XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2619
Onorevoli Colleghi! - La legge delega 3 ottobre 2001,
n. 366 per la riforma del diritto societario all'articolo 5,
comma 3 ha escluso le "(...) banche popolari, le banche di
credito cooperativo e gli istituti della cooperazione bancaria
in genere (...)" dalla nuova disciplina delle società
cooperative.
E' noto che la banca popolare è una forma giuridica di
esercizio collettivo dell'impresa bancaria assai complessa e,
per molti versi, singolare.
La complessità della forma giuridica banca popolare è
duplice.
Innanzitutto tale complessità concerne l'individuazione
delle norme applicabili, per così dire la "topografia
normativa" così come si è storicamente evoluta e
progressivamente stratificata.
Le banche popolari, infatti, trovano riconoscimento nel
nostro ordinamento quale forma di "banca cooperativa" e
vengono sinteticamente disciplinate con disposizioni speciali
(vale a dire di natura derogatoria rispetto alla disciplina
più generale in tema di cooperative, per il resto
integralmente applicabile) dagli articoli da 29 a 37 del testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al
decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385 (TUB).
Complessa, in secondo luogo, è anche l'interpretazione
delle norme applicabili, vale a dire la ricostruzione del
modello organizzativo di esercizio collettivo dell'impresa
(bancaria): e ciò per la difficoltà di coordinare discipline
dettate in contesti differenti (e distanti) nonché l'assenza o
la difficoltà di ricostruire princìpi regolatori propri del
tipo "banca popolare" a partire da norme che sono dettate con
una certa completezza solo per la diversa fattispecie generale
"società cooperativa".
Come si è già richiamato, la legge delega n. 366 del 2001
esclude espressamente dalla riforma delle società cooperative
le banche popolari.
E ciò con una duplice, e peraltro contraddittoria,
conseguenza:
a) l'attuale disciplina codicistica non verrebbe
meno, con l'approvazione dei decreti legislativi di attuazione
della delega, dovendo restare in vigore per le "(...) banche
popolari, le banche di credito cooperativo e gli istituti
della cooperazione bancaria in genere";
b) l'esclusione peraltro delle società cooperative
bancarie da una importante serie di modifiche riguardanti la
competitività sul mercato (reperimento del capitale di
rischio, disciplina degli utili, aumento dell'autonomia
statutaria, migliore articolazione dell'emissione di strumenti
finanziari partecipativi e non partecipativi, eccetera).
L'iniziativa di riforma parte da un presupposto e cioè che
il modello "banca popolare" ha avuto un sicuro successo di
mercato. Basti considerare che negli ultimi anni le quote di
mercato relative agli sportelli, ai depositi e agli impieghi
si sono attestate intorno al 20 per cento del sistema e che,
negli ultimi 20-25 anni, dette quote sono risultate in
continua crescita.
Le lusinghiere performance economiche ed aziendali
sia sul piano qualitativo che quantitativo sono dovute alla
specificità della disciplina di corporate governance
oltre che al forte radicamento locale.
In particolare l'assetto articolato della proprietà
(particolare tipo di public company) composta da quattro
categorie di soci (finanziatori puri, utenti, dipendenti e
amministratori) costringe gli amministratori a contemperare le
varie esigenze garantendo soddisfacenti livelli di efficienza
e redditività.
Così il citato TUB, proprio in considerazione della
funzione economica positivamente assolta in questi anni, ha
ritenuto di salvaguardare il modello banca popolare
dall'espansione della banca costituita in società per azioni,
sia disciplinandolo sia condizionando il superamento del
divieto di trasformazione delle cooperative in spa (decreto
legislativo n. 481 del 1992, successivamente quasi
integralmente abrogato dal TUB) alle condizioni poste
dall'articolo 31, comma 1, dello stesso TUB.
Tale scelta preliminare va confermata.
In effetti, se si guarda ad un mercato effettivamente
concorrenziale, efficiente e trasparente, non può non
considerarsi come un sistema duale di grandi gruppi
organizzati in spa - banche popolari e banche cooperative -
sia sicuramente preferibile ad un sistema che preveda solo le
grandi banche spa. E ciò specie se si tiene conto del tessuto
economico del nostro Paese ove, data la prevalenza di piccole
e medie imprese, la presenza di banche di medie dimensioni e
con forti ramificazioni territoriali (ma svincolati da un
rigido localismo) è elemento determinante dello sviluppo.
