XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2644
Onorevoli Colleghi! - L'istituto del segreto nel
procedimento penale è da anni al centro di un'accesa polemica:
il diritto-dovere di informazione sembra doversi
inevitabilmente scontrare, nella delicata fase di raccolta
delle prove, con le esigenze della giustizia e con i diritti
del cittadino-imputato.
In verità, il legislatore dell'epoca fascista fece una
scelta di campo univoca e precisa, in linea con l'assetto
politico e istituzionale del tempo: il segreto istruttorio fu
infatti delineato in termini rigidi, a tutela esclusiva degli
interessi della giustizia.
A seguito però dell'evoluzione democratica della nostra
società, la disciplina del segreto, innovata con l'entrata in
vigore del nuovo codice di procedura penale, ha visto
diminuire di fatto i propri spazi di operatività, a seguito di
una crescente domanda di informazione sui processi penali in
corso. Si è assistito, cioè, ad una progressiva presa di
coscienza, da parte dell'opinione pubblica, del ruolo centrale
della giustizia nello Stato di diritto, cui è naturalmente
seguita una sempre maggiore richiesta di informazione, specie
sul delicato ed essenziale momento iniziale del processo.
Nel contempo, gli stessi magistrati non si sono sempre
dimostrati fedeli tutori del segreto, ed anzi alcuni di essi
hanno più volte rilasciato interviste sui contenuti delle
proprie indagini, o comunque sollecitato la diffusione di
notizie in merito.
In tale quadro, venuto a mancare il presupposto sociale e
istituzionale del segreto in questione, l'ordinamento legale
ha lasciato il passo a quello materiale: all'assolutezza della
disciplina di legge è così corrisposta una costante e diffusa
pratica di violazioni, a fronte della quale i comportamenti
della magistratura non sono stati uniformi, ed anzi hanno
creato una sempre maggiore incertezza interpretativa e
giurisprudenziale.
Conseguenza di ciò è stata la violazione non solo della
disciplina legale, ma anche di fondamentali interessi dei
soggetti inquisiti, esposti, fin dai primi atti istruttori, a
forme di cronaca che, a volte, intaccano sostanzialmente la
loro riservatezza ed onorabilità.
Per di più, molto spesso gli articoli di stampa hanno
espresso ed esprimono apprezzamenti sulla condotta delle
persone inquisite, sulle prove raccolte, sul probabile esito
dei procedimenti e, in generale, sui fatti rispetto ai quali è
chiamato a pronunciarsi il magistrato, in una logica quasi da
"giustizia parallela". Sono chiare allora le ragioni per cui
il rapporto fra giustizia e informazione ha assunto, nella
fase preliminare dei procedimenti, carattere conflittuale:
manca un riferimento etico-giuridico conforme alle mutate
condizioni culturali, istituzionali e politiche del rapporto
stampa-magistratura, in relazione all'evoluzione democratica
del nostro Paese. Di qui la necessità di un intervento
legislativo che offra dei parametri di comportamento sicuri ai
soggetti interessati e disciplini armonicamente la delicata
materia, in un'ottica di componimento degli interessi e dei
valori coinvolti.
Le norme penali che riguardano direttamente o
indirettamente il segreto sono previste dagli articoli 326,
622 e 623 del codice penale, nonché dagli articoli 114 e 329
del codice di procedura penale.
L'articolo 329 del codice di procedura penale impone
l'obbligo del segreto per gli atti di indagine compiuti dal
pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria. Tale
disposizione è sanzionata dall'articolo 326 del codice penale
(rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio) per i
pubblici ufficiali o gli incaricati di pubblico servizio, e
dall'articolo 622 del codice penale (rivelazione di segreto
professionale) per i soggetti privati qualificati (escludendo
le parti e i testimoni). Come norma speciale, l'articolo 114
del codice di procedura penale vieta poi la pubblicazione del
contenuto di atti o documenti relativi alla fase preliminare
del processo, pena la sanzione stabilita dall'articolo 684 del
codice penale.
Ciò posto, va rilevato che le finalità del segreto sono
essenzialmente le seguenti:
a) garantire la riservatezza per il soggetto
inquisito;
b) concorrere al buon esito delle indagini,
impedendo la diffusione di notizie di cui possano profittare i
rei;
c) costituire i presupposti per la piena
indipendenza del giudice, evitando
il rischio che questi, nella delicata fase di raccolta delle
prove, possa essere influenzato o fuorviato dalle reazioni
esterne al suo operato.
