XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2531
Onorevoli Deputati! - La riforma della legislazione
ecclesiastica avviata nel 1984 e articolatasi nella revisione
concordataria, nell'approvazione delle norme sugli enti
cattolici e il sostentamento del clero, nonché nella
applicazione del procedimento di cui al terzo comma
dell'articolo 8 della Costituzione per la regolamentazione,
sulla base di "intese", dei rapporti tra lo Stato ed alcune
confessioni religiose - che hanno segnato la prima,
significativa fase di un vasto processo di rinnovamento
tutt'oggi in corso - si integra con il presente disegno di
legge che intende compiutamente attuare i princìpi
costituzionali in materia di libertà di coscienza, di
religione o di credenza e, parallelamente, abrogare la
normativa degli anni 1929-1930 sull'esercizio di quei culti
diversi dal cattolico che, con riferimento al concetto di
religione dello Stato, venivano allora definiti "ammessi".
La normativa del 1929-1930 si fonda non solo su princìpi
diversi da quelli della Costituzione democratica, ma si
palesa, in molte disposizioni, in netto contrasto con il
sistema della medesima. D'altra parte, la regola della
bilateralità sancita dagli articoli 7, secondo comma, e 8,
terzo comma, della Costituzione, non esaurisce il sistema di
pluralismo confessionale disegnato dal costituente, sia con
riferimento alla tutela dei diritti inviolabili anche
all'interno delle formazioni sociali "confessionali", sia in
relazione ai diritti previsti dagli articoli 17, 18 e 19 della
Costituzione ed alla libertà delle associazioni e istituzioni
con finalità di religione o di culto, di cui all'articolo 20
della Costituzione, anche operanti, per loro natura o volontà,
nel quadro del diritto comune. Non sarebbe possibile, inoltre,
riservare alla negoziazione legislativa con le confessioni
religiose - di per sé necessariamente settoriale - la
regolamentazione di interessi riguardanti la generalità dei
cittadini e di materie che non toccano o non si esauriscono
nel rapporto Stato-confessioni, e tanto meno l'abrogazione di
leggi, come quelle del 1929-1930, valide per tutti i culti
liberamente esercitati nello Stato e diversi dal cattolico.
Il presente disegno di legge propone pertanto la
abrogazione integrale della legge 24 giugno 1929, n. 1159, e
del regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289, tenendo conto di
esigenze che concernono direttamente profili soggettivi della
libertà religiosa, ma anche esplicitando in termini propri
dell'ordinamento giuridico italiano princìpi contenuti nelle
numerose convenzioni internazionali sui diritti dell'uomo
ratificate, rafforzandone, in tal modo, l'operatività. Si
propone, altresì, di contribuire all'attuazione della tutela
costituzionale degli interessi religiosi collettivi, con
riferimento all'autonoma organizzazione dei medesimi - su base
statutaria e associativa (articolo 8, secondo comma, e
articolo 20 della Costituzione) -, senza ovviamente modificare
o pregiudicare, in alcun modo, il sistema di regolazione
bilaterale dei rapporti Stato-confessioni religiose (articolo
8, terzo comma, della Costituzione), ma agevolando la vita di
istituzioni, associazioni e organizzazioni con finalità di
religione o di culto nella loro libera e peculiare
espressione.
Si propone, poi, di attuare compiutamente l'articolo 8,
terzo comma, della Costituzione, tenendo conto della legge
sulla Presidenza del Consiglio dei ministri (legge n. 400 del
1988) ed anche delle linee già sperimentate per alcune
confessioni religiose a decorrere dal 1984, definendo e
regolando le procedure per la stipulazione di intese tra
Governo e rappresentanze delle confessioni religiose
interessate.
Il disegno di legge sulla libertà religiosa era stato già
presentato dal Governo Prodi nel corso della XIII legislatura
(atto Camera n. 3947). La Commissione affari costituzionali
della Camera dei deputati, dopo un approfondito esame delle
disposizioni e numerose audizioni di rappresentanti di
confessioni religiose, aveva approvato, in sede referente, un
testo contenente anche alcuni emendamenti presentati dal
relatore, onorevole Maselli, da componenti della Commissione
appartenenti a diversi gruppi parlamentari, nonché dallo
stesso Governo.
Nel testo che il Governo presenta ora al Parlamento sono
stati recepiti tali emendamenti e sono stati apportati alcuni
necessari aggiornamenti.
Il disegno di legge si compone di quattro capi: il primo
riguarda la libertà di coscienza e di religione, il secondo si
occupa delle confessioni e associazioni religiose e del loro
eventuale riconoscimento giuridico, il terzo è dedicato alla
procedura per la stipulazione delle intese, mentre il quarto
contiene disposizioni finali e transitorie.
Il capo I del disegno di legge (articoli 1-14) intende
concretare, per una compiuta attuazione, le garanzie
costituzionali dei diritti individuali e collettivi di libertà
religiosa, raccordando, altresì, tali garanzie con le
disposizioni in materia contenute nelle convenzioni
internazionali sui diritti dell'uomo (Convenzione europea del
1950 - i cui princìpi in materia sono stati ora riaffermati
dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea -,
Patti internazionali del 1966, Convenzione sulla
discriminazione razziale del 1966, eccetera) firmate e
ratificate dal nostro Paese, ma non sempre tenute nel dovuto
conto nella concretezza dell'esperienza giuridica.
Pertanto, l'articolo 1 del disegno di legge è volto a
rendere operativo tale raccordo in conformità all'articolo 10
della Costituzione, lasciando ovviamente "aperto" il
riferimento ad eventuali future convenzioni ed anche, più in
generale, alle norme del diritto internazionale "generalmente
riconosciute".
