XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2715
Onorevoli Colleghi! - La presente iniziativa
legislativa intende raggiungere, in primo luogo, l'obiettivo
di perimetrare la individuazione dei limiti oggettivi
afferenti l'applicazione dell'articolo 68, primo comma, della
Costituzione, in relazione alle opinioni espresse dai
parlamentari "nell'esercizio delle loro funzioni".
E' proprio in riferimento a tali ultime "funzioni",
infatti, che si rende necessario uno sforzo responsabile e
scrupoloso allo scopo di fornire risposte precise e chiare ad
una generalizzata istanza di specificazione dei criteri
applicativi della prerogativa costituzionale.
Come è noto, infatti, all'indomani della legge
costituzionale 29 ottobre l993, n. 3 - che ha radicalmente
modificato il regime delle immunità parlamentari, abrogando
l'istituto della autorizzazione a procedere in giudizio - si
sono succeduti decreti-legge in serie, che non hanno,
tuttavia, prodotto alcuna soluzione di stabilità e di
chiarificazione. Il lavoro svolto è stato complesso,
apprezzabile e positivamente finalizzato ad interpretare la
portata applicativa della riforma operata dalla citata legge
costituzionale n. 3 del 1993 e non merita di essere
abbandonato anche in ragione della trasversalità di consensi
registrati. Peraltro, già a decorrere dalla XII legislatura,
una copiosa serie di decreti-legge, succedutisi anche in
costanza dell'alternarsi di ben cinque diverse composizioni
governative, aveva tentato di introdurre le indispensabili
disposizioni di attuazione dell'articolo 68 della Costitu-
zione, come modificato dalla richiamata legge costituzionale
n. 3 del 1993.
L'ultimo, in ordine cronologico, di tali decreti-legge, il
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 555, approvato a larghissima
maggioranza, con modificazioni, dalla Camera dei deputati era
stato ripresentato, pressoché integralmente, nella forma di
proposta di legge, di iniziativa di deputati appartenenti a
numerosi e diversi gruppi parlamentari, il 22 dicembre 1996
(atto Camera n. 2939, XIII legislatura). Anche quest'ultima
iniziativa legislativa (alla quale era stata abbinata anche
quella contrassegnata dall'atto Camera n. 2985) venne
approvata dalla Camera dei deputati, con modificazioni, e
trasmessa al Senato della Repubblica.
Al Senato della Repubblica, per motivi diversi,
l'iniziativa anzidetta, alla quale fu assegnato il numero
3819, rimase priva di un proficuo seguito, in linea con le
aspettative della vigilia, rimanendo sostanzialmente ferma
fino al termine della legislatura.
Tuttavia, come già accennato, il lavoro svolto nelle
Commissioni ed in Aula non merita di rimanere privo di una
produttiva rielaborazione, ben potendo, esso stesso, porsi
quale piattaforma sulla quale innestare correttivi e
rivisitazioni. Questi ultimi, in particolare, suggeriti da una
maggiore esperienza maturata attraverso assidue frequentazioni
delle problematiche insite nel concreto ambito di applicazione
delle prerogative, nonché dalle elaborazioni fornite dalla
prassi parlamentare attraverso le delibere adottate dalla
giurisprudenza - costituzionale ed ordinaria - e dalla
speculazione dottrinale registratesi sulla materia.
Il primo nodo da sciogliere, alla luce della richiamata
esigenza di specificazione del dettato costituzionale di
riferimento e dalla necessità di estirpare il vulnus
della difformità interpretativa, è rappresentato dalla
necessaria perimetrazione applicativa della disposizione
contenuta nel primo comma dell'articolo 68 della
Costituzione.
Il primo comma, infatti, pone problematiche le cui
risoluzioni passano necessariamente attraverso una esaustiva
interpretazione dell'ambito di operatività della prerogativa
della insindacabilità, riconosciuta alle opinioni espresse dai
parlamentari nell'esercizio delle funzioni. La norma
costituzionale, limitandosi a stabilire che "I membri del
Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni" si è prestata, negli anni, ad una non sempre univoca
interpretazione in ordine alla individuazione dei singoli
comportamenti rientranti nella prerogativa così
tratteggiata.
