XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2663
Onorevoli Colleghi! - La famiglia trova il suo più alto
riconoscimento normativo all'interno della Costituzione, in
quanto cellula fondamentale della società e luogo privilegiato
di formazione e sviluppo della personalità di ogni suo
componente.
Il crescente numero di separazioni, divorzi, casi di
violenze e maltrattamenti in famiglia, nonché i dilaganti
fenomeni di "baby-criminalità" costituiscono tuttavia
inequivocabili sintomi di una crisi dell'istituzione familiare
all'interno della collettività.
Vi è da chiedersi, a questo punto, quali siano le ragioni
di tale crisi, e quali gli strumenti in grado di fornire in
concreto risposte adeguate ed efficaci a tali situazioni
patologiche.
Qualsiasi intervento nel settore non può prescindere dalla
considerazione della delicatezza degli interessi in gioco, con
particolare riguardo ai diritti dei minori e di tutti i
soggetti deboli i cui interessi richiedano tutela. Proprio la
particolare natura delle situazioni richiede che l'intervento
esterno avvenga con un approccio particolare, caratterizzato
da un'alta specializzazione dell'organo chiamato ad
intervenire e dalla efficienza e tempestività di tale
intervento.
La presente proposta di legge intende creare le condizioni
perché l'intervento giurisdizionale sia in concreto efficace,
tempestivo ed incisivo, superando i problemi che investono
l'attuale struttura della giustizia minorile.
Si impone anzitutto una rivisitazione del concetto stesso
di giustizia minorile, non più limitato entro gli angusti
limiti delle attuali competenze dei tribunali per i minorenni,
ma ampio e comprensivo di tutte quelle materie dove è messo
direttamente in gioco il diritto del minore ad una crescita
serena ed armoniosa entro un sistema relazionale
affettivamente ed educativamente valido.
Perché la riforma sia realmente efficace è poi necessario
garantire un alto livello di specializzazione dell'organo
giurisdizionale.
L'attuale distribuzione delle competenze in materia di
diritto di famiglia tra diversi organi giudiziari (tribunale
ordinario, tribunale per i minorenni, giudice tutelare,
pubblico ministero, corte d'appello) è, infatti, causa di una
vera e propria dispersione di tali competenze e di una mancata
specializzazione dei molti organi che si occupano di tali
questioni.
Con la presente proposta di legge si vuole istituire un
unico giudice specializzato, con localizzazione molto più
diffusa sul territorio di quanto non sia attualmente.
L'istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali
ordinari, oltre a garantire la dovuta specializzazione del
giudice, consente di superare i problemi che fino ad oggi si
sono registrati nella gestione della giustizia minorile da
parte del tribunale per i minorenni. Nella prassi giudiziaria
si è costretti ad assistere a decisioni, talvolta dai
contenuti estremi, frutto di una concezione assolutistica
dell'interesse del minore, sganciato dal più ampio concetto di
tutela del nucleo familiare di appartenenza, al cui
riequilibrio l'intervento giurisdizionale deve tendere, al
fine di garantire al minore uno sviluppo armonico ed
equilibrato in quella che ne è la sede naturale.
Perché analoghi episodi non si registrino all'interno
delle sezioni specializzate è tuttavia necessario un ulteriore
intervento, a livello procedimentale.
L'attuale procedimento innanzi al tribunale per i
minorenni, infatti, il più delle volte si svolge secondo le
regole del procedimento camerale. Il processo, così
strutturato, attribuisce al giudice vasti poteri
discrezionali, a volte nella prassi ampliati in maniera
inammissibile.
Un processo civile realmente improntato al rispetto dei
valori costituzionali, anche alla luce dei princìpi del
"giusto processo" sanciti con la modifica dell'articolo 111
della Costituzione (legge costituzionale n. 2 del 1999), non
può prescindere dal rispetto dei diritti inviolabili che fanno
capo a tutti i soggetti destinatari dell'intervento
giurisdizionale.
Alla discrezionalità che attualmente caratterizza il
procedimento camerale deve, dunque, sostituirsi un sistema in
cui vengono predeterminate le modalità di realizzazione del
contraddittorio, pur mantenendo le imprescindibili
caratteristiche di celerità e di snellezza, stante la
pregnanza degli interessi in gioco.