L'articolo 2, che si richiama alle prescrizioni contenute
nelle ricordate convenzioni internazionali, anche alla luce di
atti come la Dichiarazione dell'ONU sulla libertà religiosa
del 1981 e l'Atto finale della Conferenza per la sicurezza e
la cooperazione in Europa (Helsinki, 1975), intende
specificare, in coerenza con tali prescrizioni, i contenuti
principali della libertà di religione e di coscienza,
chiarendo che, proprio in conformità al diritto
internazionale, le "credenze non religiose" o ateistiche vanno
ricondotte, sul piano della loro libera professione e del loro
esercizio, alla libertà di coscienza che il disegno di legge
si propone di garantire concretamente. E' noto, infatti, che
nelle ricordate convenzioni internazionali il termine
"credenza" (negli originali in lingua francese
"conviction" e in lingua inglese "belief") si
riferisce alle convinzioni non religiose o ateistiche che
vengono espressamente ricondotte alle fattispecie garantite
dalle disposizioni in materia di libertà fondamentali. Si
ricorda anche che nella dichiarazione n. 11, annessa al
Trattato di Amsterdam, lo status delle chiese e comunità
religiose è esplicitamente parificato a quello delle
organizzazioni filosofiche e non confessionali. Viene,
inoltre, specificato che tale libertà include il diritto di
mutare credenza religiosa, mentre vengono opportunamente
richiamati i limiti all'esercizio dei diritti in questione
previsti dalla Costituzione (articoli 18 e 19).
L'articolo 3, che si rifà al principio costituzionale di
uguaglianza, garantisce da qualsiasi obbligo di dichiarazioni
riguardanti specificamente l'appartenenza confessionale, non
vietando, ovviamente, la possibilità di rispondere liberamente
e volontariamente a richieste dirette a fini statistici o di
ricerca scientifica, oppure di esercitare l'obiezione di
coscienza nei casi previsti dalla legge.
L'articolo 4, che si rifà invece alla Dichiarazione
universale dei diritti dell'uomo (articolo 25), a quella sui
diritti del fanciullo (1959), alla Dichiarazione dell'ONU del
1981 (articolo 5) ed al Protocollo addizionale alla
Convenzione europea del 1950 (articolo 2), reso esecutivo ai
sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848, nel garantire il
diritto dei genitori, precisa che l'istruzione e l'educazione
della prole in conformità alle proprie credenze, religiose o
non religiose, devono essere impartite nel rispetto della
personalità e senza pregiudicare la salute dei figli.
Stabilisce, inoltre, risolvendo un problema che ha trovato
soluzioni diverse sul piano normativo e giurisprudenziale, al
quattordicesimo anno di età la capacità dei minori di compiere
scelte inerenti alla libertà di religione, senza ovviamente
interferire con l'esercizio della potestà dei genitori
regolata dal codice civile.
L'articolo 5 è una utile specificazione della libertà di
riunione e di associazione garantita dalla Costituzione e qui
riferita ai fini di religione e di culto anche alla luce della
sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 1958.
Con l'articolo 6 si intende garantire la piena libertà di
adesione e di recesso da qualsiasi organismo confessionale,
unitamente al diritto di partecipare alla vita interna di
esso, salvaguardando l'esercizio di tali libertà e diritti da
ogni atto che possa discriminare, molestare o nuocere chi li
eserciti e tutelando, quindi, anche persone particolarmente
esposte, quali minori o incapaci.
La non ingerenza da parte dello Stato riguarda
esclusivamente la partecipazione alla vita e
all'organizzazione delle confessioni religiose, mentre
rimangono integralmente applicabili le disposizioni che
garantiscono i diritti inviolabili, la personalità e
l'integrità psichica e fisica degli aderenti.
L'articolo 7 specifica alcune libertà indicate
all'articolo 2, precisando che il diritto di agire secondo
coscienza, in relazione alle proprie convinzioni religiose o
non religiose, non può comportare la violazione di diritti e
doveri costituzionali, e rinviando alle norme riguardanti
specifiche materie nelle quali possa avere rilievo l'obiezione
di coscienza per quanto riguarda le modalità relative al
concreto esercizio di tale diritto.
L'articolo 8, invece, riproduce negli stessi termini
l'articolo 11, comma 1, del Concordato del 1984, reso
esecutivo ai sensi della legge n. 121 del 1985, ripreso anche
dalle leggi di approvazione delle intese con le confessioni
religiose sinora firmate, riaffermando per tutti una garanzia
di libertà che, se limitata ai soli aderenti ad alcune
confessioni, sarebbe non adeguata al principio costituzionale
di uguaglianza.
Trattasi comunque, come nel caso dell'articolo 7, di una
norma di principio che esige ulteriore attuazione, per i
differenti settori considerati, alla luce delle singole e
particolari esigenze di ciascuno di essi. Riprendendo un
emendamento approvato dalla I Commissione della Camera dei
deputati nel corso della XIII legislatura, si è voluto
assicurare alle persone appartenenti alle Forze armate, o
ricoverate o detenute, in caso di decesso, la celebrazione
delle esequie da parte di un ministro di culto della religione
di appartenenza.
Con l'articolo 9 (approvato dalla I Commissione della
Camera dei deputati in sede referente) vengono richiamate le
vigenti disposizioni volte ad impedire discriminazioni nei
luoghi di lavoro a causa dell'appartenenza ad una determinata
confessione o associazione religiosa. I contratti di lavoro,
sia collettivi che individuali, devono tener infatti conto
dell'esercizio della libertà religiosa.
L'articolo 10, che concreta, con riferimento ai "ministri
di culto", il principio della libertà di organizzazione
confessionale, stabilisce che solo quando compiano atti
destinati ad avere rilevanza giuridica nello Stato, i ministri
di culto debbano depositare certificazione attestante la
qualifica rivestita all'ufficio competente. Tale ufficio dovrà
essere individuato in relazione all'atto da compiere e
all'autorità competente nella specifica materia. La
disposizione, diversamente dalla legge n. 1159 del 1929, che
prevedeva l'approvazione governativa delle nomine per tutti i
ministri dei culti diversi da quello cattolico (articolo 3),
mantiene solo in via residuale l'istituto dell'approvazione
della nomina, limitandolo ai ministri di culto di confessioni
religiose che non abbiano il riconoscimento giuridico (o il
cui ente esponenziale non abbia tale riconoscimento). Tale
previsione ha la finalità di non privare della facoltà di
avere ministri di culto abilitati a compiere atti rilevanti
anche per l'ordinamento giuridico statale (come il matrimonio)
quelle realtà religiose che non intendano o non possano
ottenere il riconoscimento della personalità giuridica.