In tale quadro, la via prescelta dalla presente proposta
di legge è quella di una riforma complessiva della normativa
che, direttamente o indirettamente, riguarda l'istituto del
segreto (riconosciuto peraltro legittimo, nella vigenza del
vecchio codice di procedura penale, dalla Corte costituzionale
con sentenze nn. l8 del 1966 e 18 del 1981, in relazione agli
articoli 3 e 21 della Carta fondamentale), operando nel
contempo alcuni interventi legislativi su aspetti della
problematica giudiziaria che non possono attendere
ulteriormente una disciplina più conforme al momento sociale
che si sta vivendo, il tutto nella prospettiva di una più
compiuta attuazione delle finalità dell'istituto.
Le linee di fondo della proposta di legge sono le
seguenti.
Si è innanzitutto ritenuto di rendere più rigorose le
disposizioni relative al segreto sugli atti delle indagini
preliminari. Per la medesima fase iniziale è stato disposto il
divieto di pubblicazione dei nomi dei soggetti inquisiti, a
tutela del loro diritto alla riservatezza.
Di converso, è stata ridotta nel tempo la portata
complessiva del segreto ed è stata fatta espressa previsione
delle ipotesi in cui l'avvenuto dibattimento a porte chiuse
comporta la segretezza degli atti istruttori e del
giudizio.
Come ulteriore bilanciamento degli interessi a favore
delle esigenze di informazione, si è prevista l'istituzione di
un canale informativo pubblico sulle indagini in corso,
affidato alla collaborazione tra stampa e magistratura,
fondata su un preciso obbligo informativo da parte di
quest'ultima: tale canale dovrà operare fin dai primi atti e
soddisfare nel modo più ampio possibile la domanda
d'informazione.
Nello stesso quadro, in relazione all'esigenza di
reprimere la fuga delle notizie alla fonte, si è disposto un
aggravamento di pena per la violazione del segreto da parte
dei soggetti pubblici, e si è previsto espressamente il
vincolo del segreto anche per tutti i soggetti privati che
comunque concorrono alla fase preliminare.
A tutela del fondamentale diritto-dovere di informazione,
si propone poi di stabilire che il giornalista non possa
essere sospeso dalla professione per pendenza di procedimento
penale: e ciò in considerazione del ruolo essenziale
dell'informazione nella nostra società democratica, e della
sostanziale inutilità ai fini istruttori della sospensione
stessa.
Nel contempo, si è ritenuto inoltre di porre mano a uno
degli aspetti più appariscenti e preoccupanti del rapporto
magistratura-stampa-società: il personalismo della funzione.
In tal senso, si propone di vietare la divulgazione dei nomi
dei magistrati procedenti, prevedendo un'autonoma fattispecie
sanzionatoria. La riservatezza sui nomi eviterà rischi
maggiori per i magistrati esposti in procedimenti penali
"pericolosi" e combatterà efficacemente certe forme di
protagonismo. Nella stessa logica, è prevista un'ipotesi di
reato specifica per chi divulga nomi di magistrati procedenti
indicando la loro posizione nell'ambito di scelte collegiali:
la credibilità sociale e istituzionale della funzione
giurisdizionale si difende anche evitando inutili quanto
spiacevoli polemiche o insinuazioni sulle posizioni dei
singoli magistrati, nel quadro della difesa dell'unitarietà
del ministero.
Di particolare rilevanza è infine l'innovazione
riguardante il divieto sanzionato di pubblicare apprezzamenti
sulle responsabilità penali di un soggetto indiziato o
imputato di un delitto, fino alla sentenza, ancorché non
irrevocabile: si tratta di salvaguardare concretamente
l'onorabilità del cittadino inquisito e di evitare pericolosi
tentativi di condizionamento del giudizio del magistrato.
Passando all'analisi delle singole norme, va rilevato
innanzitutto che l'articolo 1 della proposta di legge
sostituisce l'articolo 114 del codice di procedura penale,
disponendo il divieto di pubblicazione dei nomi degli
indiziati o degli imputati, sino alla emissione nei loro
confronti di un ordine o di un mandato di comparizione, di
accompagnamento, di cattura, di arresto. La finalità della
norma è di garantire espressamente la riservatezza
dell'inquisito fin tanto che non vi siano elementi processuali
tali da richiedere un atto del giudice direttamente incidente
sul singolo soggetto. Entro lo stesso termine viene fatto
divieto di portare a pubblica conoscenza l'avvenuto compimento
di atti preliminari, nella logica dell'individuazione di una
fase processuale di più ampia e pregnante segretezza.