In altre parole, se da una parte l'esercizio della
funzione parlamentare rappresenta l'indefettibile parametro di
valutazione della condotta posta in essere dal deputato o dal
senatore, ritenuta lesiva dell'altrui patrimonio morale,
dall'altra, la sua concreta individuazione registra
problematiche applicazioni.
Il semplice riferimento all'esercizio della funzione,
infatti, ha inevitabilmente prodotto una pluralità di
interpretazioni sfociate nella adozione delle delibere da
parte delle Camere competenti, nella emissione dei
provvedimenti degli organi giurisdizionali ordinari, nella
emanazione di sentenze della Corte costituzionale, in
relazione ai numerosi conflitti di attribuzione sollevati.
E' bene evidenziare, peraltro, che la norma costituzionale
e la sua concreta applicazione si pongono inevitabilmente in
un punto di precario equilibrio ed alla costante ricerca di un
corretto bilanciamento tra una esigenza di protezione
dell'esercizio della funzione parlamentare dal pericolo di
forme esterne di compressione delle peculiari garanzie di
libertà ed autonomia, ed una esigenza di tutela del patrimonio
morale di cui sono portatori i soggetti colpiti dalle opinioni
espresse dal deputato o dal senatore.
Se da una parte, infatti, la applicazione dell'ambito
operativo della "insindacabilità" delle opinioni espresse dal
parlamentare è finalizzata ad impedire che dall'esercizio
della funzione possano farsi discendere conseguenze giuridiche
pregiudizievoli per il titolare della funzione medesima,
dall'altra non si può finire per operare una compressione
massima di diritti dei cittadini lesi da quelle specifiche
manifestazioni di pensiero.
Una estensione indiscriminata e disinvolta dell'ambito
operativo della prerogativa ad ogni tipo di opinione espressa
da un parlamentare finirebbe, infatti, per realizzare la
richiamata compressione e porsi come distorsione
interpretativa della disposizione costituzionale.
Per tale ragione appare quanto mai indispensabile
perimetrare, con pretese di esaustività, la sfera di
applicazione della prerogativa individuando gli specifici atti
in essa ricompresi ed uno stabile criterio idoneo a conferire
certezza e linearità all'intero istituto.
Tuttavia, prima di procedere alla specifica illustrazione
della soluzione che si intende proporre con la presente
iniziativa, è opportuno ripercorrere, succintamente, sul piano
dottrinale e giurisprudenziale, alcuni passaggi
particolarmente significativi.
E' bene evidenziare preliminarmente come, nel corso degli
anni, molto prima della riforma costituzionale del 1993, si è
progressivamente registrata una proliferazione di impostazioni
interpretative e metodologiche, elaborate dalla dottrina, in
relazione alla portata applicativa della richiamata
prerogativa.
Dette impostazioni dottrinali ben possono uniformemente
valutarsi, e dunque prescindere da una differenziazione di
tipo squisitamente cronologico, anche in ragione della non
penetrante incidenza della riforma del 1993 nel regime della
cosiddetta "insindacabilità" (se si eccettua la locuzione "non
possono essere chiamati a rispondere" in luogo della soppressa
"non possono essere perseguiti").
Le teorie elaborate dalla dottrina in tempi diversi ed
attraverso lo studio e l'analisi di numerosi interpreti
possono sostanzialmente racchiudersi in una tripartizione
metodologica.
Una prima impostazione può essere ricondotta alla
cosiddetta "tesi restrittiva", secondo la quale l'ambito di
operatività della prerogativa deve ritenersi perimetrato
esclusivamente agli atti "tipici", estrinsecazione diretta
della funzione, con la conseguente estromissione di tutte le
manifestazioni di pensiero esternate fuori dalle sedi
parlamentari.