All'articolo 11 si disciplina l'importante argomento del
matrimonio. La normativa, che si ricollega alla previgente
legislazione, si ispira ai princìpi di libertà e di
volontarietà della nuova legislazione ecclesiastica, e si basa
su due presupposti: che sia il cittadino a voler celebrare il
matrimonio con effetti civili in forma religiosa; che il
ministro di culto presso cui si celebra il matrimonio
appartenga ad una confessione avente personalità giuridica, o
la cui nomina sia stata approvata dal Ministro
dell'interno.
La ragione di questo secondo presupposto è semplice:
trattandosi di questione che attiene allo stato delle persone,
è necessario che il ministro di culto - cui sono demandate
importanti funzioni, anche di rilevanza pubblicistica -
appartenga ad una organizzazione fornita dei requisiti minimi
di stabilità e di certezza, propri, appunto, delle persone
giuridiche, o che sia stato appositamente autorizzato.
L'articolo 11 delinea anche gli adempimenti di cui devono
farsi carico i cittadini interessati, il ministro di culto e
l'ufficiale dello stato civile. In particolare, è previsto
che, dopo la richiesta delle pubblicazioni da parte dei
nubendi, l'ufficiale dello stato civile rilasci loro un nulla
osta in duplice originale dal quale risulti che non esistono
impedimenti al matrimonio e che agli stessi nubendi sono stati
spiegati i diritti e i doveri dei coniugi attraverso la
lettura dei relativi articoli del codice civile.
Il ministro di culto, dopo avere celebrato il matrimonio,
compila l'atto certificativo in duplice originale e ne
trasmette uno, con allegato il nulla osta di cui in
precedenza, all'ufficiale dello stato civile entro e non oltre
cinque giorni dalla celebrazione. Entro ventiquattro ore dal
ricevimento della documentazione, deve farsi luogo alla
trascrizione del matrimonio.
L'articolo 12 si raccorda, rinviando ad essa, alla
normativa in vigore in materia di autonomia scolastica in
relazione all'utilizzo di edifici ed attrezzature scolastici
per attività che realizzino la funzione della scuola come
centro di promozione culturale e sociale sulla base dei
criteri e delle modalità stabiliti dalle istituzioni
scolastiche.
Con l'articolo 13, si è estesa, in conformità ai princìpi
costituzionali (articoli 3 e 20), una disposizione - limitata
alle affissioni e distribuzioni di stampati che avvengano
all'interno o all'ingresso di luoghi o edifici di culto - già
vigente per quanto riguarda i fedeli cattolici e gli
appartenenti alle confessioni che hanno stipulato intese con
lo Stato ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della
Costituzione.
L'articolo 14, che contiene una disposizione approvata in
Commissione, estende agli edifici di culto delle confessioni
aventi personalità giuridica la tutela già prevista per gli
edifici di culto cattolici e per quelli delle confessioni i
cui rapporti sono regolati con legge su base di intese.
Ovviamente la tutela è assicurata ai soli edifici aperti al
culto pubblico, in quanto è tale destinazione che è
considerata meritevole di tutela da parte dell'ordinamento.
E' utile chiarire, all'inizio del capo II del presente
disegno di legge, il rapporto tra l'articolo 15 e l'articolo
16, ovvero tra la libertà e i diritti che competono a
qualsiasi confessione religiosa e la condizione giuridica
delle confessioni che chiedono e ottengono la personalità
giuridica agli effetti civili.
Con l'articolo 15 si enuncia in modo espresso e
dettagliato quanto già previsto riassuntivamente dall'articolo
8, primo comma, della Costituzione, laddove si afferma che
"tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti
alla legge". La garanzia della eguale libertà è riconosciuta
dalla Costituzione a tutte le confessioni senza richiedere per
ciascuna di esse alcun requisito, né formale né sostanziale;
quindi, per il solo fatto di esistere nell'habitat
sociale, ogni confessione religiosa fruisce di un eguale
patrimonio di libertà che non può essere limitato, o messo in
discussione, dal legislatore ordinario o dai poteri pubblici.
Quindi, per rendere più esplicito il contenuto della citata
disposizione costituzionale, l'articolo 15 prevede che tra i
diritti che competono a tutte le confessioni religiose siano
da ricomprendere i diritti di celebrare i propri riti, aprire
edifici di culto, diffondere la propria fede, formare e
nominare liberamente i ministri di culto, emanare liberamente
atti, in materia spirituale, assistere spiritualmente i propri
appartenenti, comunicare e corrispondere liberamente con le
proprie organizzazioni o con altre confessioni, e promuovere
la valorizzazione delle proprie esperienze culturali.
Diverso è il valore degli articoli 16 e seguenti, che si
sono fatti carico di un problema sempre più sentito negli
ordinamenti contemporanei: quello di fornire alle confessioni
religiose che lo desiderano gli strumenti giuridici necessari,
a cominciare dalla personalità giuridica, per potere agire nei
diversi settori della vita associativa e dei rapporti
patrimoniali.
Il disegno di legge prevede, quindi, l'iter
procedurale per ottenere il riconoscimento della
personalità giuridica, e si attiene ad un criterio di
snellezza che mantenga gli accertamenti e le verifiche negli
stretti ambiti costituzionali.
In base all'articolo 16, il riconoscimento della
personalità giuridica della confessione o dell'ente
esponenziale di essa, ed eventualmente di entrambi, ha luogo
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Ministro dell'interno, udito il parere del Consiglio di Stato
e previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Alla domanda di riconoscimento deve essere allegato lo
statuto della confessione di cui è fatta menzione
nell'articolo 8, secondo comma, della Costituzione; può
inoltre allegarsi ogni altra documentazione che si riterrà
utile ai fini del riconoscimento stesso (articolo 17, comma
1).
