XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2624
Onorevoli Colleghi! - La legge n. 171 del 1973
rappresentò il tentativo organico di dare a Venezia una
legislazione in grado di assicurare alla città e alla sua
laguna la salvaguardia, non solo fisica ed ambientale, ma
anche socio-economica, dopo l'alluvione del 1966 che evidenziò
di fronte al mondo la fragilità della città e lo stato di
degrado a cui era giunta.
Chiediamo al Parlamento e la Governo di prestare una
rinnovata attenzione alla salvezza di Venezia e della sua
laguna.
Da allora si sono susseguiti aggiornamenti della
legislazione, o innovazioni rilevanti sia sul piano culturale
che sul piano normativo.
Vanno ricordate soprattutto due leggi: la n. 798 del 1984
e la n. 139 del 1992. Oggi si propone nuovamente la necessità
di riformare la legislazione speciale per Venezia.
Non si tratta di giungere alla formulazione di un testo
unico, cosa pure necessaria, visto il susseguirsi, negli anni,
di provvedimenti in materia, né al recepimento di una
legislazione nazionale più avanzata, in alcune parti, della
legislazione speciale stessa.
I parlamentari proponenti la presente proposta di legge
intendono attuare una riforma ben più profonda ed innovativa
della legislazione speciale per Venezia.
L'articolo 1 della legge n. 171 del 1973 prevedeva che:
"La salvaguardia di Venezia e della sua laguna è dichiarata
problema di preminente interesse nazionale.
La Repubblica garantisce la salvaguardia dell'ambiente
paesistico, storico, archeologico ed artistico della città di
Venezia e della sua laguna, ne tutela l'equilibrio idraulico,
ne preserva l'ambiente dall'inquinamento atmosferico e delle
acque e ne assicura la vitalità socioeconomica nel quadro
dello sviluppo generale e dell'assetto territoriale della
regione.
Al perseguimento delle predette finalità concorrono,
ciascuno nell'ambito delle proprie competenze, lo Stato, la
regione e gli enti locali".
Solennemente la Repubblica italiana ha sancito, attraverso
questo articolo, il proprio impegno per la città di Venezia e
per la sua laguna.
Vanno fatti salvi tali princìpi costitutivi della legge;
essi vanno tuttavia innovati attraverso una moderna cultura
ambientalista, che recepisca le recenti leggi, trattati e
direttive comunitarie ed internazionali a partire dal
Protocollo di Kyoto.
Le innovazioni proposte dai firmatari attengono ai
seguenti temi:
1) le modifiche inerenti gli assetti istituzionali e
costituzionali del nostro Paese, a partire dalla riforma del
Titolo V della parte II della Costituzione, influiscono sul
processo decisionale della legislazione speciale e sulla
composizione degli organi di Governo e di gestione della legge
speciale per Venezia;
2) in materia di salvaguardia fisica ed ambientale si è
evoluta ed affinata sempre di più la sensibilità teorica e
culturale, addivenendo ad una concezione "sistemica" della
laguna di Venezia; non solo, la pratica di questi trenta anni
nella realizzazione delle opere di salvaguardia, di
disinquinamento e di rivitalizzazione socio-economica
evidenzia sempre di più come la laguna di Venezia sia un
sistema complesso fortemente antropizzato;
3) la legislazione in materia di lavori pubblici e di
ambiente è stata oggetto di riforme e ad innovazioni
rilevanti, da parte della Unione europea e da parte dello
Stato italiano. Vanno prioritariamente segnalate le norme che
rendono ormai superata, dalla normativa comunitaria, la
concessione unica. Sappiamo come una parte rilevante delle
opere di salvaguardia sia stata attribuita, attraverso lo
strumento della concessione unica, al Consorzio Venezia nuova.