Oltretutto la banca popolare assolve oggi anche ad una
precisa funzione di sostegno degli stessi enti locali, spesso
attivi e concorrenti nella promozione dello sviluppo
economico.
La presente proposta si muove quindi in una logica di
riforma, evolutiva e volontaria, delle banche popolari
escludendo forzature autoritative che ne snaturino le
caratteristiche.
In effetti l'attuale disciplina ne ostacola la piena
competitività sul piano della concorrenza e del ricorso al
mercato dei capitali (ivi compresa la quotazione) a causa
della eccessiva rigidità di una parte della disciplina tipica
delle cooperative (alla quale peraltro la stessa legge n. 366
del 2001 introduce significativi elementi di deroga).
In particolare i punti critici riguardano: la rigidità
della disciplina relativa al voto capitario, la limitazione
delle deleghe di voto, i limiti al possesso azionario.
Sono tutti aspetti della normativa che, se non adeguati
alla realtà di oggi, possono scoraggiare il reperimento del
capitale di rischio.
Conseguentemente l'alternativa di fronte alla quale si
trovano molte banche popolari è costituita o dal limitare il
proprio sviluppo (a causa di una insufficiente
capitalizzazione), e quindi rischiare di essere
progressivamente marginalizzate in un mercato fortemente
concorrenziale, ovvero trasformarsi in semplici spa perdendo
quelle caratteristiche che ne hanno determinato il
successo.
Se si considera che il successo, in termini di operatività
delle banche popolari nel mercato va riferito anche alla loro
particolare struttura organizzativa e che l'impedimento alla
crescita deriva da determinate regole - limitazioni
dell'attuale normativa del TUB, la soluzione che può
prospettarsi è quella di individuare una disciplina
alternativa rispetto a quella della trasformazione in spa
"ordinaria": si tratta pertanto di introdurre un nuovo
modello, che può definirsi "banca popolare spa di diritto
speciale", caratterizzato, in deroga alla disciplina generale
delle spa dal mantenimento di alcune caratteristiche tipiche
che hanno di fatto determinato il successo delle banche
popolari.
Ferma restando la disciplina del TUB per le banche
popolari costituite in forma di società cooperative per azioni
a responsabilità limitata, si propone di introdurre nel
sistema la possibilità, in alternativa alla trasformazione in
spa ordinaria di cui all'articolo 31 del TUB, di
trasformazione in "spa di diritto speciale" caratterizzata da
una specifica disciplina riguardante i limiti al possesso
azionario, il diritto di voto, le deleghe ed il gradimento.
L'attuale disciplina (articolo 30, comma 2, del TUB)
limita il possesso azionario allo 0,50 per cento del capitale
che, unitamente alla previsione della perdita dei diritti
patrimoniali relativi alle azioni eccedenti, costituisce una
remora evidente all'acquisizione di quel capitale di rischio
che è necessario per il raggiungimento delle dimensioni
ottimali dell'impresa.
Per altro verso un eccessivo innalzamento del limite
creerebbe uno squilibrio a favore dei soci investitori a danno
delle altre categorie di soci delle banche popolari
(dipendenti, utenti, amministratori).
All'articolo 3 della proposta si propone quindi di elevare
tale limite al 4 per cento del capitale sociale, consentendo
tuttavia all'autonomia statutaria di stabilire un limite più
basso.
La percentuale, per gli organismi di investimento
collettivo viene elevata al 6 per cento.
Si propone anche una sostanziale modifica delle
conseguenze del superamento del limite rispetto all'attuale
disciplina del TUB (articolo 30, comma 2) che costituisce una
forte limitazione all'investimento di soci finanziatori e che
non ha ragione di essere in una spa: il permanere dei diritti
patrimoniali (in particolare i dividendi) sterilizzando il
diritto di voto per la parte che supera il limite massimo
stabilito dalla legge (o dallo statuto).
Si avrebbe quindi un incentivo per quegli investitori che
non hanno interesse alla gestione, ma rivolgono la loro
attenzione esclusivamente ai risultati economici.
Del resto la propensione all'investimento e al
disinvestimento (e quindi il valore del titolo sul mercato)
funzionerebbe quale controllo sulla capacità gestionale degli
amministratori.