E' stato, in ogni caso, chiarito che l'attribuzione della
personalità giuridica è possibile solo per quelle confessioni
che hanno sede in Italia e che sono rappresentate,
giuridicamente e di fatto, da un cittadino italiano avente
domicilio in Italia (articolo 17, comma 2); infatti,
l'articolo 40 prevede che le confessioni religiose che sono
persone giuridiche straniere restano regolate dall'articolo 16
delle disposizioni sulla legge in generale; ove, però, abbiano
una presenza sociale organizzata in Italia e intendano essere
riconosciute nell'ordinamento italiano potranno seguire
l'iter previsto dalle norme del presente disegno di
legge.
Come si è accennato, le confessioni religiose che
intendono ottenere la personalità giuridica devono presentare
lo statuto e quelle indicazioni necessarie alla propria
identificazione normativa e strutturale, ma il parere del
Consiglio di Stato verte essenzialmente sul carattere
confessionale dell'organizzazione richiedente e implica
l'accertamento che lo statuto non contrasti con l'ordinamento
giuridico italiano e non contenga disposizioni contrarie ai
diritti inviolabili dell'uomo (articolo 18). A tali parametri
è dunque ancorata la valutazione ai fini del riconoscimento,
come disposto dall'articolo 8 della Costituzione.
Gli articoli 19, 20 e 21 prevedono adempimenti successivi
al riconoscimento della personalità giuridica.
L'articolo 19 prescrive che la confessione riconosciuta si
iscriva nel registro delle persone giuridiche. L'articolo 20
prevede che eventuali modificazioni dello statuto e
dell'organizzazione acquistino efficacia con decreto del
Presidente della Repubblica, acquisito il parere del Consiglio
di Stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri; il
riconoscimento può essere revocato con la medesima procedura,
qualora venga meno uno dei requisiti in base ai quali il
riconoscimento stesso è stato concesso. Infine, l'articolo 21
richiama, per gli acquisti, le disposizioni delle leggi civili
concernenti gli acquisti delle persone giuridiche. Si tratta
di disposizioni che rispondono a princìpi generali e che già
esistono per tutte le confessioni che abbiano già stipulato
accordi o intese con lo Stato.
In relazione agli articoli citati (15-21) è necessaria una
precisazione.
Come si è accennato, il riconoscimento della personalità
giuridica è previsto per la confessione religiosa o per l'ente
esponenziale che la rappresenta. Ciò è dovuto al fatto che
alcune confessioni religiose non intendono - per motivi
teologici, dottrinali, o di altra natura - chiedere il
riconoscimento in quanto tali, mentre preferiscono che
acquisti la personalità giuridica un proprio ente esponenziale
che ne assume la rappresentanza in ambito civile.
L'ordinamento giuridico, di conseguenza, recepisce
un'esigenza confessionale e prevede che sia la confessione
stessa a scegliere se chiedere direttamente il riconoscimento
della personalità giuridica o se farlo richiedere al proprio
ente esponenziale. E' evidente che, qualunque sia la scelta,
le conseguenze sono le stesse: è sempre la confessione
religiosa che, o direttamente o per il tramite del proprio
ente esponenziale, può agire nell'ordinamento civile fruendo
della condizione giuridica prefigurata dalla legge.
Di tali norme, infatti, non possono usufruire, secondo le
disposizioni vigenti, se non le confessioni che regolino
bilateralmente i rapporti con lo Stato, con conseguente
limitazione del principio dell'uguale libertà delle
confessioni (articolo 8 della Costituzione).
L'articolo 22 stabilisce l'applicabilità a tutte le
confessioni religiose aventi personalità giuridica delle norme
statali vigenti in tema di concessioni e locazioni di beni
dello Stato ad enti ecclesiastici e per la disciplina
urbanistica dei servizi religiosi.
Si garantisce inoltre sotto questo profilo la libertà
religiosa ed il diritto di tutti i cittadini a servizi
religiosi in conformità alla loro credenza ed appartenenza,
commisurando interventi e servizi alle situazioni che rendono
necessario l'intervento sulla base di esigenze oggettive, vale
a dire in funzione di una presenza organizzata nel territorio,
tenendo, quindi, conto delle esigenze religiose della
popolazione.
Anche nella applicazione di queste norme statali viene ad
estendersi il riferimento al principio di bilateralità,
prefigurando intese tra le confessioni interessate e le
autorità competenti. Si stabilisce comunque una salvaguardia,
riferita alla destinazione del bene, per gli edifici di culto
costruiti con contributi regionali e comunali.
Con la disposizione di cui all'articolo 23, anch'essa
approvata dalla I Commissione della Camera dei deputati in
sede referente nel corso della XIII legislatura, si prevede,
analogamente a quanto stabilito nelle intese stipulate con
confessioni religiose, che la sepoltura dei defunti sia
effettuata nel rispetto delle prescrizioni religiose delle
confessioni di appartenenza, purché siano compatibili con il
regolamento di polizia mortuaria.
L'articolo 24, stabilendo che associazioni e fondazioni
con finalità di religione o di culto possano ottenere il
riconoscimento della personalità giuridica con le modalità e i
requisiti previsti dal codice civile, costituisce una
specifica applicazione dell'articolo 20 della Costituzione. La
disposizione attribuisce concretezza, anche ai fini del
riconoscimento della personalità giuridica e della capacità,
al divieto di trattamenti discriminatori (rispetto ad ogni
altra) per le associazioni ed istituzioni di carattere
ecclesiastico o con finalità di religione o di culto. La
stessa norma, inoltre, affianca al rinvio al diritto comune la
garanzia della loro specificità per quanto attiene alle
attività di religione o di culto.
Gli articoli 25 e 26, distinguendo le attività di
religione o di culto dalle altre attività e specificando quali
si considerano comunque appartenenti all'una o all'altra
categoria, ribadiscono princìpi che hanno già trovato
incontroversa espressione nella legislazione ecclesiastica.
