritti dell'uomo per la quale la citata disposizione di
cui all'articolo 6, paragrafo 3, lettera c), della
Convenzione "non obbliga gli Stati contraenti a garantire agli
imputati una assoluta libertà di accesso ai tribunali di
ultima istanza e che nulla si oppone ad una diversa
disciplina, purché emanata allo scopo di assicurare una buona
amministrazione della giustizia (ricorso n. 727 del 1960)".
Anche sotto il profilo della costituzionalità la riforma
non pone problemi. E' sufficiente ricordare due pronunce della
Corte costituzionale: con la prima (n. 125 del 1979) si è
precisato che "all'affermazione categorica del diritto
inviolabile della difesa (...) non si accompagna, nel testo
costituzionale, l'indicazione, dotata di pari forza cogente,
del o dei modi di esercizio di quel medesimo diritto"; con la
conseguenza, ad avviso della Consulta, che "è consentito al
legislatore, valutando la diversa struttura dei procedimenti
(...) dettare specifiche modalità per l'esercizio del diritto
di difesa". Con altra sentenza (n. 188 del 1980) la Corte ha
fatto propria l'affermazione della citata Commissione europea
secondo cui "il diritto all'autodifesa non è assoluto, ma
limitato dal diritto dello Stato interessato ad emanare
disposizioni concernenti la presenza di avvocati davanti ai
tribunali (ricorso 722 del 1960)".
Un'ultima modifica riguarda l'articolo 618 del codice di
procedura penale, allo scopo di valorizzare il ruolo delle
sezioni unite, quando intervengono per risolvere contrasti
interpretativi insorti nell'ambito della stessa Corte di
cassazione. E' previsto che la sezione semplice debba
rimettere il ricorso alle sezioni unite con un'ordinanza
esplicativa delle ragioni del dissenso, qualora nel decidere
un ricorso ad essa assegnato ritenga di non condividere il
principio di diritto enunciato dalle sezioni unite per
dirimere un precedente contrasto. Viene così introdotta
un'ipotesi di rimessione obbligatoria alle sezioni unite, che
si affianca alla rimessione facoltativa prevista nel testo
vigente dell'articolo 618.
L'innovazione riprende un'idea già contenuta nel progetto
definitivo del nuovo codice di procedura penale (articolo
610-bis), poi abbandonata per le perplessità manifestate
dalla Commissione parlamentare ma ripresa nelle proposte della
Commissione nominata dal Ministro della giustizia con decreto
1^ settembre 1992 (in Documenti giustizia, 1994, numero
10, pagine 1838 e seguenti).
Il vincolo imposto alla sezione semplice è la coerente
conseguenza dell'individuazione nelle sezioni unite
dell'organo preposto alla risoluzione dei contrasti
interpretativi insorti all'interno della Corte di cassazione.
Quando il contrasto ha determinato l'intervento delle sezioni
unite è opportuno che l'intervento prosegua riconsiderando la
questione se nelle sezioni semplici permangono orientamenti
diversi da quello espresso dalle sezioni unite.
L'innovazione è contenuta nel comma 3 del nuovo articolo
618, ove è operata una netta distinzione tra il principio di
diritto affermato dalle sezioni unite nel dirimere un
contrasto, sia attuale che potenziale, e quello affermato
nella decisione di un ricorso rimesso alle sezioni unite per
la speciale importanza della questione che ne forma oggetto.
Solo nella prima ipotesi infatti appare giustificato il
vincolo della rimessione previsto per la sezione semplice.
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