XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2664
Onorevoli Colleghi! - Con la proposta di legge che si
presenta, si intende intervenire non solo sugli aspetti
igienico-sanitari del settore funerario italiano, ma anche su
quelli gestionali, atteso il fatto che le norme di settore
sono per lo più vetuste o mancanti. Si coglie inoltre
l'occasione per definire un quadro di riferimento complessivo
per il settore funerario, che costituisce così il corpo
principale delle norme di settore anche ai fini
dell'applicazione dell'ordinamento degli enti locali.
Il riconoscimento delle differenti funzioni dei vari
livelli di governo locale trova fondamento certo nel dettato
costituzionale che, al titolo V della parte seconda, per la
materia funebre e cimiteriale individua un ruolo statale di
legislazione di principio in sinergia con le autonomie
normative locali, ma discende anche da una concezione
autenticamente federalista che vede le regioni e, soprattutto,
i comuni, come soggetti istituzionali più vicini ai
destinatari delle attività funebri e cimiteriali
(cittadini/utenti/clienti) intesi tanto nel ruolo di titolari
di diritti o di interessi legittimi, quanto in quello di
soggetti/attori costitutivi delle attività stesse.
Occorre infatti partire dalla considerazione che, in
questa materia, cittadini e famiglie esprimono scelte
differenziate ed introducono nell'esecuzione del servizio
molteplici variabili, soprattutto psicologiche, che non
possono essere irrigidite in un modello "ottimale" stabilito
una volta per tutte.
Tuttavia, in ossequio alla ripartizione delle attribuzioni
tra i diversi soggetti istituzionali, è necessario evidenziare
che spettano solamente allo Stato la definizione di
standard riguardo a più snelli procedimenti
amministrativi di stato civile e l'emanazione di princìpi e di
criteri a protezione dei cittadini o delle famiglie nel
momento in cui diventano fruitori di servizi funerari, e della
correlata individuazione di più pregnanti procedimenti
sanzionatori per la violazione su materie di propria
competenza, a tutto vantaggio dell'esercizio delle funzioni
locali di autorizzazione e di controllo.
Allo stesso modo competono alla legislazione nazionale gli
interventi a tutela del mercato e della concorrenza con
divieti all'esercizio di posizioni mono/oligopolistiche sulle
fasi del ciclo funerario (veglia, trasporto, onoranze,
accoglienza cimiteriale, arredo e sistemazione della
sepoltura), nonché la conseguente definizione di requisiti
tecnici al fine di rendere omogenee le modalità di formazione
del costo di produzione del servizio. Sono stati quindi
stabiliti precisi confini nell'azione fra mercati contigui,
quando vi sia un esercizio di attività in monopolio e nel
contempo sono state individuate specifiche garanzie per la
concorrenza per il mercato.
Il rapporto tra i diversi livelli di governo è stato così
risolto mantenendo in capo allo Stato alcune funzioni,
ritenute essenziali e di riferimento per tutti gli altri
soggetti, specificando che alle regioni competono
essenzialmente funzioni legislative di dettaglio e di
programmazione, mentre ai comuni, cui competono le funzioni
amministrative e regolamentari conseguenti, è affidato il
compito attuativo.
La proposta di legge apre inoltre considerevoli spazi alla
iniziativa privata in molti settori, pur mantenendo specifiche
forme di garanzia e di tutela, determinate dalla delicatezza
del servizio, in cui, come detto, il dolente è parte debole
nel rapporto con i soggetti che, a diverso titolo, erogano
servizi e forniture in occasione di un decesso, ma pure per la
necessaria salvaguardia e tutela della salute pubblica e dei
lavoratori.
L'articolato interviene sulla vigente legislazione
contenuta del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al
regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, per introdurre
modificazioni, fornendo così un corpo unico di norme di
riferimento.
Si sono inoltre disciplinate, fermo restando il generale
principio della demanialità dei cimiteri contenuto
nell'articolo 824 del codice civile, la costruzione e la
cessione da parte dei gestori cimiteriali di tombe e si sono
anche aperte possibilità all'iniziativa privata di realizzare
cimiteri con lo strumento del project financing, purché
siano fornite specifiche garanzie tecniche e finanziarie.
Per l'attività cimiteriale, infatti, si è preferito
individuare un approccio più articolato in considerazione
della complessità della materia e della varietà non solo degli
ambiti di intervento istituzionale, ma anche dei vari soggetti
potenzialmente interessati.
Il secolo che si apre ci consegna oggi una realtà
cimiteriale dove l'inumazione, rispetto alla prima metà del
secolo scorso, è in forte decrescita a favore della
tumulazione, percepita come uno status sepolcrale
ritenuto "più adeguato". Ciò, negli ultimi decenni, ha
prodotto la cementificazione di grandi aree cimiteriali con
un'affannosa edificazione di complessi loculi dalle dimensioni
sempre maggiori, dalle caratteristiche architettoniche
seriali, ed un sostanziale esaurimento della ricettività delle
strutture.