L'articolo 27 salvaguarda, in conformità ad indirizzi
legislativi vigenti, la possibilità e le modalità di
iscrizione dei ministri di culto all'apposito Fondo
previdenziale, estesa anche, dalla legge n. 488 del 1999, ai
ministri di culto stranieri.
Il capo III del disegno di legge definisce il procedimento
per la stipulazione delle intese tra Stato e confessioni
diverse dalla cattolica previste dall'articolo 8, terzo comma,
della Costituzione. Un procedimento che, nella prima fase di
attuazione di tale norma e prima dell'emanazione della legge
che disciplina l'attività di Governo e l'ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei ministri (legge 23 agosto 1988,
n. 400), era stato avviato in via sperimentale onde verificare
nella pratica i modi idonei a realizzare, dopo un lungo
periodo di stasi, la previsione della Costituzione.
Grazie all'esperienza delle intese sinora concluse ed alla
luce della citata legge n. 400 del 1988 si è, pertanto,
definito, nelle sue diverse fasi, il sistema di
predisposizione delle intese stesse, riservando, ai sensi
degli articoli 2, comma 3, lettera i), e 5, comma 2,
lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, al
Presidente del Consiglio dei ministri la rappresentanza del
Governo e la stipulazione, e delegando al sottosegretario di
Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, segretario
del Consiglio dei ministri, la conduzione delle trattative con
il rappresentante della confessione religiosa interessata onde
garantire la bilateralità della negoziazione.
Per assicurare, inoltre, il necessario supporto tecnico a
tale negoziazione, è prevista l'istituzione di una commissione
di studio costituita pariteticamente da dirigenti di prima
fascia o equiparati delle amministrazioni statali interessate
in relazione ai temi da trattare e, per ogni singola intesa,
da altrettanti esperti designati dalla confessione religiosa.
Il presidente di tale commissione è scelto tra le categorie
indicate dalla citata legge n. 400 del 1988 (articoli 31 e
32). Fin dal 1985 la Commissione è stata istituita con decreto
dei diversi Presidenti del Consiglio dei ministri che si sono
succeduti, ed ha portato a conclusione tutte le intese firmate
sinora. Dal 1997 la Commissione per le intese si avvale della
consulenza della Commissione consultiva per la libertà
religiosa, anch'essa istituita con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, composta da esperti in materia.
Il disegno di legge prevede che l'istanza diretta alla
stipulazione di un'intesa possa essere presentata sia da
confessioni che abbiano già ottenuto la personalità giuridica,
sia da confessioni che non l'abbiano acquisita. In tale caso
il Ministero dell'interno, acquisendo il relativo parere del
Consiglio di Stato, verificherà che lo statuto della
confessione non contrasti con l'ordinamento giuridico, come
previsto dall'articolo 8, secondo comma, della Costituzione
(articoli 28 e 29), restando al Presidente del Consiglio dei
ministri la facoltà di avviare, alla luce delle valutazioni
acquisite, le procedure negoziali, invitando la confessione a
designare il proprio rappresentante (articolo 30).
Gli articoli 33 e 34 regolano le fasi successive alla
conclusione della trattativa di cui all'articolo 31:
deliberazione del Consiglio dei ministri e informazione
preventiva al Parlamento, ancor prima che inizi il
procedimento legislativo di approvazione.
Anche a tale fine si prevede (articolo 34) che in caso di
osservazioni, rilievi e indirizzi che emergano in sede di
Consiglio dei ministri o nella fase di informazione al
Parlamento, il Presidente del Consiglio dei ministri rimetta
il testo al sottosegretario di Stato perché riprenda la
trattativa con la confessione interessata onde apportare le
eventuali opportune modifiche al testo.
Gli articoli 35 e 36 dispongono in ordine alla firma
dell'intesa da parte del Presidente del Consiglio dei ministri
e del rappresentante della confessione e alla presentazione al
Parlamento della legge che, sulla base dell'intesa, regolerà i
rapporti della confessione stessa con lo Stato.
L'articolo 37, infine, rifacendosi alle esperienze
normative già affermatesi in alcuni settori, prevede che leggi
relative a specifiche materie che coinvolgono rapporti tra
Stato e confessioni religiose aventi personalità giuridica
possano contemplare la possibilità di applicazione di
disposizioni in esse contenute con decreti del Presidente
della Repubblica, sulla base di previa concertazione (intesa)
con la confessione religiosa interessata che lo richieda. Un
procedimento, giova sottolinearlo, già contemplato dalla legge
istitutiva del Fondo di previdenza per i ministri di culto.
Le disposizioni finali e transitorie (articoli 38-42) sono
dirette, da un lato, a confermare la personalità giuridica
delle confessioni e degli istituti riconosciuti in base alle
disposizioni del 1929-1930 sull'esercizio dei "culti ammessi
nello Stato", nonché in base ad altre disposizioni,
salvaguardando altresì il regime giuridico e previdenziale
riservato ai ministri di culto che hanno ottenuto la prevista
"approvazione governativa"; dall'altro a specificare che le
confessioni religiose che sono persone giuridiche straniere
continuano ad essere regolate, come già ricordato,
dall'articolo 16 delle disposizioni sulla legge in generale,
pur potendo richiedere, ove abbiano in Italia una presenza
sociale organizzata, di essere riconosciute alle condizioni
indicate dal presente disegno di legge.
Gli articoli 41 e 42, infine, nel disporre l'abrogazione
della legge 24 giugno 1929, n. 1159, e del regio decreto 28
febbraio 1930, n. 289, delimitano l'applicazione della
normativa contenuta nel disegno di legge, facendo in ogni caso
integralmente salve le disposizioni di origine negoziale
emanate in attuazione di accordi o intese stipulati ai sensi
degli articoli 7, secondo comma, e 8, terzo comma, della
Costituzione, nonché quelle di derivazione internazionale
quale, ad esempio, la legge n. 654 del 1975, sull'eliminazione
di tutte le forme di discriminazione razziale, come modificata
dal decreto-legge n. 122 del 1993, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 205 del 1993.