Una seconda impostazione, diametralmente opposta,
conferendo massima centralità allo status soggettivo,
sostiene la applicabilità della prerogativa ad ogni opinione
espressa dal parlamentare, all'interno delle Camere come
all'esterno, purché possa ritenersi estrinsecazione della sua
attività politica.
Tra le due tesi estreme si staglia una impostazione di
maggiore equilibrio che ha registrato più numerosi consensi e
che ha trovato concorde la giurisprudenza costituzionale ed
ordinaria.
E' la tesi che conferisce centralità, nella individuazione
del corretto ambito di applicazione dell'articolo 68, primo
comma, della Costituzione, al criterio del cosiddetto "nesso
funzionale".
Tale ultima impostazione metodologica, superando la tesi
restrittiva, estende, in astratto, la applicabilità della
prerogativa anche agli atti esterni o extra moenia, ma
soltanto laddove, diversamente da quanto sostenuto dalla
seconda tesi prospettata, gli atti esterni o atipici si
pongano in stretta connessione alla funzione parlamentare e
siano riferibili ad atti tipici.
Come accennato, tale ultima impostazione metodologica,
sostenuta dalla dottrina più recente, ha rappresentato,
nell'ultimo decennio, anche un punto di partenza per le
elaborazioni giurisprudenziali trasfuse nelle pronunce della
Corte costituzionale ed in numerosi provvedimenti della
giurisprudenza ordinaria.
Sul punto si ritiene opportuno rivolgere lo sguardo, in
particolare, all'orientamento espresso dalla Corte
costituzionale chiamata, con frequenza, a pronunciarsi in
ordine a conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato,
sollevati dalle autorità giurisdizionali ordinarie in
relazione alle deliberazioni adottate dalle Camere nei giudizi
di insindacabilità.
In molte occasioni, infatti, si è registrata, in relazione
ad una opinione espressa da un parlamentare, che aveva formato
oggetto di un procedimento penale o civile, la elevazione del
conflitto da parte dell'organo giudicante investito, che aveva
ritenuto violata la sfera di attribuzione del proprio potere
dalla delibera adottata dalla Camera.
La Corte costituzionale ha ritenuto parametro
indefettibile di riferimento nella perimetrazione della
applicabilità della prerogativa, il (richiamato) "nesso
funzionale", che deve necessariamente inter-correre tra le
opinioni "incriminate", espresse dal deputato o dal senatore,
e l'esercizio della funzione parlamentare.
Ne discende che, per ritenere l'espressione una
estrinsecazione dell'esercizio della funzione parlamentare,
essa deve essere stata manifestata in atti tipici della
attività parlamentare stessa. Per atti tipici, naturalmente,
devono intendersi quelli propri della funzione, riservati in
modo esclusivo al parlamentare quali, ad esempio, i progetti
di legge, le interrogazioni, le interpellanze, ed ogni
intervento svolto all'interno dell' Aula o delle
Commissioni.
Per quanto riguarda le opinioni espresse dal parlamentare
extra moenia, fuori cioè dalle sedi istituzionalmente
preposte alla manifestazione della volontà trasfusa in atti
tipici, si è ritenuto di dover svolgere una verifica più
penetrante ed approfondita.
La Corte costituzionale ha ritenuto infatti, in numerose
pronunce, pur non escludendo la applicabilità della
prerogativa alle manifestazioni del pensiero espresse fuori
dal Parlamento, la necessità di verificare la funzione ed il
contenuto della esternazione.
Si è così consolidato un criterio "funzionalistico" che
impone un rigoroso itinerario di verifica della espressione
divulgata dal parlamentare fuori dai binari istituzionali.
L'espressione del parlamentare deve rispettare il requisito
della corrispondenza sostanziale - e non soltanto della
semplice e generica comunanza di tema - con la esternazione
tipica della funzione.
All'esterno della Camera di appartenenza, dunque, può
ritenersi operante la prerogativa della "insindacabilità"
soltanto se l'espressione usata riproduce, a scopo
divulgativo, la manifestazione di pensiero già trasfusa in un
atto tipico.
