XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2625
Onorevoli Colleghi! - Il problema dell'attribuzione dei
seggi nell'elezione della Camera dei deputati a quei candidati
che devono subentrare a seguito delle opzioni degli eletti in
più collegi è molto delicato e particolare.
La decisione da prendere a seguito delle ultime elezioni
politiche presupponeva una lettura attenta delle norme, una
intelligenza particolare e la consapevolezza che la
complessità del problema poteva essere superata a condizione
che ognuno avesse avuto serenità di coscienza e consapevolezza
di dover adempiere ad un compito istituzionale, quello di
garantire la completezza della Camera dei deputati nel numero
dei componenti stabilito dalla Costituzione.
L'attribuzione dei seggi in discussione ai candidati di
Forza Italia è una questione vitale per la democrazia al fine
di tutelare e conservare il valore del voto e non deludere i
tanti elettori che avrebbero, altrimenti, la consapevolezza di
aver sprecato un voto o di aver sbagliato a non garantirsi
diversamente.
Dalle disposizioni generali emerge, infatti, il principio
di conservazione dei voti alla lista votata nel proporzionale,
per cui nell'ipotesi di esplicite norme di legge e di
insufficienza di candidati, come quella che si è verificata
nell'ultima tornata elettorale, occorre pervenire, attraverso
norme da applicare in via analogica, ad un criterio idoneo a
salvaguardare la volontà dell'elettore.
La lacuna legislativa doveva, cioè, essere colmata con il
ricorso agli ordinari procedimenti interpretativi, ispirati
all'intrinseca coerenza del sistema elettorale: ed il ricorso
a tali procedimenti interpretativi, incidendo sul momento
dell'accertamento dei soggetti che hanno titolo al subentro,
rientrava nella precisa competenza della Giunta delle elezioni
della Camera dei deputati.
Tutto questo non è avvenuto ed è quindi urgente approvare
una norma che sani il vuoto legislativo che si è registrato.
La Giunta delle elezioni della Camera dei deputati ha dedicato
molte sedute all'argomento, ma non è riuscita a trovare una
conclusione adeguata per impedire uno scontro non conveniente
tra maggioranza e opposizione.
Per evitare una situazione di stallo è il caso di
risolvere il problema sul piano legislativo, affidando la
soluzione ad una apposita norma di legge.
La normativa rilevante della fattispecie, oltre
(rectius prima) che dalla legge elettorale e dal
relativo regolamento, è costituita dalle disposizioni di rango
primario recate dalla Costituzione, dalle quali emerge il
principio fondamentale della sovranità popolare e del
(conseguente) rispetto della volontà degli elettori (vedi gli
articoli 1, 3 e 48 della Costituzione dai quali si desume il
principio costituzionale del pieno, assoluto ed incondizionato
rispetto della volontà dell'elettore).
L'articolo 1 della Costituzione, infatti, nel definire
l'Italia una "Repubblica democratica" fissa il principio della
sovranità popolare. L'articolazione fondamentale di tale
principio sotto il profilo elettorale consiste nel diritto di
ogni cittadino (elettore) di esprimere liberamente la scelta
dei propri rappresentanti parlamentari e, quindi, di stabilire
la formazione degli schieramenti politici di maggioranza e di
minoranza. Sulla scorta del principio della sovranità popolare
la volontà dell'elettore è inviolabile e deve essere garantita
dalle leggi, nel suo statuto di libertà, in ordine al fine che
intende perseguire.
Dagli articoli 3 e 48 della Costituzione emerge invece il
principio che il voto deve essere libero ed eguale. In
particolare, il principio dell'eguaglianza del voto
presuppone, specie nella sua applicazione a sistemi
proporzionali, che il valore ed il peso di ciascun voto
debbano essere uguali a quello di qualsiasi altro voto, di
modo che ogni cittadino abbia il medesimo potere di
determinare il risultato finale delle elezioni spettante agli
altri cittadini, senza alcuna distinzione o discriminazione.
"Un uomo un voto", ma anche "un voto uguale all'altro". Ed è
anche (o soprattutto) a tutela della corretta applicazione di
tali princìpi che l'intero procedimento elettorale è assistito
da una riserva di legge assoluta, che impone che tutti i suoi
aspetti siano disciplinati esclusivamente dalla legge,
lasciando all'atto normativo secondario la sola
regolamentazione degli aspetti meramente esecutivi della
disciplina legislativa.
La riserva di legge in materia elettorale, che deriva
dall'articolo 48 della Costituzione, impone, all'evidenza, che
tutti i criteri per la distribuzione dei seggi siano fissati
dalla legge e non consente che un criterio, per quanto
residuale, sia fissato da un atto regolamentare.