Se la riforma della legislazione ecclesiastica avviatasi
negli anni '80 ha avuto al suo centro l'attuazione del
principio costituzionale del pluralismo religioso, il presente
disegno di legge intende contribuire alla ricomposizione
unitaria della disciplina degli interessi religiosi e di
coscienza nei loro fondamentali profili: individuale,
associativo e istituzionale. A tale fine le disposizioni in
esso contenute muovono dai princìpi costituzionali relativi
alle confessioni religiose, tengono conto delle regole
bilateralmente concordate con alcune confessioni e delineano
una legge che completa l'abrogazione della legislazione del
1929-1930.
Non è stata redatta la relazione tecnica in quanto il
disegno di legge non comporta oneri a carico del bilancio
dello Stato.
ANALISI TECNICO-NORMATIVA
1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto:
a) Necessità dell'intervento normativo.
b) Analisi del quadro normativo.
Nella relazione illustrativa si dà ampiamente conto delle
ragioni di necessità che rendono improcrastinabile
l'intervento legislativo primario in materia di attuazione dei
princìpi costituzionali relativi alla libertà religiosa,
ragioni che peraltro si renderanno evidenti nel corso
dell'analisi del quadro normativo.
Il disegno di legge si muove su due linee direttrici,
l'una che ha riguardo alla dimensione individuale attraverso
l'affermazione e la tutela dei diritti di libertà di religione
e di coscienza (capo I); l'altra che coglie l'aspetto
associativo della libertà religiosa individuando la disciplina
destinata alle confessioni religiose ed alla procedura per
l'intesa con lo Stato (capi II e III). Per quanto riguarda le
confessioni religiose, l'attuale legislazione sui "culti
ammessi", risalente al 1929, è decisamente superata tanto
nell'ispirazione culturale che nella residualità
dell'efficacia, trattandosi di disposizioni fortemente
intaccate dagli interventi della Corte costituzionale da un
lato, e, dall'altro, già rese inefficaci, limitatamente alle
confessioni religiose interessate, dalla legislazione
sopravvenuta su base di intesa ai sensi dell'articolo 8 della
Costituzione.
In particolare, a fronte delle ampie garanzie
costituzionali poste dagli articoli 8, commi primo e secondo,
17, 18 e 19 della Costituzione, che nel loro insieme disegnano
un sistema di pluralismo confessionale, la concreta attuazione
delle stesse a tutt'oggi è da ritenere limitata alle
confessioni religiose che hanno avuto accesso all'intesa con
lo Stato e per le quali il Parlamento ha provveduto
all'approvazione in legge. Le leggi vigenti su base di intesa
sono attualmente le seguenti:
legge 11 agosto 1984, n. 449, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e le chiese
rappresentate dalla Tavola valdese", e legge 5 ottobre 1993,
n. 409, recante "integrazione dell'intesa tra il Governo della
Repubblica italiana e la Tavola valdese, in attuazione
dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione";
legge 22 novembre 1988, n. 516, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione italiana
delle Chiese cristiane avventiste del 7^ giorno", come
modificata dalla legge 20 dicembre 1996, n. 637, recante
"modifica dell'intesa tra il Governo della Repubblica italiana
e l'Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7^
giorno, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma, della
Costituzione";
legge 22 novembre 1988, n. 517, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e le Assemblee di Dio in
Italia";
legge 8 marzo 1989, n. 101, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione delle
Comunità ebraiche italiane", come modificata dalla legge 20
dicembre 1996, n. 638, recante "Modifica dell'intesa tra il
Governo della Repubblica italiana e l'Unione delle Comunità
ebraiche italiane, in attuazione dell'articolo 8, terzo comma,
della Costituzione";
legge 12 aprile 1995, n. 116, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione Cristiana
Evangelica Battista d'Italia (UCEBI)";
legge 29 novembre 1995, n. 520, recante "Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa Evangelica
Luterana in Italia (CELI)".
Le confessioni religiose prive di intesa o per le quali
l'intesa non è ancora stata trasformata in legge, per contro,
restano assoggettate alla disciplina dettata dalla legge 24
giugno 1929, n. 1159 (Disposizioni sui culti ammessi nello
Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti
medesimi), e dal relativo regio decreto 28 febbraio 1930, n.
289 "Norme per l'attuazione della legge 24 giugno 1929, n.
1159, sui culti ammessi nello Stato e per il coordinamento di
essa con le altre leggi dello Stato). E' pertanto urgente
provvedere all'aggiornamento legislativo, con l'abrogazione
integrale di tali disposizioni e l'introduzione
nell'ordinamento di una disciplina organica mirante ad
estendere a tutte le confessioni religiose un quadro normativo
già collaudato in quanto in gran parte ispirato alla
legislazione speciale emanata su base di intesa.
Inoltre, il disegno di legge, agli articoli da 28 a 37,
individua la procedura per l'avvio delle trattative e la
conclusione dell'intesa tra lo Stato e le confessioni
religiose, ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della
Costituzione (procedura peraltro sinora seguita per prassi).
La scelta si motiva con la necessità di offrire alle
confessioni religiose un quadro di certezza relativo tanto ai
requisiti di ammissibilità quanto alle fasi procedurali, oltre
che contribuire alla definizione delle competenze politico
amministrative.
c) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e i
regolamenti vigenti.
Come già detto, il disegno di legge mira ad abrogare la
legge n. 1159 del 1929 ed il regio decreto n. 289 del 1930
l'intervento abrogativo è espressamente previsto all'articolo
42.
d) Analisi della compatibilità dell'intervento con
l'ordinamento comunitario.
Il disegno di legge si iscrive a pieno titolo nel solco
dei grandi princìpi di libertà, democrazia, rispetto dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, oltre che di
lotta alle discriminazioni per motivi (anche) di religione o
di convinzioni personali, che sono il fondamento dell'Unione
europea e come tali sono sanciti nel relativo Trattato
istitutivo.
e) Verifica della coerenza con le fonti legislative
primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle
regioni ed agli enti locali.
