XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2569
Onorevoli Colleghi! - Tra le magistrature a consolidata
tradizione demo-liberale la magistratura italiana è quella che
fornisce le minori garanzie sul piano delle qualificazioni
professionali, e nella quale i magistrati svolgono con più
frequenza attività extragiudiziaria, con conseguenze che
tendono anche ad erodere la demarcazione tra classe politica e
magistratura.
Come in altri Paesi dell'Europa continentale, anche in
Italia il reclutamento dei magistrati di carriera viene
effettuato tra i giovani laureati in giurisprudenza senza
alcuna precedente esperienza lavorativa e sulla base di esami
competitivi aventi ad oggetto la conoscenza di nozioni
giuridiche.
Nel corso della sua carriera il magistrato è formalmente
qualificato a coprire indistintamente ed in via esclusiva
tutte le molteplici funzioni della giurisdizione civile,
penale e minorile; tutte le funzioni che fanno capo al
pubblico ministero, ivi inclusa la direzione delle indagini di
polizia; tutte le molteplici funzioni direttive del Ministero
della giustizia.
Tradizionalmente, e fino alla metà degli anni '60, dopo il
reclutamento erano previsti sei diversi vagli di
professionalità per i nostri magistrati ed i primi tre
prevedevano anche la eventuale dispensa dal servizio. Due soli
erano però altamente competitivi e selettivi, il terzo ed il
quarto: quelli, cioè, per le promozioni a magistrato di
appello e a magistrato di cassazione. La competenza
professionale veniva accertata da commissioni esaminatrici
composte esclusivamente da alti magistrati, sulla base dei
lavori scritti dei candidati. Venivano anche prese in
considerazione informazioni sulla adeguatezza dei
comportamenti rispetto alle esigenze della funzione di
magistrato. I pochi posti disponibili ai tre successivi
livelli della carriera venivano assegnati, salvo pochissime
eccezioni, sulla base dell'anzianità nel ruolo dei magistrati
di cassazione.
Tra il 1963 ed il 1973 il Parlamento cambiò le leggi sulle
promozioni dei magistrati fino ad allora vigenti. Anche le
nuove leggi prevedevano serie valutazioni di professionalità
nel corso della carriera. Tuttavia queste leggi, pur
stabilendo che si dovessero effettuare vagli di
professionalità ai fini delle promozioni, lasciavano al
Consiglio superiore della magistratura (CSM) ampia
discrezionalità nel decidere su come effettuarli.
Il risultato è che sin dalla seconda metà degli anni '60
il CSM ha interpretato le leggi sulle promozioni in maniera
che va ben al di là del più spinto lassismo per divenire puro
e semplice rifiuto di dare ad esse concreta attuazione.
Così, da ormai trent'anni, le valutazioni per le
promozioni ai vari livelli non si basano più sulla valutazione
dei lavori giudiziari scritti, né su esami; ma, invece, su
valutazioni "globali" formulate dai consigli giudiziari e dal
CSM in termini generici e laudativi.
A differenza degli altri Paesi europei (Francia, Spagna,
Portogallo e Germania), che hanno mantenuto una carriera
basata su ricorrenti ed effettive verifiche di
professionalità, l'unica garanzia relativa alle qualificazioni
professionali dei giudici e dei pubblici ministeri che il
nostro sistema offre per tutto l'arto dei 40-45 anni della
loro permanenza in servizio è solo quella del concorso
iniziale.
Così stando le cose non possono certo destare meraviglia
le ricorrenti carenze di professionalità personali e tecniche
dei nostri magistrati. Con riferimento agli obbiettivi che il
Costituente del 1948 si proponeva nel prevedere la creazione
del CSM ci sembra quindi di poter dire che quest'organo non
solo è venuto meno ad uno dei principali compiti che gli erano
stati assegnati (garantire le qualificazioni professionali dei
magistrati), ma con ciò stesso ha al contempo determinato una
marcata attenuazione delle condizioni che favoriscono la
stessa indipendenza della magistratura.
Ora, certi automatismi di carriera e la pretesa
inconfessata di considerare il magistrato come idoneo a
svolgere qualsiasi funzione, sono causa non secondaria della
grave situazione in cui versa attualmente la magistratura.
A tutto ciò si aggiunga un'altra degenerazione: la
lottizzazione correntizia delle posizioni più ambite ed il
ruolo sempre più rilevante che le varie correnti della
magistratura, rappresentate nel CSM, esercitano nel generare e
gestire questo fenomeno. Ne consegue che al momento di
scegliere chi tra i vari aspiranti abbia le caratteristiche
più adatte per ricoprire i vari e molto diversificati ruoli
giudiziari esistenti, vengono a mancare di fatto le
informazioni rilevanti per decidere con cognizione di
causa.
In materia di valutazioni di professionalità dei
magistrati è opportuno ricordare anche un altro meccanismo di
verifica previsto dal legislatore e rimasto inefficace. Le
varie leggi sulle promozioni attribuiscono tutte, in maniera
esplicita, al Ministro della giustizia la facoltà di far
pervenire al CSM le sue osservazioni su ogni singola
valutazione di professionalità che il CSM si appresta a
compiere: dall'analisi dei verbali del CSM non risulta che il
Ministro si sia avvalso di tale facoltà nel corso delle
migliaia di valutazioni effettuate negli ultimi trentacinque
anni.
Nell'immaginare le riforme ordinamentali più adatte a
promuovere e a garantire le qualificazioni professionali dei
giudici e dei pubblici ministeri è, comunque, opportuno,
tenere presente:
a) che la Costituzione, assegnando esplicitamente
al CSM il compito di effettuare le promozioni dei magistrati,
non ha certo voluto attribuire a quel termine un significato
diverso da quello che ha nella lingua italiana e cioè
un'attività con cui si conferisce il passaggio ad un grado
superiore a quello posseduto. Il CSM è venuto meno a questa
funzione;
b) che l'Associazione nazionale magistrati (ANM)
dopo che i suoi rappresentanti eletti al CSM hanno
costantemente operato per vanificare qualsiasi forma effettiva
di valutazione professionale dei magistrati, ha finalmente
ammesso che questa sua politica è contraria agli interessi del
cittadino;
c) che dopo queste solenni ammissioni i magistrati
che rappresentavano le varie correnti dell'ANM nel CSM hanno
di fatto continuato a vanificare qualsiasi forma effettiva di
vaglio professionale;
d) che in nessuno dei Consigli delle magistrature
degli altri Paesi europei i rappresentanti eletti dai
magistrati sono presenti in proporzione tanto elevata come in
Italia;
e) che in Italia il reclutamento dei magistrati di
carriera è sempre avvenuto solo per il tramite di un concorso
pubblico aperto ai giovani laureati in giurisprudenza. Negli
altri Paesi un consistente numero di magistrati di carriera
viene comunque arruolato su base professionale.
L'introduzione, poi, del principio di temporaneità delle
funzioni direttive è opportuna per evitare che funzioni così
delicate vengano espletate per molti anni e finiscano per
risultare eccessivamente burocratizzate.
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