Tali modifiche legislative consigliano di recepire le riforme
in materia di appalti e per la realizzazione e la gestione di
opere pubbliche. Vanno inoltre segnalate le nuove normative in
materia di valutazione di impatto ambientale e le profonde
innovazioni inerenti la valutazione di impatto ambientale
strategica introdotte dalla direttiva 2001/42/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, che
valuta l'impatto di un'insieme di opere e non l'impatto di una
singola opera su un sistema ambientale complesso;
4) l'Unione europea, nonché una moderna cultura degli
incentivi economici, ci inducono a riformare la legislazione
inerente la rivitalizzazione socio-economica della città. Il
tema affrontato prioritariamente attiene alla rivitalizzazione
economica del sistema territoriale e non già della singola
impresa, nonché la riconversione ecologica dell'apparato
produttivo veneziano.
L'articolo 1 indica le finalità e gli obiettivi della
legge.
Si è voluto mantenere sostanzialmente inalterato, nel
comma 1, l'impianto dell'articolo 1 della legge n. 171 del
1973. Si è introdotto tuttavia un forte richiamo alla moderna
cultura ambientalista e agli atti legislativi ed
amministrativi che a questa dovranno essere conseguenti. In
particolare ci si è richiamati agli indirizzi sullo sviluppo
sostenibile indicati dall'Agenda XXI, alle convenzioni
internazionali e alle direttive comunitarie in materia
ambientale.
Il comma 2 indica come le finalità della legge si attuino
attraverso il Piano generale degli interventi del sistema
lagunare veneziano. Questa è una delle innovazioni più
rilevanti che si intende apportare alla legge speciale per
Venezia.
La laguna di Venezia è un organismo complesso, fortemente
antropizzato. Ogni singola opera dell'uomo, come ci narra la
storia, ha avuto ed ha un'influenza profonda sull'insieme del
corpo lagunare; il corpo lagunare è un tutt'uno, per molti
aspetti, con il mare Adriatico e con i bacini idrici dei fiumi
che sversano nella laguna di Venezia o ai margini di essa.
E' vero che la laguna di Venezia, fin da quando l'agire
umano ha operato per consolidare una "barena" o una "velma", o
per interrare un canale o un "ghebo" o per deviare la foce di
un fiume alterando così l'equilibrio salino, non è più un
ambiente naturale, ma artificiale.
E' altrettanto vero però che, soprattutto nell'ultimo
secolo, l'attività dell'uomo ha preso il sopravvento sulla
natura e sugli equilibri lagunari mettendo in discussione la
sopravvivenza dell'ecosistema, la vita della città, la salute
stessa dell'uomo.
Gli ultimi due secoli, contrassegnati
dall'industrializzazione, ci hanno lasciato come tragica
eredità un ambiente devastato. Il riequilibrio e il
risanamento del sistema lagunare sono un dovere dell'uomo
moderno, un debito da pagare nei confronti delle future
generazioni.
La laguna è un organismo complesso; la sua salvaguardia è
fatta di un insieme organico di interventi che attengono ad
uno spettro diverso di iniziative. Non è più possibile quindi
intervenire, anche per raggiungere scopi in sé condivisibili,
attraverso singole opere. L'"opera salvifica", quando si parla
di Venezia e della laguna, non esiste.
Per queste motivazioni il Piano riguarda "il sistema
lagunare veneziano"; per questo motivo il Piano generale degli
interventi del sistema lagunare veneziano dovrà costituire il
progetto condiviso attraverso il quale tutte le istituzioni
dello Stato concorreranno a raggiungere le finalità di cui al
comma 1.
Va sottolineato come il carattere sistemico degli
interventi richieda l'applicazione al Piano della valutazione
di impatto ambientale strategico, secondo le direttive e le
prescrizioni della citata direttiva 2001/42/CE, cioè una
valutazione che si applica agli effetti su di un sistema.
Per quanto attiene gli obiettivi, si riaffermano le
indicazioni storicamente indicate dalla legislazione speciale,
pur innovandone alcuni punti.
Particolare attenzione viene dedicata alla riaffermazione
di come gli interventi per la regolazione dei flussi di marea
debbano rispettare i princìpi della sperimentalità, della
reversibilità e della gradualità.