Le modifiche, sostanziali e processuali, che la presente
proposta di legge apporta all'attuale sistema della giustizia
minorile, danno una concreta risposta alle aspettative di
quanti, operando all'interno di tale settore, da tempo ne
denunciano il mal funzionamento ed auspicano una radicale
riforma in grado di rendere l'intervento giurisdizionale
efficace e garantista.
La proposta di legge consta di 34 articoli, suddivisi in
sei capi.
Nel capo I è istituita la sezione specializzata del
tribunale per la tutela dei diritti dei minori e della
famiglia, definendone composizione ed organici.
Il capo II è dedicato alle competenze in materia penale,
determinate sia in ragione della materia sia del
territorio.
Il capo III disciplina la competenza civile, attraendo
alla competenza delle sezioni specializzate questioni fino ad
oggi deferite al tribunale ordinario.
Vengono poi definite le modalità di svolgimento del
procedimento civile, dettando al capo IV le regole processuali
da applicare ai procedimenti di competenza delle sezioni
specializzate.
Il capo V è dedicato alle disposizioni organizzatorie, ed
il capo VI alle disposizioni finali e transitorie.
Organizzazione della sezione specializzata per la tutela
dei diritti dei minori e della famiglia.
1. Un intervento incisivo, capace di fornire risposte
concrete all'esigenza di una giustizia minorile agile ed
immediata, rinviene il suo punto di partenza in una radicale
trasformazione dell'attuale struttura dei tribunali per i
minorenni ed in una conseguente diversa distribuzione del
nuovo organo giudiziario, le sezioni specializzate del
tribunale, sul territorio nazionale.
Attualmente in Italia i tribunali per i minorenni sono 29,
uno per distretto di corte d'appello, ossia, salvo alcune
eccezioni, uno per regione. Ne deriva una irregolare
distribuzione degli uffici giudiziari minorili, con casi, come
quello del tribunale per i minorenni di Roma, che avendo
giurisdizione su tutto il Lazio, copre una fascia di
popolazione di circa 5 milioni di abitanti, e come quello del
tribunale di Reggio Calabria, che ha giurisdizione su una
popolazione di soli 300.000 abitanti. In alcune regioni la
distanza che occorre coprire per raggiungere il tribunale per
i minorenni nelle città capoluogo supera talvolta i 300
chilometri.
E', dunque, necessario superare l'attuale eccessivo
accentramento dei tribunali per i minorenni, provvedendo ad
una loro dislocazione più periferica sul territorio
nazionale.
A tale esigenza è possibile provvedere attraverso la
istituzione delle sezioni specializzate presso tutte le sedi
provinciali di tribunale e di ogni corte d'appello (articolo
1). Si affianca, ovviamente, all'ufficio del giudice
specializzato per i minorenni, l'ufficio del pubblico
ministero minorile, in primo grado ed in grado d'appello
(articoli 3 e 5).
2. L'applicazione di tale riforma implica la realizzazione
di 163 sezioni specializzate, con contestuale assegnazione ad
esse di personale specializzato, alla cui assegnazione e
formazione si provvede mediante i criteri indicati
all'articolo 8 e la predisposizione, da parte del Consiglio
superiore della magistratura, di appositi corsi di
aggiornamento e di formazione professionali.
Al fine di garantite una pronta attuazione della riforma,
evitando dubbi o ritardi nella fase applicativa delle nuove
disposizioni introdotte con la presente proposta di legge,
appare opportuno procedere ad una quantificazione delle unità
necessarie al corretto funzionamento delle sezioni
specializzate.
A tale esigenza si è provveduto mediante la compilazione
di tabelle, relative al numero di magistrati da destinare alle
sezioni specializzate dei tribunali ordinari e di corte
d'appello (tabelle A e B).
3. Un nodo cruciale dell'intervento di trasformazione
dell'attuale sistema della giustizia minorile riguarda la
composizione del collegio giudicante che, ai sensi del regio
decreto-legge n. 1404 del 1934, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 835 del 1935, istitutivo del tribunale per i
minorenni, è costituito da due magistrati togati, affiancati
da due giudici onorari, scelti tra cittadini di ambo i sessi,
che siano cultori di psichiatria, antropologia criminale,
pedagogia, psicologia. Essendo chiamati a comporre il collegio
giudicante, i giudici onorari assumono un ruolo determinante,
talora egemone, nell'espletamento della funzione
giurisdizionale e nell'emanazione del provvedimento conclusivo
del procedimento.