Milioni di tombe contenute nei cimiteri italiani, ognuna
delle quali è meta di ricordi, sono tuttavia testimonianza di
un rapporto non ancora spezzato tra la comunità e i siti
cimiteriali che costituiscono una sorta di grande archivio
collettivo nel quale viene conservata la memoria non solo dei
grandi fatti (guerre, disastri, eccetera) ma anche delle
private e domestiche vicissitudini.
Su queste strutture - come su quelle che ineriscono i
servizi necroscopici (depositi, obitori e camere ardenti)
poste a confrontarsi con l'immediatezza della perdita, occorre
quindi configurare funzioni di governo locale più pregnanti e
delicate, proprio perché nella loro gestione, pur in uno
scenario fatto di luci e di ombre, sono venuti a costituirsi
tratti distintivi delle comunità locali e delle loro
trasformazioni.
Le dimensioni delle aree cimiteriali, la consistenza delle
spese di mantenimento sostenute dai comuni, la stratificazione
di memorie, di apparati simbolici, di aspettative delle
famiglie sono quindi fattori che impongono di articolare,
secondo una fisionomia riconoscibile, politiche di intervento
volte non solamente al soddisfacimento quantitativo dei
fabbisogni materiali.
Quantità (ovvero costante disponibilità di sepolture a
lunga durata) ed estensione (ovvero area cimiteriale
impegnata) non sono più i soli termini con i quali si possa
circoscrivere completamente una nozione di servizio pubblico
cimiteriale. Infatti i pur pressanti problemi di spazio
cimiteriale non risolvono l'intero orizzonte delle scelte:
oggi è l'intero sistema cimiteriale a dover essere oggetto di
politiche inerenti non solo la gestione dei suoli, ma anche la
conservazione e il recupero dei manufatti storico-artistici e
dei contesti ambientali con particolari emergenze, la
riqualificazione urbanistica delle aree di rispetto, la
salvaguardia ambientale e del verde.
Le recenti modificazioni legislative inerenti l'onerosità
dei servizi di sepoltura, parallelamente alle norme sulla
dispersione delle ceneri o sul loro affido ai familiari,
rendono ancora più acuta la necessità di una normazione che
consenta una gestione più attenta e prudente delle nuove
risorse finanziarie che derivano dalla spesa delle
famiglie.
Se da una parte è indubbio che il consolidarsi delle
esperienze da parte di soggetti gestori privati avrà delle
conseguenze sul miglioramento della qualità delle strutture
cimiteriali, con una maggiore attenzione a quei dettagli che
possono meglio comunicare l'idea di qualcosa di ben curato e
di pensato ai destinatari, è altrettanto vero che i comuni non
possono dismettere l'esclusiva della proprietà delle strutture
cimiteriali.
Il mantenimento della proprietà comunale sui cimiteri non
è dovuto all'astratto ossequio a ideologie "collettiviste", ma
al riconoscimento che in questi spazi "sociali" possa e debba
essere costantemente rinnovato un percorso condiviso tra
istituzione e società civile (nelle sue articolazioni di
soggetti economici privati, ma anche provenienti dal mondo
della cultura e delle professioni) che abbia la finalità di
tutelare le migliaia e migliaia di opere d'arte esistenti, di
garantire caratteristiche di eccellenza per le nuove
edificazioni future e di salvaguardare, impedendo che siano
snaturate, le caratteristiche complessive dei luoghi.
Nei cimiteri non si vendono solamente beni di consumo, ma
si opera una costante ridefinizione di quel segmento di
identità collettiva e di socializzazione "primaria" che si
esprime nei riti di sepoltura e nella memoria delle
generazioni precedenti.
Per far questo si è avuto a riferimento la recente
normativa approvata dal Parlamento contenuta nell'articolo 35
della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ma anche esperienze
statunitensi, uno dei pochi Paesi nei quali si hanno anche
gestioni non interamente pubbliche dei cimiteri, sottoposte a
verifica di funzionamento da un numero considerevole di
anni.
Di seguito sono illustrati i contenuti degli articoli
della proposta di legge.
All'articolo 1 sono definiti gli scopi della disciplina
del settore mortuario ed il concorso nella materia dei vari
livelli di governo centrale e locale. Viene posto inoltre
l'accento, pur nel rispetto dei differenti usi funerari,
espressi da ciascuna comunità locale, sul perseguimento di
criteri unitari ed omogenei per tutto il territorio nazionale
riguardo ai procedimenti amministrativi di polizia mortuaria e
al mantenimento di standard sanitari di garanzia nello
svolgimento delle pratiche funebri. Si identifica nel sindaco
il soggetto responsabile dell'ordine e della vigilanza sulla
materia funeraria, coadiuvato, per la parte
igienico-sanitaria, dall'azienda sanitaria locale competente
per territorio. La legge salvaguarda, infine, l'autonomia
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di
Trento e di Bolzano.