Molto si insiste sulla necessità di produrre interventi
diffusi di: "ripristino morfologico", per raggiungere
"l'ottimizzazione del ricambio tra mare e laguna" per
"riattivare i dinamismi naturali", per ricostruire un
unicum progettuale e nella qualità delle opere, tra la
gestione della laguna e quella del bacino idrografico.
Si pone oggi il problema di riportare un soddisfacente
afflusso di sedimenti dai fiumi alla laguna per invertire il
processo che potrebbe trasformarla nei prossimi decenni in un
"braccio di mare".
Il comma 3 indica le prescrizioni per l'esecuzione degli
interventi alle bocche di porto di cui al comma 2, lettera
c). Si tratta degli interventi più complessi e
controversi.
Non va nascosto come oggi siamo in presenza di una
procedura inerente l'opera definita MO.SE. ad uno stadio
avanzato. Sul MO.SE. esistono pareri controversi, anche tra il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (che ha
prodotto una valutazione di impatto ambientale negativa) e il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Oggi il MO.SE.
è soggetto ad una fase avanzata di progettazione ed è
ricompreso tra le opere strategiche dello Stato, come da
delibera CIPE n. 121 del 21 dicembre 2001, pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 68 del
21 marzo 2002.
Pare tuttavia ai proponenti che le finalità della legge,
assieme ad una moderna cultura dell'ambiente e agli inediti
problemi legati all'innalzamento del livello dei mari, ci
debbano fare riconsiderare il valore e le finalità
dell'opera.
Sono chiare le nuove procedure autorizzative prescritte
dai parlamentari proponenti, nonché lo stretto rapporto tra la
possibilità di realizzare le opere alle bocche di porto e le
disponibilità finanziarie; difficilmente tali interventi
potrebbero essere ricompresi tra quelli finanziabili mediante
la finanza di progetto.
Il comma 4 introduce rilevanti novità per quanto attiene
il tema della rivitalizzazione socio-economica.
Il tema della residenza non è più affrontato come "lotta
all'esodo" dal centro storico di Venezia alla terraferma
mestrina, come è stato negli ultimi trenta anni.
La città ha oggi bisogno di ricostruire un proprio
equilibrio demografico. Venezia è povera di abitanti nella
fasce di età tra i venti e i quaranta anni; Venezia è povera
di ceti medi, è povera delle fasce di popolazione maggiormente
dinamiche sotto il profilo economico e sociale. Si tratta di
attuare a Venezia un'opera di "ricostruzione demografica e
sociale" forse unica a mondo. La Città avrà, attraverso
l'approvazione di questa legge, tutti gli strumenti per poter
agire.
Parallelamente grande parte dell'apparato economico e
produttivo veneziano andrà indotto, attraverso incentivi, a
riconvertirsi ecologicamente. Correttamente l'Unione europea
ha impedito interventi a singole imprese che potessero
prefigurare l'alterarsi dei princìpi della concorrenza.
Le imprese veneziane subiscono tuttavia gli effetti
indotti dai differenziali di costi dovuti alla conformazione
fisica della città; soprattutto per quanto attiene il costo
dei trasporti di persone o di merci.
Assieme agli interventi di manutenzione urbana della città
di Venezia, le caratteristiche dei quali sono evidentemente
del tutto peculiari poiché Venezia è città d'acqua, la
rivitalizzazione socio-economica rappresenta come si è già
detto, uno dei terreni peculiari di intervento dell'ente
locale.
L'articolo 2 istituisce il Comitato istituzionale per la
salvaguardia di Venezia.
Il Comitato di cui all'articolo 4 della legge n. 798 del
1984 ("Comitatone") era incentrato sull'assetto centralistico
dello Stato, così come uscito dalla Costituzione nel dopo
guerra.
Il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dei
lavori pubblici costituivano il fulcro nel funzionamento del
"Comitatone". Il magistrato alle acque era (ed è) il braccio
operativo dello Stato in materia di salvaguardia. Lo strumento
della concessione unica al Consorzio Venezia nuova completava
lo scheletro sul quale è stato costruito l'assetto
istituzionale della legislazione speciale.