Peraltro una disciplina di questo tipo avrebbe come
risultato anche quello di facilitare la circolazione dei
titoli sui mercati regolamentati.
Il voto capitario costituisce certamente un ostacolo
all'investimento nel capitale delle banche popolari.
All'articolo 4 della proposta si stabilisce che gli
statuti "possano" prevedere limiti al voto proporzionale
(tipico delle spa) fissandoli percentualmente, anche in misura
ponderata e secondo criteri di regressività, rispetto al
possesso azionario.
Attraverso la modulazione del diritto di voto si realizza
una maggiore incidenza del socio finanziatore nelle decisioni
assembleari, rendendo anche sotto questo profilo più
appetibile l'investimento, senza pregiudicare l'equilibrio con
le altre categorie di soci e comunque secondo logiche e scelte
rimesse all'autonomia statutaria.
Rinviare, sul punto, all'autonomia degli statuti, consente
alla società di regolare la disciplina in relazione alle
esigenze proprie della singola impresa.
Nella stessa logica si pone la proposta di innalzamento
del limite alla delegabilità del voto (determinata dallo
statuto entro il limite massimo fissato in dieci dalla
legge).
Infatti, la rigida disciplina vigente costituisce da un
lato uno dei punti critici della democrazia interna delle
banche popolari e dall'altro un disincentivo
all'investimento.
L'aumento contestuale dei limiti di legge sia al possesso
azionario che alle deleghe va quindi nella direzione di un
forte incentivo all'investitore che vuole contare in sede di
assemblea.
Peraltro la proposta di non applicare l'articolo 2351,
primo comma, del codice civile, impone il permanere di un
limite alla delegabilità dal voto.
Entrambe le norme consentono alla "spa di diritto
speciale" di migliorare, senza peraltro perderle, alcune
caratteristiche tipiche della disciplina delle banche
popolari.
All'articolo 5 si propone il mantenimento della disciplina
del gradimento anche per le "spa di diritto speciale".
Se, infatti, quest'ultima, come viene proposto, deve
mantenere, seppure sostanzialmente modificate, le
caratteristiche di struttura dei capitali e
dell'organizzazione delle banche popolari cooperative, di tale
struttura non può non far parte anche la "disciplina legale"
del gradimento.
L'articolo 6 prevede l'applicazione del comma 2,
dell'articolo 31 del TUB per la delibera assembleare di
trasformazione in "banca popolare spa di diritto speciale"
mentre stabilisce un quorum deliberativo (maggioranza
del capitale sociale) per le successive modifiche statutarie
riguardanti i limiti al possesso azionario, il voto multiplo,
le deleghe di voto e il gradimento (caratteristiche del
"tipo").
L'articolo 7 rinvia alla disciplina generale delle spa per
quanto non espressamente previsto dalla legge.
In conclusione la presente proposta di legge ha come
obiettivo quello di consentire alle banche popolari di stare
sul mercato in maniera concorrenziale, acquisendo il capitale
di rischio che consente a ciascuna di esse di raggiungere la
dimensione ottimale.
Per conseguire tale obiettivo la disciplina proposta
prevede il tipo "banca popolare di diritto speciale"
caratterizzata, rispetto alla normativa della spa ordinaria,
da modificazioni in tema di limiti al possesso azionario,
diritto di voto e deleghe di voto, nonché da una disciplina
del gradimento.
Tuttavia, in coerenza con i princìpi di riforma del
diritto societario di recente approvati dal Parlamento, alla
fissazione di rigide norme imperative si è preferita la
fissazione di limiti massimi che garantiscono le
caratteristiche del "tipo", consentendo all'autonomia
statutaria di disciplinare la materia in relazione alle
esigenze specifiche della singola impresa.
Trattandosi di aspetti dell'organizzazione sociale
particolarmente delicati è sembrato opportuno prevedere
quorum qualificati per eventuali modifiche statutarie
riguardanti questa materia.
Il tipo societario del quale si propone l'introduzione
nell'ordinamento giuridico costituisce uno strumento di
duttilità del sistema bancario, la cui adozione viene rimessa,
con maggioranze qualificate, alla scelta dei soci, unici in
grado di apprezzarne la eventuale maggiore rispondenza agli
scopi sociali.
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