L'attribuzione di funzioni decisorie a soggetti privi di
una adeguata preparazione sul piano tecnico-giuridico, oltre a
non garantire lo svolgimento del processo nel pieno rispetto
delle regole processuali poste a tutela delle parti, pone seri
dubbi sull'imparzialità dell'organo demandato a decidere su
questioni che, per la delicatezza che le connota, richiedono
una trattazione da parte di un organo super partes. Ma
quali garanzie di indipendenza e di imparzialità possono
essere fornite da un organo i cui componenti laici possono
prestare attività dipendente presso i servizi sociali - organo
inserito all'interno dell'amministrazione - contemporaneamente
all'espletamento del loro mandato di giudici minorili?
Attribuendo le funzioni giurisdizionali ad un organo a
composizione esclusivamente togata (articoli 2 e 4) è
possibile garantire il rispetto delle regole processuali e
restituire al giudice il ruolo di terzo imparziale all'interno
del processo.
4. L'imprescindibile apporto ai fini della formazione
della decisione, fornito dalla cultura specialistica di tali
esperti, può tuttavia essere mantenuto prevedendo che il
collegio giudicante, composto da soli giudici togati, sia
integrato da ausiliari esperti, cui sono attribuite funzioni
di assistenza e consultive. Gli articoli 9 e 10 dettano i
criteri relativi alle modalità e requisiti richiesti per la
nomina ed al trattamento economico loro spettante ed i compiti
che gli ausiliari esperti sono chiamati ad assolvere.
Privare gli ausiliari esperti della funzione decisoria non
significa, come da taluno affermato, estrometterli dal
giudizio, ma il conferimento di funzioni consultive e di
assistenza tecnica attribuisce loro un ruolo fondamentale ai
fini della formazione del convincimento del giudice.
5. La presente proposta di legge, nella consapevolezza
dell'alto ruolo formativo preventivo e di assistenza svolto da
tali specialisti, mira altresì a potenziarne gli interventi,
in una fase precedente l'intervento a livello giudiziario.
Il giudice minorile, infatti, potrà essere soltanto un
terzo arbitro, in quanto esistano altri ruoli, altre figure
istituzionali delegate alla protezione del minore e capaci di
intervenire rapidamente ed efficacemente in occasione delle
situazioni di crisi. E' previsto, infatti, che le sezioni
specializzate si avvalgano dell'opera degli uffici del
servizio sociale e degli organismi, ritenuti idonei,
apprestati per il perseguimento di tali finalità (articolo
11). E' inoltre data facoltà alle sezioni specializzate di
avvalersi di nuclei di polizia istituiti presso di esse
(articolo 12).
6. Perché tali forme di collaborazione ed intervento
possano in concreto realizzarsi è necessario garantire un
forte sistema di servizi sociali, dotato degli strumenti e
delle strutture che consentano agli operatori di apprestare le
adeguate forme di tutela.
Ma allo stato attuale la rete dei servizi sociali è
piuttosto frammentaria, il personale addetto privo di adeguata
specializzazione, e tale situazione è stata da più parti
denunciata.
Si impone un potenziamento delle strutture già esistenti
ed una loro dislocazione più diffusa sul territorio, al fine
di garantire un accesso a tali servizi più agile ed immediato
e consentire di monitorare più efficacemente la società, per
intervenire efficacemente già a livello preventivo,
neutralizzando, per quanto possibile, le cause di conflitto
familiare.
7. Le funzioni di giudice tutelare sono, infine,
attribuite ai giudici della sezione specializzata, provvedendo
ad un ampliamento delle sue competenze anche alle materie
elencate tassativamente all'articolo 7, al fine di superare
gli inconvenienti causati dalla contraddittoria distribuzione
di tali competenze tra diversi organi. Esemplificativa in tale
senso è l'ipotesi di autorizzazione all'esercizio
dell'impresa. E' competente per l'autorizzazione all'esercizio
provvisorio, il giudice tutelare; per l'esercizio definitivo:
il tribunale ordinario, se la richiesta è fatta dal genitore;
il tribunale per i minorenni, se il richiedente è il
tutore.