E' appena il caso di osservare, peraltro, che neppure la
legge può violare il principio del rispetto della volontà
dell'elettore; pertanto, tutte le disposizioni che regolano il
procedimento elettorale, anche dal punto di vista tecnico,
devono essere lette in funzione di tale principio, e non
possono discostarsene in vista di soluzioni di tipo
"matematico" che, da un lato, assicurino la completezza di un
organo ma che, dall'altro, non ne garantiscano la completa
rappresentatività.
Sulla scorta dei richiamati, pacifici, princìpi di rango
costituzionale deve pertanto essere affrontata la questione
della attribuzione degli undici seggi ancora vacanti alla
Camera dei deputati.
L'Ufficio centrale nazionale ha assegnato alla lista di
Forza Italia sessanta seggi (su sessantadue spettanti) e ha
attribuito i rimanenti due, non essendo stata possibile una
attribuzione all'interno della lista di Forza Italia per la
mancanza di candidati, secondo il dettato dell'articolo 11 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 14 del 1994, di attuazione della legge n. 277 del 1993, ai
Democratici di Sinistra e alla Margherita, seguendo la
graduazione dei resti di questi due partiti.
L'applicazione del citato articolo 11 ha comportato il
risultato (paradossale ai sensi di quanto evidenziato!) della
elezione di due rappresentanti di partiti diversi da Forza
Italia con i voti a questa attribuiti dagli elettori.
E' bene precisare subito che non si tratta di un problema
che attiene alla materia della trasformazione dei voti in
seggi, per l'ovvia considerazione che l'operazione di
trasformazione precede la individuazione degli eletti, ma
della scelta dei candidati da proclamare nei seggi attribuiti
alla lista e, quindi, ai sensi di quanto rilevato, del
rispetto dei princìpi della volontà degli elettori e della
uguaglianza del voto.
La questione della attribuzione dei due seggi operata
dall'Ufficio centrale nazionale esula, peraltro, dal
procedimento in esame né può essere presa in considerazione in
sede di decisione sui ricorsi presentati nei confronti della
suddetta decisione.
E', invece, oggetto del procedimento la questione della
applicabilità alla fattispecie in esame del citato articolo 11
del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 14 del 1994, che, tuttavia, non è condizionata
dalla decisione dell'Ufficio centrale nazionale, non solo per
i poteri propri della Giunta delle elezioni della Camera dei
deputati, ma anche per la dichiarata impossibilità
dell'Ufficio stesso di disapplicare la norma regolamentare in
esame.
Come è noto, l'articolo 56, secondo comma, della
Costituzione stabilisce che il numero dei deputati è di
seicentotrenta (...)". La tendenziale completezza della
composizione numerica della Camera dei deputati deve
costituire, pertanto, l'obiettivo primario cui tendere, a
tutela del principio di rappresentatività dell'Assemblea.
Tuttavia è appena il caso di sottolineare che tale obiettivo
non può né deve essere raggiunto in spregio degli altri
princìpi recati dalla Costituzione ed in particolare di quelle
disposizioni che per la loro valenza di princìpi fondamentali
(quali gli articoli 1 e 3) costituiscono, per così dire, norme
"superprimarie" che informano il corpo dell'ordinamento
costituzionale e non possono subire deroghe o eccezioni
neppure per il rispetto di altre norme costituzionali (in
questa direzione è determinante il richiamo alla sovranità
popolare). Il principio della tendenziale completezza
dell'organo non assume, pertanto, particolare rilevanza nella
fattispecie dovendo essere in primo luogo assicurato il
rispetto della sovranità popolare e dell'uguaglianza degli
elettori.
I princìpi evidenziati rendono evidente la illegittimità
del citato articolo 11 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 14 del 1994.
Dal punto di vista formale (seppure sempre in funzione del
rispetto dei princìpi costituzionali), non appare dubbio che
l'articolo 11 viola apertamente il principio della riserva di
legge di cui all'articolo 48 della Costituzione. Come è stato
in precedenza ricordato, infatti, la riserva assoluta di legge
in materia elettorale impone che tutti i criteri per la
distribuzione dei seggi siano fissati dalla legge e non
consente che un criterio, seppur residuale, sia fissato da un
atto regolamentare.
La disposizione regolamentare richiamata viola altresì
apertamente il principio, legislativamente fissato
dall'articolo 83 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, in aderenza ai
richiamati princìpi costituzionali della eguaglianza, della
libertà e della vincolatività del voto, secondo cui "i seggi
che eventualmente rimangono da assegnare ad una lista sono
attribuiti alla lista stessa (...)". Non v'è dubbio, pertanto,
che il citato articolo 11 sia sotto l'aspetto formale
manifestamente illegittimo se interpretato nel senso di
consentire l'attribuzione di seggi assegnati ad una lista ad
altre liste del proporzionale.
