XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2662
Onorevoli Colleghi! - A seguito del trasferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di usi
civici, attuato con il decreto del Presidente della Repubblica
n. 11 del 1972 e completato con il decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977, ma, soprattutto, dopo la
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, è
indispensabile che lo Stato provveda ad emanare una legge di
princìpi in una materia di fondamentale importanza al fine di
salvaguardare e di valorizzare un patrimonio
agro-silvo-pastorale, di oltre tre milioni di ettari, pari a
circa un decimo della superficie agraria e forestale dello
Stato: patrimonio che - dagli anni '80 - ha assunto una nuova
e specifica rilevanza - anche sotto l'aspetto
paesistico-ambientale - a seguito dell'inserimento delle terre
civiche tra le categorie di beni considerate di particolare
interesse ambientale disposto dal decreto-legge 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431, e successivamente confluito nel testo
unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali di cui al decreto legislativo n. 490
del 1999.
La proposta di legge che viene presentata è la
riproposizione, con limitate modifiche, del testo approvato
dal comitato ristretto della Commissione affari costituzionali
della Camera dei deputati nella XIII legislatura (atto Camera
n. 297 e abbinati) il quale aveva raccolto larghi consensi tra
tutte le forze politiche.
L'espressione "usi civici" non deve trarre in inganno:
l'espressione è equivoca ed impropria, ma consacrata dalla
tradizione storica e dalla prassi. Con essa si indicano
categorie diverse di diritti, unificate solo dalle forme
collettive di godimento e di utilizzo dei beni. La categoria
più importante - anche in termini quantitativi - è costituita
dai beni di dominio diretto e pieno della collettività
comunità di abitanti: essa va conservata e tutelata, in quanto
rappresenta una riserva di beni per le generazioni future;
secondari e residuali sono invece i diritti civici in senso
proprio, e cioè i diritti collettivi di godimento ed uso
esercitati dalla popolazione su terre di proprietà privata:
questa forma di utilizzo non corrisponde più ai canoni
dell'economia moderna e va estinta.
Certamente, sarebbe stato opportuno che la legge quadro
che in questa sede si propone, avesse preceduto il
trasferimento delle funzioni alle regioni e la riforma della
Costituzione, comunque essa è indispensabile e se ne impone
l'emanazione per favorire l'azione normativa ed amministrativa
delle regioni, che si potrà così svolgere armonizzando le
esigenze che discendono da particolari caratteristiche e
situazioni locali con i princìpi fondamentali posti dalla
legge statale.
In questa prospettiva, la legge quadro deve essere
semplice ed incisiva, fatta di pochi articoli, contenuti nel
capo I della presente proposta di legge che stabilisce,
appunto, princìpi e norme di indirizzo.
E' stato, poi, necessario tenere conto di proposte varie
succedutesi in questi anni, scaturite dall'esigenza di trovare
una soluzione adeguata ai problemi rappresentati da concrete
situazioni, di diritto o di fatto, che sono difformi rispetto
alle previsioni della vigente legge sugli usi civici e che
però si sono consolidate nel tempo. A questi problemi è
dedicato il capo II della presente proposta di legge.
In linea di massima, nella stesura della presente proposta
di legge, si è seguito il criterio-base di mantenere fermi i
princìpi fondamentali della legge n. 1766 del 1927, al fine
di:
a) assicurare una tutela penetrante alle terre
civiche, anche in funzione del nuovo interesse
paesistico-ambientale conseguente al decreto-legge 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431, e confluito nel citato testo unico di cui
al decreto legislativo n. 490 del 1999;
b) poter utilizzare le medesime terre civiche per
opere pubbliche o di interesse pubblico e per destinazioni di
carattere diverso (ad esempio socio-turistico, sportivo,
servizi ed infrastrutture pubbliche, eccetera) anche al di là
dei tradizionali utilizzi di tipo agro-silvo-pastorale.
L'articolo 1 della proposta di legge definisce l'ambito di
applicazione della legge, classifica i beni civici e i diritti
di uso civico.
Trattandosi di una legge quadro, l'articolo 2 enuncia le
finalità che dovranno essere perseguite dalle regioni nella
loro specifica attività.
L'articolo 3 affronta il problema, molto complesso, della
imputazione soggettiva delle terre civiche e dei soggetti
giuridici ai quali ne è affidata l'amministrazione. Si è
ritenuto di affermare che esse appartengono, a titolo di
proprietà collettiva, a una comunità di abitanti, secondo
l'orientamento della giurisprudenza e di una parte della
dottrina, anche se esso non trova riscontro nelle vicende
storiche di questi beni. In questo modo risulta accentuato il
distacco tra terre civiche e terre dei comuni, che nel testo
della legge sugli usi civici attualmente in vigore è enunciato
in modo equivoco. Nello stabilire i princìpi fondamentali cui
si deve attenere il legislatore regionale nel disciplinare
l'attività di gestione delle terre civiche, si è tenuto
necessariamente conto delle nuove disposizioni introdotte con
la legge 31 gennaio 1994, n. 97, per le zone montane:
l'articolo 3 di tale legge ha stabilito tutta una serie di
princìpi e norme guida per il riordino in sede regionale delle
organizzazioni montane (comunioni familiari montane, regole
cadorine, eccetera); poiché fra di esse il legislatore ha
inserito anche le associazioni di cui alla legge n. 397 del
1894 recante "Ordinamento dei domini collettivi nelle province
dell'ex Stato pontificio", si è ritenuto di dover precisare
meglio il campo di applicazione della norma estendendola
espressamente a tutti i soggetti ed associazioni che
gestiscono i patrimoni di terre civiche.
L'articolo 4 stabilisce i princìpi ai quali si dovranno
ispirare le leggi regionali per assicurare la tutela in via
amministrativa delle terre civiche, ferma restando la tutela
giurisdizionale ad esse assicurata dal commissario agli usi
civici.
All'articolo 5 è prevista la convalida degli atti,
stipulati dai comuni o da loro aventi causa, di trasferimento
della proprietà o di altro diritto reale, che siano nulli per
effetto del regime di indisponibilità delle terre civiche,
purché gli atti stessi siano stati stipulati in buona fede e
trascritti anteriormente al 1^ gennaio 1996, per evitare
manovre speculative dell'ultima ora, e si è rimesso
l'accertamento della sussistenza dei requisiti al commissario
agli usi civici.
All'articolo 6 è prevista la convalida degli atti di
divisione, di alienazione o di trasferimento a qualunque
titolo, di quote di terre civiche assegnate in enfiteusi ai
sensi dell'articolo 19 della legge n. 1766 del 1927 e non
ancora affrancate dal canone: infatti, secondo la citata legge
sugli usi civici, la mancanza di affrancazione rende nulli gli
atti di trasferimento, mentre le terre provenienti da
originarie quotizzazioni hanno perso, di fatto, il regime
proprio della legge speciale e sono divenute, nella coscienza
comune, soggette alle norme di diritto civile.
Per assicurare la piena fruibilità pubblica delle terre
civiche, l'articolo 7 della presente proposta di legge,
anch'esso senza precedenti nella normativa vigente in materia
di usi civici, prevede che terre civiche o porzioni di esse
possono essere utilizzate per opere pubbliche o per altre
finalità di interesse pubblico, ritornando alla primitiva
destinazione quando venga a cessare la diversa
utilizzazione.
L'articolo 8 disciplina la trasformazione dei possessi
abusivi.
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