All'articolo 2 si procede all'aggiornamento del testo
unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265:
il comma 1 modifica l'articolo 103, con alcuni
aggiornamenti terminologici e mantiene, ai fini della
omogeneità delle rilevazioni statistiche, la competenza dello
Stato sull'emanazione di norme indicanti la modulistica della
denuncia delle cause di morte. Sono inoltre ridefiniti in euro
gli importi pecuniari delle sanzioni amministrative;
il comma 2 modifica l'articolo 228, attribuendo allo
Stato la competenza regolamentare circa l'individuazione di
requisiti tecnico-sanitari minimali per i progetti di
ampliamento o costruzione di nuovi cimiteri, di crematori, di
obitori, di depositi di osservazione e di camere ardenti. La
realizzazione di queste strutture dovrà essere approvata dai
comuni in conformità anche ad eventuali ulteriori requisiti
che regioni o province autonome potranno stabilire. Si
individua nella concertazione tra i vari livelli di governo
locale il metodo per la pianificazione regionale delle
infrastrutture cimiteriali o necroscopiche. Ogni comune è
tenuto all'adozione di un piano regolatore cimiteriale, da
sottoporre all'approvazione regionale, e da redigere
conformemente ai criteri generali individuati dal regolamento
statale e dalle più specifiche indicazioni emanate da ogni
regione o provincia autonoma;
il comma 3 sostituisce l'articolo 254, procedendo al
alcuni aggiornamenti terminologici ed alla ridefinizione in
euro degli importi pecuniari delle ammende per violazione
degli obblighi;
il comma 4 modifica la rubrica del titolo VI in "Delle
attività funerarie";
il comma 5, sostituisce l'articolo 337. La proiezione
statistica del tasso di mortalità per i successivi venti anni,
i bacini ottimali per la costruzione di impianti di
cremazione, di camere ardenti e di obitori sono individuati
tra gli obiettivi minimi della pianificazione territoriale di
infrastrutture mortuarie. Si individuano inoltre nel ricorso
alle modalità e alle tecniche di sepoltura più idonee a
favorire la scheletrizzazione dei cadaveri, nel favorire il
ricorso alla cremazione, nel recupero e nel riuso delle tombe
abbandonate, salvaguardando le peculiarità storiche e
architettoniche presenti, nonché nel perseguimento
dell'obiettivo di associare le funzioni e le gestioni in
bacini territoriali ottimali, alcuni criteri cui dovrà tendere
l'organizzazione dei servizi mortuari risultante dalla
concertazione tra regioni e comuni. I servizi funerari sono
definiti servizi pubblici locali per la cui gestione si
applica l'articolo 113-bis del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, introdotto
dall'articolo 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448.
Purtuttavia, a salvaguardia delle infrastrutture mortuarie,
che costituiscono dei beni inalienabili a servizio di tutta la
comunità, si individuano limiti alla possibilità della loro
cessione da parte degli enti locali e ne viene separata la
proprietà dalla gestione. Si definiscono inoltre la durata
massima degli affidamenti e le norme di garanzia circa gli
accantonamenti obbligatori da parte del gestore al fine di
assicurare la manutenzione delle aree cimiteriali. Per la
gestione delle infrastrutture mortuarie, in consonanza al loro
carattere di dotazioni strumentali all'esercizio di funzioni
pubbliche, si prescrive l'obbligo alla separazione societaria
vietando al soggetto gestore l'esercizio dell'attività funebre
(in seguito definita), venendo così perseguiti princìpi di
tutela del mercato e della concorrenza. Si individua nel
comune il livello di governo locale cui, nel rispetto della
normativa statale e regionale, sono affidate funzioni
autorizzative dei gestori di infrastrutture mortuarie;
il comma 6 modifica l'articolo 338, sopprimendo la
previsione introdotta dalla legge n. 130 del 2001, che esclude
i cimiteri di urne all'obbligo di essere situati ad almeno 200
metri dai centri abitati e ridefinendo in euro gli importi
pecuniari delle sanzioni amministrative;
il comma 7 sostituisce l'articolo 339 definendo
l'espressione "trasporto funebre" (definizione che mancava nel
vigente testo). Si attribuiscono all'ufficiale di stato civile
le competenze autorizzative prima in capo al sindaco e,
parallelamente, si conferiscono all'incaricato al trasporto le
responsabilità degli incaricati di pubblico servizio. Sono
ridefiniti in euro gli importi pecuniari delle sanzioni
amministrative";
il comma 8 sostituisce l'articolo 340 procedendo
all'adeguamento del testo in relazione alle nuove disposizioni
in materia di cremazione e di destinazione delle ceneri. Sono
ridefiniti in euro gli importi pecuniari delle sanzioni
amministrative;
il comma 9 sostituisce l'articolo 341 trasferendo dallo
Stato alla regione o alla provincia autonoma la facoltà di
autorizzare, sentito il comune interessato, la sepoltura di
cadavere, di ceneri o di ossa umane in località differenti dal
cimitero, circoscrivendone i casi;
il comma 10 introduce l'articolo 341-bis,
definendo l'espressione "attività funebre" (definizione che
mancava nel nostro ordinamento), considerato un servizio che
deve assicurare in forma congiunta tanto la rappresentanza
della famiglia del defunto, quanto la vendita di feretri e di
articoli funerari nonché le prestazioni di trasporto. Sono
individuati i soggetti in grado di svolgere l'attività
funebre, o solamente, secondo certe garanzie, l'attività di
trasporto, nonché determinate le relative dotazioni tecniche
minimali. Si attribuisce al comune il rilascio delle
autorizzazioni ai soggetti che vogliano esercitare l'attività
funebre, nel rispetto della normativa statale e regionale.