Espressioni non rispondenti alla citata verifica di
sostanziale "sovrapponibilità" devono, secondo la Corte
costituzionale, essere ordinariamente sindacabili innanzi alle
autorità giurisdizionali competenti.
Pertanto, l'assenza di un collegamento effettivo tra le
espressioni extra moenia ed un qualsiasi atto
parlamentare, impedisce di riscontrare quel nesso funzionale
posto a fondamento della verifica anzidetta.
Questa impostazione metodologica, ormai consolidatasi
attraverso numerose ed univoche pronunce, ha più volte
determinato l'annullamento di delibere delle Camere che
avevano, al contrario, ritenuto l'insindacabilità delle
espressioni.
Da tale ultima piattaforma interpretativa non si può
prescindere per una serena, responsabile e corretta
specificazione dell'ambito applicativo dell'articolo 68, primo
comma, della Costituzione.
Peraltro si ritiene indispensabile una più rigorosa
applicazione della prerogativa anche in considerazione del
risultato che si raggiungerebbe attraverso un più rilassato
approccio metodologico relativo alla verifica del nesso
funzionale.
Una indiscriminata apertura ad ogni espressione di natura
astrattamente politica del parlamentare, infatti, sortirebbe,
inevitabilmente, l'effetto di snaturare l'istituto (e la sua
ratio), trasformandolo in una sorta di privilegio
soggettivo.
Proprio per questa ragione, si è ritenuto che una
specificazione rigorosa dell'ambito di applicazione della
prerogativa sia certamente in grado di scongiurare il pericolo
di distorsioni interpretative idonee a produrre l'effetto di
snaturare l'istituto fino a renderlo, in concreto, mera
condizione di privilegio riservata, in esclusiva, al
parlamentare.
Orbene, per seguire la corretta e più recente
interpretazione fornita dalla Corte costituzionale, ed evitare
che si attribuisca, di fatto, al parlamentare una sorta di
statuto personale di favore nell'ambito della forma e dei
limiti della libertà di manifestazione del pensiero, è
indispensabile verificare approfonditamente la presenza del
nesso funzionale.
Così, individuando con precisione gli atti tipici propri
della funzione parlamentare, non resta che verificare se
l'opinione (ritenuta lesiva) espressa all'esterno delle sedi
parlamentari possa ritenersi una riproduzione, un riflesso,
una modalità di divulgazione dell'atto tipico.
Conseguentemente, dovranno ritenersi certamente
insindacabili quelle attività divulgative esterne che si
traducano in sostanziali riproposizioni di iniziative
parlamentari tipiche.
La citata impostazione metodologica, come detto, espressa
nelle più recenti pronunce della Corte costituzionale, è stata
condivisa dalla presente proposta di legge ed ha rappresentato
il punto di maggiore innovazione rispetto alla sostanziale
riproposizione del richiamato testo di legge già approvato nel
corso della XIII legislatura dalla Camera dei deputati.
Con l'articolo 1 della presente proposta di legge si è
inteso infatti, specificare e circoscrivere l'ambito di
applicazione della prerogativa, anche sulla base delle
indicazioni fornite dalle richiamate pronunce della Corte
costituzionale, individuando gli atti tipici della funzione e
fissando un criterio più stabile per ricondurre anche gli atti
extra moenia all'interno della richiamata
"insindacabilità".
Oltre agli atti propri della funzione, cosiddetti
"tipici", infatti, espressamente si dispone, all'articolo 1,
che l'operatività della prerogativa si estende ad ogni
attività divulgativa esterna che sia riconducibile ad una
iniziativa assunta dal parlamentare all'interno della Camera
di appartenenza.
Per il resto, la presente proposta di legge, che si
inserisce in un complessivo quadro di riforma della
effettività della garanzia della funzione parlamentare, si è
attestata sulla sostanziale riproposizione delle disposizioni
già contenute nel citato testo approvato dalla Camera dei
deputati il 17 febbraio 1999.
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