Una rigida divisione dei compiti tra le istituzioni dello
Stato, codificata nella legge (allo Stato la salvaguardia
fisica, alla regione il disinquinamento, ai comuni la
manutenzione delle città e la loro rivitalizzazione
socio-economica), ha portato ad una divisione nella
progettazione e nella realizzazione delle opere, l'opposto di
una cultura "sistemica", e, fino all'introduzione dello
strumento della conferenza di servizi, ad una paralisi
realizzativi. Ci volle, ad esempio, la legge n. 139 del 1992
per poter sbloccare l'inizio, dopo decenni di paralisi, dei
rii interni alla città, opera oggetto di conflitto di
competenze tra il comune di Venezia e la regione Veneto.
Lo stesso meccanismo conflittuale si ripropone annualmente
all'atto di suddivisione delle risorse economiche messe a
disposizione dallo Stato attraverso la legge finanziaria.
Si propone, pertanto, la riforma del "Comitatone"; si
istituisce il Comitato istituzionale per la salvaguardia di
Venezia; la modifica recepisce i fondamenti delle riforme al
titolo V della parte seconda della Costituzione.
Dopo la riforma del citato titolo V della Costituzione, lo
Stato è oggi composto da istituzioni poste su un piano di
parità; non c'è più un assetto centralistico anche dal punto
di vista dei poteri legislativi. Si passa da una concezione
"verticale", ad una "orizzontale" nel funzionamento delle
istituzioni dello Stato. La proposta di riforma attiene le
modalità di funzionamento del comitato (potrà essere convocato
sia dal Presidente del Consiglio dei ministri, che dal
Presidente della giunta regionale del Veneto, d'intesa con gli
enti locali, come dispone il comma 2), e le sue funzioni
(presso la regione Veneto, il comitato può seguire
costantemente l'andamento delle attività dell'ufficio di
piano, come dispone il comma 4).
Va sottolineato come i comuni di Cavallino, di recente
istituzione, e di Mira, in rappresentanza degli altri comuni
della gronda lagunare, siano chiamati a fare parte del
comitato istituzionale.
Si è già detto che il piano generale degli interventi del
sistema lagunare veneziano, è l'ossatura sulla quale si
innervano gli interventi che costituiscono gli obiettivi della
legge.
L'articolo 3 definisce la composizione e i compiti
dell'Ufficio di piano, organismo tecnico che elabora il piano
generale. Va sottolineato come in ossequio ai princìpi del
federalismo e del decentramento, l'ufficio di piano sia
istituito presso il comune di Venezia.
Rispetto ad impostazioni precedenti, sono chiamati a fare
parte dell'ufficio di piano anche l'autorità portuale di
Venezia e l'autorità di bacino dei fiumi Isonzo, Tagliamento,
Livenza, Piave e Brenta-Bacchiglione. Come si vede "il sistema
laguna" viene ampliato ai bacini fluviali e alle attività che
sovrintendono alla gestione del porto di Venezia.
Nell'articolo 3, comma 1, lettera c), sono indicati
inoltre i diversi livelli di pianificazione che devono trovare
correlazione con il piano generale degli interventi del
sistema lagunare veneziano:
1) tutte azioni finalizzate a rimuovere le cause del
degrado dell'ambiente lagunare veneziano e, in particolare,
gli effetti che la realizzazione degli interventi diffusi
producono sugli eventi di marea medio-alta a breve e a medio
periodo nonché, per le maree eccezionali, sugli interventi
alle bocche di porto in vista anche dei cambiamenti climatici
in atto soprattutto a scala regionale tenendo presente le
dinamiche di sviluppo compatibile del traffico portuale;
2) il piano per la prevenzione dell'inquinamento e per
il risanamento delle acque del bacino idrografico
immediatamente versante nella laguna di Venezia redatto dalla
regione Veneto e i piani redatti dall'autorità di bacino dei
fiumi Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave e
Brenta-Bacchiglione di cui all'articolo 12 della legge 18
maggio 1989, n. 183, e successive modificazioni;
3) il piano programma degli interventi integrati per il
risanamento igienico ed edilizio della città di Venezia, e
successivi aggiornamenti;
4) gli interventi finalizzati alla riconversione
socio-economica dell'area veneziana di cui al comma 4
dell'articolo 1.