Qualche profilo di interesse per le competenze di regioni
e degli enti locali è presente nell'articolo 22 del disegno di
legge, concernente l'edilizia di culto. Al comma 1, la
disposizione mira ad individuare nelle "confessioni religiose
aventi personalità giuridica che abbiano una presenza
organizzata nell'ambito del comune" i soggetti destinatari
delle disposizioni vigenti in tema di concessioni e locazioni
di beni immobili demaniali e patrimoniali dello Stato e degli
enti locali in favore di enti ecclesiastici, nonché in tema di
disciplina urbanistica dei servizi religiosi, di utilizzo di
fondi per le opere di urbanizzazione secondaria o comunque di
interventi per la costruzione, il ripristino, il restauro e la
conservazione di edifici aperti all'esercizio pubblico del
culto.
La norma inoltre prevede la stipula di apposite intese
tra le confessioni interessate e le autorità competenti,
previsione che è da considerare pienamente in linea con lo
sforzo devolutivo in atto nell'attuale riorganizzazione dello
Stato.
Il comma 2 dello stesso articolo 22 pone il vincolo
ventennale di destinazione sugli edifici di culto costruiti
con contributi regionali o comunali, pena la nullità degli
atti compiuti in violazione, fornendo in tale modo una norma
generale di salvaguardia che, lungi dal ritenersi lesiva delle
competenze delle autorità locali, è necessaria al fine di
scoraggiare possibili tentativi di utilizzazione del denaro
pubblico diversa dai fini indicati dalla legge.
f) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della
piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione.
Il disegno di legge interviene in materia di procedimento
per il riconoscimento della personalità giuridica, dettando la
disciplina del riconoscimento della confessione religiosa
ovvero dell'ente esponenenziale che la rappresenta. Sulla
materia come noto è stato emanato con il decreto del
Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, il
regolamento di semplificazione ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, previsto
dall'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n.
59.
Il disegno di legge però incide in tale disciplina nel
senso che mira a ripristinare l'acquisizione obbligatoria del
parere del Consiglio di Stato, già abrogata dall'articolo 17,
comma 26, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Tale scelta è
stata operata in considerazione da un lato della necessità
della verifica della compatibilità dello statuto della
confessione religiosa con l'ordinamento giuridico (ai sensi
dell'articolo 8 della Costituzione) e della massima garanzia
di autorevolezza necessaria a tali fini; d'altro lato occorre
tenere conto che l'ordinamento giuridico non definisce cosa
sia una confessione religiosa, e il Consiglio di Stato è
l'organo cui continuare a demandare la valutazione caso per
caso della confessionalità di una associazione. A riprova
della necessità di tale autorevole supporto, va infine
considerato che finora l'operato tanto della "Commissione per
le intese" che della "Commissione per la libertà religiosa",
per i predetti profili di particolare delicatezza, si è sempre
basato sui pareri del Consiglio di Stato.
Per il resto, non sono presenti profili di applicabilità
delle possibilità di delegificazione.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
a) Individuazione delle nuove definizioni normative
introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con
quelle già in uso.
Non sono introdotte nuove definizioni normative.
b) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi
contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle
successive modificazioni ed integrazioni subite dai
medesimi.
Si è verificata la correttezza dei riferimenti normativi
presenti nel testo.
c) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per
introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni
vigenti.
Nel testo è presente una sola novella, all'articolo 11,
comma 5, del disegno di legge. Essa è volta ad eliminare
dall'articolo 83 del codice civile la dizione "culti ammessi",
superata dalla nostra Costituzione e contenuta nella legge n.
1159 del 1929 che si intende abrogare con il presente disegno
di legge.
d) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di
disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme
abrogative espresse nel testo normativo.
Le abrogazioni effettuate sono espresse.
3. Ulteriori elementi.
a) Indicazione delle linee prevalenti della
giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di
costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.
Il disegno di legge, tanto nel suo complesso quanto nei
suoi aspetti particolari, risponde agli indirizzi provenienti
dalla giurisprudenza, anche costituzionale, in tema non solo
di libertà individuali di religione e di coscienza, ma anche
di riconoscimento dei diritti delle confessioni religiose, con
particolare riferimento alle confessioni prive di intesa. Per
quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale relativa ai
princìpi di laicità dello Stato e di pluralismo religioso,
oltre che di libertà religiosa e di coscienza nonché di parità
delle confessioni religiose, si veda la sentenza n. 59 del
1958 e, da ultimo, le sentenze nn. 203 del 1989, 195 del 1993,
329 del 1997 e 508 del 2000.
b) verifica dell'esistenza di progetti di legge
vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e
relativo stato dell'iter.
In Parlamento, e precisamente alla Camera dei deputati,
sono state presentate due proposte di legge:
1) onorevole Spini, atto Camera n. 1576 (Norme sulla
libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti
ammessi), assegnato in sede referente alla I Commissione
Affari costituzionali; non è ancora iniziato l'esame;
2) onorevole Molinari, atto Camera n. 1902 (Norme sulla
libertà religiosa), in stato di assegnazione.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)
a) Ambito dell'intervento; destinatari diretti e
indiretti.
Il disegno di legge mira a dare completa attuazione a
diritti e princìpi costituzionali in materia di libertà
religiosa e di coscienza; esso è pertanto indirizzato alla
generalità dei cittadini. Altri soggetti direttamente
destinatari sono le confessioni e associazioni religiose e le
pubbliche amministrazioni immediatamente interessate ai
profili attuativi, come si dirà in seguito.
b) Obiettivi e risultati attesi.
Obiettivi del disegno di legge sono la definizione e la
concreta attuazione di disposizioni costituzionali e
l'estensione, per quanto possibile, a tutte le confessioni
religiose di un quadro normativo già vigente per quelle che
hanno stipulato con lo Stato un'intesa approvata con legge ai
sensi dell'articolo 8 della Costituzione.