Competenza della sezione specializzata.
1. Nella determinazione delle competenze si è operata la
tradizionale distinzione tra competenza civile e penale,
disciplinandone la distribuzione per competenza e per
territorio.
Competenza penale.
2. Nell'ambito della competenza penale viene attuato un
ampliamento della competenza per materia delle sezioni
specializzate. L'attuale tribunale per i minorenni è, infatti,
competente per i procedimenti relativi ai reati commessi dai
minori di anni diciotto. Nell'ottica della riforma che la
presente proposta di legge intende attuare, obiettivo primario
è la tutela di quei soggetti che, per la minore età o per la
posizione di debolezza in cui si trovano, sono esposti al
rischio di lesioni dei loro interessi, o ad un aggravamento
della situazione pregiudizievole in cui versano. Si ritiene
allora opportuno demandare alla competenza di un organo
altamente specializzato, ed in grado di fornire gli adeguati
strumenti di tutela, la trattazione di una serie di
controversie, tassativamente elencate all'articolo 13, in cui
il minore sia non più soggetto attivo del reato, ma vittima
dello stesso.
3. Nella stessa ottica, di attrazione alle sezioni
specializzate delle controversie che coinvolgano soggetti
minori, va letto l'articolo 14 che, per le ipotesi di
connessione di procedimenti in cui vi siano imputati
maggiorenni e minorenni, mantiene ferma la competenza della
sezione specializzata esclusivamente in relazione agli
imputati minorenni, deferendo i maggiorenni al giudizio di
altre sezioni del tribunale.
Competenza civile.
4. L'attrazione alla competenza della sezione
specializzata, oltre che delle materie già di competenza del
tribunale per i minorenni, di tutte le controversie indicate
all'articolo 16, ha come finalità primaria il superamento dei
problemi cui ha dato luogo, fino ad oggi, la complessa e
contraddittoria distribuzione di competenze tra diversi organi
giudiziari. I procedimenti in materia di matrimonio,
filiazione, adozione, affidamento, potestà, tutela,
emancipazione, interdizione, inabilitazione, divorzio e
separazione vengono attratti alla competenza di un unico
organo, rispondendo alle diffuse aspettative di quanti,
operando nel settore della giustizia minorile, da tempo
denunciano i difficili problemi di coordinamento tra i diversi
organi giudiziari causati dall'attuale irrazionale
distribuzione delle competenze.
5. Nella determinazione della competenza per territorio
vengono richiamati i tradizionali criteri dettati dal codice
di procedura civile del foro del convenuto e, in via
residuale, del foro dell'attore (articolo 17).
Procedimento civile davanti alla sezione
specializzata.
1. Nella disciplina del procedimento civile, la presente
proposta di legge intende introdurre innovative modalità di
svolgimento dell'iter processuale, dettando regole
ispirate sì ai princìpi dell'immediatezza, celerità e
semplificazione propri del procedimento camerale, cui sino ad
oggi si è fatto ricorso, ma ovviando agli inevitabili
inconvenienti cui si incorre con l'adozione di un simile
procedimento.
La disciplina generica e lacunosa dettata dall'articolo
737 del codice di procedura civile per i provvedimenti in
camera di consiglio, lascia infatti ampia discrezionalità al
giudice, rischiando di garantire in modo del tutto
insufficiente la posizione delle parti (ad esempio dei
genitori del minore). Ma in una materia quale il diritto della
famiglia e dei minori, in cui sono posti in gioco diritti
fondamentali, che rinvengono il loro fondamento all'interno
della stessa Costituzione, a fronte di un intervento
giurisdizionale destinato ad incidere in maniera forte su tali
diritti, è necessario predeterminare un altrettanto sistema
forte di garanzie, irrinunciabili specie dopo la previsione
costituzionale della garanzia del giusto processo regolato
dalla legge (articolo 111 della Costituzione).
Nell'obiettivo di contemperare le contrapposte esigenze
efficientistiche e garantiste, è stato dunque tracciato un
nuovo modello di processo minorile, prevedendo un rito
speciale a cognizione piena accelerato.