Dal punto di vista sostanziale, la disposizione in esame
viola apertamente il principio costituzionale del pieno
rispetto della volontà dell'elettore (combinato disposto degli
articoli 1, 3 e 48 della Costituzione). E' di tutta evidenza,
infatti, che ove il citato articolo 11 venisse interpretato
nel senso di permettere la ripartizione dei seggi anche a
favore di liste diverse o addirittura contrapposte a quelle
per le quali si è liberamente espressa la volontà
dell'elettore, la stessa disposizione regolamentare
risulterebbe palesemente contrastante con l'articolo 1 della
Costituzione, e poiché una norma di regolamento non può essere
interpretata in modo contrario alle leggi ed alla
Costituzione, si deve ritenere che l'interpretazione
ipotizzata è erronea, ovvero, se si ritiene essere l'unica
possibile, è illegittima. Nell'uno o nell'altro caso la
disposizione richiamata non può essere applicata nella
interpretazione ipotizzata.
L'articolo 11, in questa interpretazione, si rivela poi in
palese contrasto con gli articoli 3 e 48 della Costituzione,
sotto il profilo della violazione del principio che il voto
deve essere libero ed eguale. Infatti, nella ipotesi che il
voto dato ad un determinato schieramento politico sia
trasferito ad una lista collocata nello schieramento
contrapposto, viene totalmente frustrata la libertà di voto
dell'elettore, espressamente riconosciuta dall'articolo 48
della Costituzione e presupposta, come si è già detto,
dall'articolo 1 della Costituzione medesima. Convogliando il
voto nella direzione opposta liberamente prescelta
dall'elettore si vanifica del tutto la libertà dell'elettore
stesso e si dà d'autorità al voto un senso esattamente
contrario a quello espresso dall'elettore medesimo.
L'articolo 11, inoltre, violerebbe il principio
dell'eguaglianza del voto (articoli 3 e 48 della
Costituzione): come è stato ricordato, infatti, questo
principio presuppone, specie della sua applicazione a sistemi
proporzionali, che il valore ed il peso di ciascun voto devono
essere uguali a quello di qualsiasi altro voto, di modo che
ogni cittadino abbia un potere di determinare il risultato
finale dell'elezione pari a quello di qualsiasi altro
cittadino.
Nel caso in cui l'articolo 11 sia interpretato nel senso
di permettere la ripartizione dei seggi anche alle liste
contrapposte a quelle per le quali l'elettore ha liberamente
votato, si viene invece a riconoscere ai voti espressi alle
liste contrapposte un valore ed un peso superiori ai voti dati
dall'altro lato dello schieramento politico, alterando così il
senso profondo del meccanismo elettorale proporzionale. Le
liste dello schieramento contrapposto si vedrebbero, infatti,
assegnati seggi in soprannumero rispetto alla effettiva
proporzione risultante dall'espressione del voto. Tutto ciò
renderebbe l'articolo 11 in stridente contrasto sia con gli
articoli 3 e 48 della Costituzione, sia con il principio
sotteso alla legge elettorale in relazione alla quota
proporzionale.
Le considerazioni esposte danno ragione della
impossibilita di considerare l'articolo 11 come una norma di
chiusura integrativa del sistema. In questa prospettiva è da
osservare, innanzitutto, che in sede di regolamento di
attuazione non è consentito sostituirsi al legislatore in
funzione integrativa facendo ricorso ad una fonte normativa
sottordinata, dato che ciò sarebbe possibile solo con i
regolamenti cosiddetti "delegati", e quindi soltanto in
presenza di una specifica autorizzazione del legislatore, e
sempre nei limiti propri della funzione normativa secondaria
condizionata dal principio di legalità. Chi deve interpretare
la legge non può perciò dedurre alcunché da ciò che ritenga di
attribuire a "dimenticanze" del legislatore per trarne certe
conseguenze (come è avvenuto con l'emanazione dell'articolo
11) sul piano effettuale.
La sfera volitiva non espressa nel testo scritto della
legge, cioè le "intenzioni del legislatore", assume rilevanza
nel mondo del diritto soltanto se desumibile dalla legge
stessa (articolo 12 delle preleggi del codice civile), per cui
cadrebbe in una insanabile contraddizione chi, per
giustificare un intervento integrativo in sede regolamentare,
pretendesse di desumere una intenzione da una pretesa
dimenticanza, trattandosi di due atteggiamenti della coscienza
tra loro assolutamente inconciliabili.
D'altra parte, la pretesa "dimenticanza" del legislatore è
assunto non dimostrato e che contrasta con la osservazione
secondo cui il legislatore ha in materia elettorale
espressamente inserito (ancorché per ipotesi ben definite) il
principio ispiratore dell'articolo 11 (si veda, ad esempio,
l'articolo 73 del testo unico di cui al decreto legislativo n.