I risultati attesi si collocano sul piano del
raggiungimento di un maggiore grado di democrazia nel Paese,
attraverso l'affermazione e la tutela delle libertà afferenti
la sfera religiosa e di coscienza, in un quadro di certezza
delle situazioni giuridiche soggettive, tanto individuali
quanto associative.
c) Illustrazione della metodologia di analisi
adottata.
L'analisi dell'impatto è il risultato di un lavoro che
risale nel tempo, svolto su più versanti tanto dalle strutture
politico-amministrative preposte al supporto per il
procedimento di conclusione dell'intesa, quanto dalle
Commissioni consultive, composte da eminenti giuristi, ed
appositamente costituite al fine di predisporre gli strumenti
atti al raggiungimento della concreta attuazione dei diritti e
delle facoltà legati all'esercizio delle libertà religiosa e
di coscienza.
Si è trattato di lavori ed attività estrinsecatisi in
studi, analisi ed approfondimenti sia sul piano dottrinale che
operativo. Soprattutto a fini di verifica delle possibilità di
concreta attuazione e di effettiva operatività di disposizioni
da introdurre nell'ordinamento giuridico, sono state condotte
importanti audizioni dei rappresentanti delle confessioni
religiose. Inoltre, un apporto determinante per quanto
riguarda la valutazione d'impatto sulle pubbliche
amministrazioni, è derivato dai rappresentanti delle
amministrazioni interessate, coinvolti nelle trattative per le
intese con le confessioni religiose in qualità di membri della
"Commissione per le intese". Pertanto il patrimonio di studi e
di esperienza acquisito nel tempo, accompagnato dalla graduale
armonizzazione con i mutamenti del quadro normativo, permette
di disporre, oggi, di un testo sul quale la valutazione
dell'impatto della regolamentazione non presenta punti di
oscurità.
d) Impatto diretto e indiretto sull'organizzazione e
sull'attività delle pubbliche amministrazioni; condizioni di
operatività.
Occorre premettere che gran parte delle disposizioni
coinvolgenti le pubbliche amministrazioni sono già vigenti
perché contenute nelle leggi emanate su base d'intesa;
pertanto non si dovrebbero verificare problematiche in ordine
alla loro operatività. Tali previsioni riguardano i profili
attuativi dei diritti individuali affermati negli articoli
introduttivi del disegno di legge o dettano norme riguardanti
le situazioni giuridiche delle associazioni e confessioni
religiose.
Di seguito una rassegna delle disposizioni che
coinvolgono direttamente o indirettamente pubbliche
amministrazioni.
L'articolo 8 mira a garantire l'esercizio della libertà
religiosa e l'adempimento di pratiche di culto e di
prescrizioni religiose da parte di soggetti appartenenti alle
Forze armate, alle Forze di polizia o ad altri servizi
assimilati, ovvero a soggetti degenti in strutture
socio-sanitarie ed assistenziali o destinati ad istituti di
prevenzione e pena. Allo scopo, la norma prevede, al comma 2,
l'emanazione di regolamenti ministeriali per disciplinare le
modalità di attuazione della norma.
L'articolo 9, destinato alle garanzie nei luoghi di
lavoro, investe tutta la pubblica amministrazione quale parte
nei contratti di lavoro.
L'articolo 10 prevede che le nomine dei ministri di culto
di confessioni religiose che non intendano o non possano
ottenere la personalità giuridica sono approvate dal Ministro
dell'interno, come attualmente avviene in base alla legge n.
1159 del 1929. Poiché questa normativa viene abrogata dal
presente disegno di legge, si prevede che un apposito
regolamento del Ministro dell'interno, adottato ai sensi del
comma 3 dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988,
disciplini le modalità e le procedure necessarie
all'approvazione delle nomine.
L'articolo 11 è relativo alla celebrazione del matrimonio
davanti ad un ministro di culto di una confessione religiosa
avente personalità giuridica o davanti ad un ministro di culto
la cui nomina sia stata approvata dal Ministro dell'interno, e
pertanto detta la relativa disciplina.
L'articolo 12, comma 2, è diretto alle istituzioni
scolastiche al fine della possibile organizzazione di attività
relative al fenomeno religioso ed alle sue implicazioni.
L'articolo 16 individua l'atto, l'organo e la procedura
per il riconoscimento della personalità giuridica di una
confessione religiosa o dell'ente esponenziale che la
rappresenta.
e) Impatto sui destinatari diretti.
Per quanto riguarda le confessioni religiose non vi sono
da segnalare particolari innovazioni, se non di ordine
procedurale (quale la reintroduzione del parere obbligatorio
del Consiglio di Stato), con riferimento alla disciplina per
il riconoscimento della personalità giuridica e suoi corollari
(iscrizione nel registro, obbligo di comunicazione delle
modifiche statutarie, disciplina degli acquisti). Peraltro,
com'è ovvio, l'acquisto della personalità giuridica rimane del
tutto affidato alla libera valutazione della confessione
religiosa ed anzi, innovando rispetto ad una prassi finora
costantemente seguita, il disegno di legge prevede che possa
accedere all'intesa con lo Stato italiano anche la confessione
religiosa priva di personalità giuridica (articolo 29). Per
quanto riguarda i ministri di culto delle confessioni
religiose con personalità giuridica o la cui nomina sia stata
approvata dal Ministro dell'interno, attesa la possibilità per
gli stessi di compiere atti rilevanti per l'ordinamento
giuridico italiano (per tutti, ad esempio, la celebrazione di
matrimoni), l'articolo 10 definisce le modalità di
dimostrazione del possesso della qualifica di ministro di
culto. Inoltre, per gli stessi ministri di culto è prevista
l'iscrizione al Fondo di previdenza del clero (articolo
27).
f) Impatto sui destinatari indiretti.
Una disposizione nella quale si configurano destinatari
indiretti (amministrazioni pubbliche ed imprese) è quella
dell'articolo 9, comma 2, la quale prevede l'inserimento nei
contratti collettivi e individuali di lavoro, cui si rinvia,
l'esercizio della libertà religiosa nelle sue varie
espressioni.
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