E' attribuita all'ufficio di piano la gestione del sistema
informativo, attualmente affidata al concessionario unico
Consorzio Venezia nuova.
Si pone necessariamente il tema della riforma del
Magistrato alle acque di Venezia. Il Magistrato, nell'articolo
4, è trasformato in amministrazione ad ordinamento autonomo,
viene cioè svincolato dalla direzione attuale del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti. Il Magistrato, in questo
modo, è trasformato in una struttura di supporto e di
assistenza a tutte le amministrazioni dello Stato nel loro
operare in materia di salvaguardia di Venezia.
L'articolo 5 detta le condizioni per la riconversione
ecologica dell'economia veneziana.
Si tratta di un obiettivo estremamente ambizioso. E' già
stato detto come i secoli dell'industrializzazione ci abbiano
consegnato un ambiente fortemente devastato e una città
fortemente sbilanciata verso la terraferma. Quel modello di
sviluppo, in tutti i casi, è ormai in crisi ed è ormai
improponibile.
Per questo il tema non può essere quello degli incentivi a
singole imprese - cosa peraltro soggetta a procedimento di
infrazione da parte dell'Unione europea - ma quello della
riconversione ecologica dell'economia veneziana.
Ciò avverrà attraverso interventi destinati sia al
territorio che a sistemi di imprese.
Tali incentivi naturalmente dovranno attivare investimenti
di imprese private.
Ulteriori incentivi potranno essere attivati per
contribuire ad abbattere i differenziali di costo dovuti al
sistema dei trasporti e alla particolare conformazione fisica
della città.
L'articolo 6 reca le norme di attuazione della legge.
Vanno segnalati in particolare i commi 1 e 2 che impegnano
lo Stato a risolvere i rapporti in essere con il
concessionario unico, nonché ad applicare, per quanto attiene
alle opere di competenza dello Stato, le normative vigenti in
materia di appalti di opere pubbliche.
Vengono inoltre indicati gli atti, prodotti autonomamente
da ogni singola istituzione, ma da raccordare al Piano
generale degli interventi del sistema lagunare veneziano.
L'articolo 7 prevede che gli accordi di programma, i
contratti di programma e la conferenza di servizi, siano gli
strumenti indicati per raggiungere un'unità di intenti tra i
diversi soggetti istituzionali.
L'articolo 8 attribuisce al Governo specifiche deleghe in
materia edilizia e per normare il traffico acqueo nella laguna
di Venezia. Particolare attenzione andrà dedicata a
quest'ultimo tema.
E' necessario arrivare celermente ad una disciplina in
materia di traffico acqueo nella laguna di Venezia. Ricordiamo
come il Governo abbia concesso al Sindaco di Venezia, fino al
31 dicembre del 2002, poteri commissariali in materia.
L'articolo 9 introduce una innovativa normativa in materia
di concessioni demaniali.
Nella città di Venezia e nella città di Chioggia, nonché
in diverse isole della laguna, molte aree sono soggette ad
anacronistiche servitù demaniali non più giustificabili.
Si propone che, pur mantenendo la piena titolarità da
parte dello Stato sulle sue proprietà, gli enti locali,
titolari della strumentazione urbanistica, in collaborazione
con le istituzioni dello Stato, attivino meccanismi di
valorizzazione attraverso la finanza di progetto. Si
potrebbero così non sottrarre parti importanti della laguna al
degrado, ma lo Stato potrebbe anche ricevere un congruo utile
dal loro utilizzo, conservandone la proprietà.
Gli articoli 10 e 11 indicano le fonti di finanziamento
della legge, nonché le norme che, conseguentemente all'entrata
in vigore della legge, sono abrogate, garantendo così un testo
unitario della normativa sulla salvaguardia di Venezia e della
sua laguna.
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