267 del 2000 in materia di elezioni amministrative, ma già
prima l'articolo 72 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, come interpretato
dalla Corte costituzionale), così che l'omessa previsione
legislativa assume, nella specie, valenza positiva nel senso
che il legislatore ubi voluit dixit; in altri termini,
la pretesa omissione è voluta e corrisponde alla chiara
intenzione del legislatore di rispettare nella particolare
materia i richiamati princìpi costituzionali. Con l'articolo
83 citato non esisteva, dunque, alcuna possibilità di
intervento integrativo del regolamento (comunque vietato) e la
disciplina legislativa deve essere applicata esclusivamente
sulla scorta dei princìpi desumibili dalla stessa legge e
dalla Costituzione.
In questa direzione è significativo ed esaustivo osservare
che l'articolo 17, comma 3, del testo unico di cui al decreto
legislativo n. 533 del 1993 (per le elezioni del Senato della
Repubblica) contiene la previsione normativa in argomento ed
addirittura che la antica legge n. 1495 del 1913, per le
elezioni della Camera dei deputati, conteneva una disposizione
non dissimile dall'articolo 11 in oggetto che, però, è stata
espunta dall'ordinamento.
E' di tutta evidenza che il legislatore non ha ritenuto
compatibile la disposizione in esame, ed il principio dalla
stessa recato, con il sistema proporzionale di elezione dei
deputati, ed ha coerentemente eliminato la norma
dall'ordinamento, con la conseguenza che la disposizione in
esame ed il principio della quale è espressione non possono
essere reintrodotti né in via di interpretazione, né, tanto
meno, in forza di una disposizione regolamentare che si
porrebbe contra legem.
Ciò spiega la ragione per la quale non può essere
condivisa neppure l'idea di chi sostiene che, se pur la norma
regolamentare è illegittima, il principio dalla stessa recato
può essere applicato, indipendentemente dalla esistenza di una
fonte normativa, in funzione integrativa esterna del sistema.
Se, infatti, come è stato dimostrato, il legislatore ha
espunto tale principio dal sistema, l'interprete non può in
alcun modo reinserirlo.
D'altra parte, il principio desumibile dall'articolo 11
dovrebbe essere interpretato, per dirla con la Corte
costituzionale (si veda la sentenza n. 44 del 1961), quale
"immediato riparo agli effetti di una manifesta imprevidenza
dei presentatori della lista", in funzione cioè sanzionatoria
di una "originaria" incompletezza della lista e non certo per
sanzionare, a scapito degli elettori, una deficienza di
candidature sopravvenuta.
In questo senso la Corte, con la sentenza indicata, ha
chiarito espressamente che "la cennata disposizione non è poi
riferibile alla fattispecie, anch'essa non esplicitamente
disciplinata dal Legislatore, di una lista che ad operazioni
compiute si trovi con un numero di candidati insufficiente per
ineleggibilità e incompatibilità che riguardino alcuni di
loro".
Si vorrà convenire che la esclusione contestuale (in un
collegio uninominale e in una o più circoscrizioni con il
conseguente obbligo di opzione) è ipotesi in tutto e per tutto
equiparabile alla incompatibilità o ineleggibilità
sopravvenuta.
Così stando le cose, risulta evidente che non si può fare
leva né direttamente né implicitamente sull'articolo 11 per
risolvere il problema dell'attribuzione dei seggi residui. Non
si tratta, infatti, di ricavare un principio, solo perché
presente nell'ordinamento, ancorché contrastante con il
sistema, ma di enucleare un criterio compatibile con il
sistema proporzionale e con le regole costituzionali e
legislative vigenti.
Premessa la dimostrata inapplicabilità (perché riguarda
fattispecie diversa: incompletezza originaria delle liste) e,
comunque, la palese illegittimità (sia sotto l'aspetto formale
che sostanziale), dell'articolo 11, la questione si sposta
verso la ricerca dei princìpi regolatori del sistema. Come in
ogni caso in cui sussiste una lacuna legislativa, tanto più
nel caso di elezioni politiche, cioè una fattispecie che non
tollera applicazioni parziali della legge (le quali
condurrebbero ad una inammissibile distorsione del risultato
elettorale), la soluzione di problemi pratici deve avvenire
applicando i princìpi generali della materia che sono
essenzialmente di ordine costituzionale.
In particolare, appare principio guida ineludibile quello
della salvaguardia della sovrana volontà dell'elettore
(articoli 1 e 48 della Costituzione).
In base ai princìpi regolatori del sistema, la soluzione
del problema poteva essere trovata appunto nell'ambito
dell'ordinamento.
Le difficoltà riscontrate consigliano di risolvere il
problema con una norma di legge.
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