Lo stesso articolo 1 propone poi una nuova formulazione
della normativa concernente il cosiddetto "segreto esterno",
abbreviando il termine di operatività del segreto (fino alla
fase finale delle indagini preliminari), e limitando le
ipotesi di segreto conseguenti al dibattimento a porte
chiuse.
L'articolo 2, sostituendo l'articolo 329 del codice di
procedura penale, estende l'obbligo del segreto anche alle
parti private e ai testimoni che concorrono a compiere atti
istruttori o vi assistono (soggetti che nell'attuale testo
sono esentati da tale obbligo) onde evitare ogni rischio di
fughe di notizie.
L'articolo 3 introduce, nel titolo I del libro V del
codice di procedura penale, recante le disposizioni generali
relative alle indagini preliminari e all'udienza preliminare,
l'articolo 329-bis, con il quale si prevede l'obbligo
del magistrato procedente di trasmettere al capo del proprio
ufficio una informativa settimanale sulle indagini in corso,
da diramare successivamente alla stampa, comprendente tutte le
notizie divulgabili senza danno per le indagini o per la
personalità e l'onorabilità dell'indiziato, dell'imputato o di
altri soggetti.
Si tratta di una importante innovazione, già attuata in
Francia con positivi risultati. La previsione di un canale
informativo istituzionale, fondato su un preciso obbligo di
informazione, mira a soddisfare, nei termini più ampi
possibili, la domanda di notizie sin dai primi atti (per i
quali, fatta eccezione per le informative, è previsto un
segreto assai ampio). Nel contempo, l'informativa limita le
possibilità di fughe di notizie "pilotate", e sottrae ai
singoli magistrati procedenti l'esclusiva dell'informazione
pubblica sui procedimenti di loro competenza, riducendo così i
rischi di protagonismo di taluni magistrati, nonché di
strumentalizzazione delle notizie.
L'obbligo di informativa impone al magistrato di divulgare
le notizie essenziali del procedimento, evitando che di un
soggetto inquisito (tanto più se arrestato) si finisca per non
sapere più nulla, con la conseguenza di lasciare spazio a ogni
ipotesi, dalla più completa innocenza alla più infamante
colpevolezza: sono in gioco i fondamentali diritti civili del
cittadino imputato, attualmente di fatto subordinati alla
sensibilità del singolo magistrato.
Esaurite le innovazioni da apportare al codice di
procedura penale (articoli 114, 329 e 329-bis), si
propongono, con i successivi sei articoli, quelle di diritto
sostanziale, in relazione agli articoli 326, 684 e 685 e in
relazione, altresì, alle ipotesi previste nella formulazione
dei nuovi articoli 326-bis, 596-ter e
685-bis.
L'articolo 4 introduce un comma al vigente articolo 326
del codice penale per aumentare la pena prevista per la
rivelazione del segreto di ufficio ad opera di pubblici
ufficiali o di persone incaricate di pubblico servizio, nel
caso in cui tale rivelazione riguardi il segreto nel
procedimento penale.
Non sfugge come la violazione del segreto di ufficio,
allorché compiuta da magistrati, cancellieri, segretari o
altre persone addette, e avente ad oggetto il compimento di
atti delle indagini preliminari, rivesta particolare gravità e
denoti, con la violazione dei doveri inerenti alla funzione o
al servizio o con l'abuso delle qualità, riprovevole spreco di
ogni sensibilità e delle stesse superiori finalità di
giustizia cui deve tendere ogni indagine. Il maggior rigore
che si propone nella misura della sanzione trova, peraltro,
motivo anche nello speciale incarico ricoperto, che dovrebbe
essere esso stesso garanzia di serietà e di riserbo.
L'articolo 5, che introduce il nuovo articolo
326-bis, in relazione alla funzione del modificato
articolo 329 del codice di procedura penale (che per la prima
volta prevede l'obbligo del segreto, per ciò che concerne gli
atti preliminari, anche nei confronti delle parti private e
dei testimoni che compiono o concorrono a compiere quegli
atti), sanziona la violazione di quell'obbligo per tutte le
persone che compiono o assistono ad atti preliminari,
stabilendo una pena detentiva non superiore ad un anno, in
considerazione della minore gravità del fatto rispetto
all'analoga violazione commessa dal pubblico ufficiale o
dall'incaricato di pubblico servizio, ai sensi dell'articolo
326.