Sono introdotti meccanismi sanzionatori per comportamenti
commercialmente ed eticamente scorretti;
il comma 11 sostituisce l'articolo 343, modificando la
recente legge 30 marzo 2001, n. 130, per renderla
immediatamente applicabile. A tale fine si procede ad una
semplificazione dei procedimenti amministrativi in capo allo
stato civile e all'individuazione di responsabili sanitari
dell'espianto di stimolatore cardiaco che, se cremato
unitamente al defunto, potrebbe provocare, in taluni casi,
danni ambientali e all'impianto. Si definisce un termine entro
il quale il soggetto gestore è tenuto, pena la sospensione
dell'attività, a dotare l'impianto crematorio di una sala per
la celebrazione di esequie. Sono, infine, abrogate alcune
norme della medesima legge n. 130 del 2001 di difficoltosa
attuabilità inerenti la conservazione di campioni biologici di
tutti i defunti e superate dai criteri di pianificazione
introdotti della presente proposta di legge;
il comma 12 modifica l'articolo 344, stabilendo che ogni
comune, nel rispetto dell'autonomia regolamentare
costituzionalmente riconosciuta, è tenuto ad adottare un
regolamento in materia funeraria riguardante le attività
funebri, necroscopiche, cimiteriali e di polizia mortuaria,
conforme alle normative statali e regionali. Si ridefiniscono
in euro gli importi pecuniari delle sanzioni
amministrative;
il comma 13 sostituisce l'articolo 345, individuando
percorsi per l'omologazione regionale dei regolamenti comunali
di igiene e sanità e di quelli relativi alla materia
funeraria. E' inoltre precisato un potere sostituivo da parte
della regione in caso di inadempienza comunale all'obbligo di
emanazione di tali regolamenti;
il comma 14 modifica l'articolo 358 ridefinendo in euro
gli importi pecuniari delle sanzioni amministrative.
All'articolo 3 si prevede l'adozione del regolamento di
attuazione della legge, recante, in particolare, norme per la
definizione di standard procedurali e gestionali
generali riguardanti: denuncia di morte ed accertamento dei
decessi; accertamento e certificazione della morte; locali di
osservazione ed obitori e fissazione di idonee garanzie ai
fini di un eventuale intervento dell'ambiente giudiziaria;
trasporti internazionali di cadaveri, ceneri ed ossa umane;
autopsie, riscontri diagnostici e trattamenti per la
conservazione dei cadaveri; disposizioni generali sui
cimiteri, ivi comprese norme costruttive, piani regolatori
cimiteriali, modalità per la sepoltura e per la cremazione,
nonché norme tecniche sui feretri e sui materiali da
impiegare; prescrizioni tecniche per camera mortuaria, sala
autopsie, camera ardente, ossario comune, cinerario comune e
luogo di dispersione delle ceneri; reparti speciali nei
cimiteri; tutela dalle malattie infettive diffusive; norme in
caso di soppressione dei cimiteri; procedure e criteri di
intervento in caso di calamità naturali o artificiali che
determinino un numero elevato di decessi. Si ritiene che la
regolamentazione attuativa statale debba essere emanata, entro
un anno dalla data di entrata in vigore della legge, con
decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'interno e il Ministro della giustizia, sentito il
Consiglio superiore di sanità, previo parere della Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, sentito il Consiglio di Stato.
All'articolo 4 si affronta il problema dei cimiteri per
animali che risulta molto sentito specialmente dalle fasce di
popolazione anziana delle città. Sono individuate norme
semplificate di salvaguardia degli aspetti igienico-sanitari
con rinvio ad una regolamentazione attuativa statale integrata
dalla normativa regionale.
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