Tale procedimento, tracciato sul modello dei procedimenti
in camera di consiglio, risponde infatti alle esigenze di
celerità e di semplificazione, pur dettando una disciplina più
rigorosa e specifica in ordine alle modalità di svolgimento,
al fine di garantire la posizione di tutte le parti
processuali, limitando la discrezionalità del giudice.
2. L'atto introduttivo del giudizio è il ricorso, al fine
di consentire al giudice il contatto immediato con la
situazione pregiudizievole sottoposta alla sua cognizione,
dovendo il ricorso contenere l'esposizione dei fatti su cui la
domanda è fondata (articolo 18).
3. E' poi prevista, già in tale fase del giudizio,
l'assistenza obbligatoria del difensore (articolo 19), al fine
di garantire un effettivo ed adeguato sistema di assistenza
giudiziaria, nel rispetto del principio del contraddittorio.
E' prevista in tale ottica l'applicazione della disciplina sul
gratuito patrocinio per i non abbienti (articolo 23). Un
intervento in tale senso è, infatti, coerente con le modifiche
di recente apportate alla disciplina dell'adozione con la
legge n. 149 del 2001, che modificando (articolo 37)
l'articolo 336 del codice civile prevede oggi l'obbligatorietà
dell'assistenza del difensore nei procedimenti ablativi della
potestà dei genitori.
4. Vengono poi dettate le regole volte a disciplinare lo
svolgimento dell'iter processuale, sul modello del
procedimento contenzioso civile regolato dagli articoli 180 e
seguenti del codice di procedura civile (articoli 20 e
seguenti). Il ricorso a tale disciplina ha l'obiettivo di
superare l'attuale struttura inquisitoria del procedimento
camerale, caratterizzata da poteri istruttori del giudice
eccessivamente dilatati. In un giudizio in cui il giudice è
titolare dell'iniziativa di assumere prove ed informazioni,
senza obbligo di considerare o assumere gli incombenti
istruttori indicati dalle parti, l'audizione della parte è
discrezionale, l'assistenza tecnica non obbligatoria, le
relazioni dei servizi sociali, sottratte alla conoscenza delle
parti, assumono un ruolo determinante ai fini della decisione,
non può non ravvisarsi una palese violazione dei princìpi del
giusto processo.
5. E' poi prevista la possibilità del ricorso alla tutela
cautelare, ma sempre nel rispetto delle regole dettate dal
codice di procedura civile in materia di procedimenti
cautelari.
Disposizioni organizzatorie, finali e transitorie.
1. I capi V e VI dettano le disposizioni organizzatorie e
finali. Nel dettaglio, esse individuano gli organi investiti
delle funzioni di sorveglianza in materia penitenziaria
(articolo 26) e di sorveglianza sulle sezioni specializzate e
sugli uffici del pubblico ministero (articolo 27).
2. E' introdotta la nuova figura del garante del minore,
con funzioni di assistenza del minore e rappresentanza
processuale, nelle ipotesi di accertata impossibilità di
demandare tali compiti ai genitori ovvero di procedere alla
nomina del tutore legale. Il garante, intervenendo in tutte le
situazioni pregiudizievoli all'interesse morale e materiale
del minore, è chiamato a svolgere un ruolo determinante ai
fini di un equilibrato sviluppo della personalità del minore.
In tale prospettiva, per procedere alla nomina, si richiede
una speciale esperienza e competenza in merito ai problemi
dell'età evolutiva e della famiglia (articolo 28).
3. Viene previsto l'aumento della pianta organica dei
magistrati (articolo 29), nella misura meglio specificata
nelle tabelle A e B allegate alla proposta di legge, e del
personale amministrativo in relazione alle esigenze
dell'istituendo organo giudiziario.
4. Vengono regolamentate le modalità di assegnazione dei
magistrati alle sezioni specializzate (articolo 30) e di
devoluzione ai competenti organi giudiziari delle controversie
pendenti alla data di entrata in vigore della legge (articolo
31).
Infine, l'articolo 32 reca le norme transitorie per gli
uffici del servizio sociale; l'articolo 33 stabilisce la
copertura finanziaria della legge; l'articolo 34 la data di
entrata in vigore delle disposizioni della legge.
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