L'innovazione è stata dettata dalla riconosciuta esigenza
di evitare che i testimoni o altri soggetti, che abbiano
comunque concorso a compiere atti delle indagini preliminari
(in particolare in caso di confronti, ricognizioni, ispezioni,
sequestri, perquisizioni, eccetera), possano impunemente
divulgarne le modalità e i risultati, pregiudicando così il
buon esito delle indagini e, a volte, ledendo i diritti di
riservatezza e di onorabilità dell'inquisito.
L'articolo 6 introduce un articolo aggiuntivo al capo II
del titolo XII del libro II del codice penale, relativo ai
delitti contro l'onore, concernente il reato di divulgazione
arbitraria dei nomi di indiziati o imputati di reato: si
tratta della norma sanzionatrice del precetto posto al comma 1
del nuovo articolo 114 del codice di procedura penale, e per
tale reato viene prevista la procedibilità a querela, in
considerazione del bene giuridico primario leso dalla
divulgazione del nome dell'inquisito, e cioè l'onorabilità del
soggetto interessato.
Per lo stesso motivo, è cioè per il riflesso del bene
primario leso, si è ritenuto di porre la nuova ipotesi fra i
delitti contro la persona (e precisamente fra quelli contro
l'onore, di cui al citato capo II del titolo XII) anziché fra
i delitti contro l'amministrazione della giustizia (titolo
III).
L'articolo 7 propone la modifica dell'articolo 684 del
codice penale, e cioè della norma sanzionatrice del segreto
esterno, nei termini precisati dal nuovo articolo 114 del
codice di procedura penale e come diretta conseguenza della
nuova formulazione dello stesso.
La norma prevede, a titolo contravvenzionale, come per il
passato, la pena dell'arresto o dell'ammenda per la
divulgazione dell'avvenuto compimento di atti preliminari o di
polizia giudiziaria prima che sia stato emesso mandato o
ordine di comparizione, di accompagnamento, di cattura o
arresto, a carico dell'interessato, nonché per la
pubblicazione, in qualsiasi modo, del contenuto di atti o
documenti segreti di un procedimento penale.
Le pene sono aumentate rispetto alla precedente
previsione, in considerazione dell'accresciuto allarme sociale
che il fatto comporta, della sua frequenza e della sua
incontrollata perpetrazione, e viene introdotta un'aggravante
nell'ipotesi di violazione del segreto concernente la
informazione di garanzia, in ragione della diffusione e della
gravità di tale ipotesi di violazione.
L'articolo 8 sostituisce il vigente articolo 685 del
codice penale (indebita pubblicazione di notizie concernenti
un procedimento penale), introducendo per la prima volta una
norma che sanziona espressamente anche la divulgazione dei
nomi dei magistrati che procedono ad istruttorie di
procedimenti penali (sommarie o formali).
Si è ritenuto così, da una parte, di instaurare un
maggiore e doveroso riserbo nei confronti delle persone
investite della delicata funzione delle indagini preliminari,
onde far risalire questa esclusivamente all'ufficio ed evitare
nel contempo atteggiamenti di protagonismo o di
personalizzazione delle indagini da parte di taluni
magistrati; e si è voluto, d'altra parte, proteggere coloro
che sono più esposti per le indagini da essi condotte per
delitti di terrorismo, di mafia, di camorra o di delinquenza
organizzata in genere, in quanto la conoscenza del nome del
magistrato procedente può costituire il primo passo per
un'operazione di rappresaglia o di vendetta.
Il conseguimento di entrambe le finalità non potrà che
recare giovamento all'opera della giustizia, nonché alla
stessa serietà e incolumità dei magistrati.
Con l'articolo 9, infine, si introduce dopo l'articolo 685
del codice penale, la nuova ipotesi contravvenzionale delle
"indebite interferenze sull'attività giudiziaria", recata
dall'articolo 685-bis, con cui si punisce la
pubblicazione di apprezzamenti sulle responsabilità penali di
un soggetto indiziato o imputato di delitto, fino a che non
sia stata emessa una sentenza, ancorché non irrevocabile. Si
tratta, anche in questo caso, di difendere il diritto
dell'inquisito a essere sottoposto a un procedimento penale
libero da condizionamenti esterni (almeno sino all'emissione
di una sentenza), e ad essere considerato dai mezzi di
comunicazione di massa concretamente non colpevole fino a che
non intervenga almeno una prima decisione giurisdizionale; nel
contempo, si tutela l'interesse della giustizia a non subire
pressioni di sorta, costituendo i presupposti sostanziali per
una vera indipendenza morale e giuridica del magistrato nella
delicata fase iniziale del processo.
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