XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2463
Onorevoli Colleghi! - Un fenomeno in costante crescita
in molti Paesi è quello del ricorso, specie in caso di lite in
materia civile e commerciale, a procedure di "risoluzione
alternativa delle controversie" - o procedure di "ADR",
dall'inglese Alternative Dispute Resolution- ispirate
al paradigma cooperativo del negoziato diretto tra i
litiganti, facilitato da un terzo neutrale (diverso dal
giudice competente) nel ruolo di conciliatore, invece che a
quello avversariale "a distanza", caratteristico del processo
civile e dell'arbitrato. Tra queste procedure campeggia per
importanza e diffusione la procedura della conciliazione
stragiudiziale professionale ("mediation), che è oggetto
del presente intervento normativo, al punto di essere divenuta
sinonimo corrente di ADR e di risoluzione alternativa delle
controversie.
Fra le cause principali dell'affermazione della
conciliazione stragiudiziale professionale vanno senz'altro
annoverate le diffuse preoccupazioni circa i costi ed i
ritardi, spesso assai gravi, della giustizia ordinaria.
Nonostante le peculiarità riscontrabili nei diversi Paesi,
infatti, il tratto comune di tutte le esperienze di ADR è
quello finalistico di gestire la lite, sia in fase di
prevenzione che di trattamento, in modo semplificato, e quindi
con forte risparmio di costi e di tempo. Sennonché, l'enfasi
sui soli aspetti "quantitativi" (il risparmio di tempo e di
denaro) rischia di andare ad oscurare ingiustificatamente le
potenzialità anche "qualitative" della risoluzione alternativa
delle controversie, tra cui soprattutto l'idoneità della
conciliazione a non interrompere necessariamente, e magari
brutalmente, i rapporti economico-professionali e spesso anche
personali tra le parti, come di norma accade, invece, con il
mero avvio di un processo civile o di un arbitrato.
Diversamente dal giudice e dall'arbitro, infatti, il
conciliatore professionale può concentrarsi sul futuro
piuttosto che sul passato, sui reali interessi delle parti
invece che sulle mere posizioni espresse, aiutando così i
litiganti ad elaborare soluzioni della vertenza, anche
originali, che non lascino sul campo un vincitore ed un vinto,
ma possibilmente entrambi soddisfatti.
Nel nostro Paese, il dibattito sulla risoluzione
alternativa delle controversie, sia a livello tecnico che
politico, è oramai abbastanza maturo, al punto che diversi
progetti di riforma della giustizia civile presentati o
pendenti in Parlamento trattano della materia. E tuttavia, pur
non mancando talune esperienze di crescente successo, la
fornitura professionale di servizi di conciliazione
stragiudiziale da parte di soggetti terzi rispetto ai
litiganti è tutt'ora un fenomeno abbastanza raro, nonostante
l'assenza di limiti ordinamentali a tale attività e talvolta
persino l'obbligatorietà dell'esperimento di una procedura di
conciliazione in caso di lite, come ad esempio è previsto
dalla legge sulla subfornitura (legge n. 192 del 1998). Questo
scarto tra teoria e pratica, stando ai sempre più frequenti e
partecipati incontri di studio in materia di ADR, va imputato
a due ostacoli principali all'affermazione di modelli di
risoluzione delle liti alternativi alla giurisdizione
statale.
Il primo degli ostacoli è senz'altro di ordine culturale.
In Italia, il fenomeno della risoluzione non contenziosa delle
liti, a partire dallo studio del quadro giuridico e
soprattutto delle relative tecniche, è rimasto sino ad ora
pressoché interamente trascurato, sia nella fase della
formazione tecnica del giurista, sia in quella della
successiva preparazione professionale. Il contrario avviene, e
la cosa non sorprende, non solo nei Paesi ove la ADR prospera
da tempo, ma di recente anche in Paesi dell'Europa
continentale, dove la risoluzione alternativa delle
controversie è divenuta materia di studio curricolare,
talvolta persino obbligatoria, nella formazione del giurista
(e non solo). L'offerta formativa non si ferma poi al livello
della laurea, ma prosegue a quello post-laurea con appositi
master e persino con programmi specifici di dottorato di
ricerca.
Il secondo tipo di ostacolo è invece di natura tecnica, e
consiste nell'insufficienza delle proposte concrete sino ad
ora presentate per disciplinare il fenomeno della risoluzione
alternativa delle controversie. Tali proposte hanno talvolta
denotato inesattezze nella ricognizione dei modelli stranieri
di riferimento e, altre volte, persino di ordine
terminologico, con il rischio di tradursi in ulteriori
barriere culturali alla diffusione della ADR. Più
precisamente, nessuno dei progetti presentati sembra essere
riuscito a mettere tecnicamente ordine in uno scenario
realmente complesso e variegato, ove diverse distinzioni
logiche, e quindi anche ordinamentali, sono da fare.
Fondamentale, in particolare, è la distinzione tra, da un
lato, risoluzione alternativa delle controversie cosiddetta
"endoprocessuale" (ma l'espressione inglese "court-managed
ADR", ossia ADR gestita dai tribunali, sarebbe forse
preferibile), vale a dire procedure di composizione
autodeterminata dei conflitti che un terzo neutrale, diverso
dal giudice competente, gestisce nel contesto di un
procedimento pubblicistico e, dall'altro lato, risoluzione
alternativa delle controversie private, ove il terzo neutrale,
che pur può agire anche per conto di un organismo pubblico,
come ad esempio una camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, non opera nell'ambito di un
procedimento pubblicistico.
Per affrontare i due tipi di ostacoli indicati, ossia
quello culturale e quello tecnico, il presente intervento
normativo si propone innanzitutto di promuovere fortemente la
conoscenza, e quindi l'uso, della conciliazione stragiudiziale
professionale. In secondo luogo, la proposta di legge affronta
esclusivamente il tema della conciliazione stragiudiziale
professionale privata, lasciando la disciplina della
dimensione endoprocessuale ad altro intervento legislativo
che, incidendo più direttamente sul codice di procedura
civile, andrebbe ragionevolmente inserito nel contesto più
ampio delle proposte di riforma complessiva della giustizia
civile che mirano alla deflazione del contenzioso ed
all'accelerazione dei tempi del processo.
Nel capo I, contenente le disposizioni generali, la
proposta di legge stabilisce pochi ma indispensabili princìpi
internazionalmente riconosciuti in tema di conciliazione
stragiudiziale professionale: informalità, concentrazione ed
oralità della procedura; volontarietà della partecipazione e
natura non vincolante dell'esito della procedura; riservatezza
assoluta circa i fatti, le dichiarazioni e le circostanze
della conciliazione. La stessa definizione di conciliazione,
contenuta nell'articolo 2, si pone nel solco dei più
collaudati modelli internazionali, ispirandosi a quella
elaborata dai redattori dello "Uniform Mediation Act",
un'autorevole proposta presentata negli Stati Uniti dalla
"National Conference of Commissioners Uniform State
Laws" e dalla "American Bar Association".
Con la migliore dottrina italiana, ed in parte in sintonia
con precedenti progetti di legge in materia, la proposta di
legge identifica poi e disciplina, nel capo II, le principali
categorie di attori nel campo della risoluzione alternativa
delle controversie: due soggetti pubblici (le camere di
conciliazione presso le camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, in alcune città già attive da
tempo, e le costituende camere di conciliazione presso i
tribunali), ed uno privato (le nuove "società di
conciliazione"), prevedendo per ciascuna categoria un modello
procedimentale appropriato. Per i due soggetti pubblici,
potenziale sede privilegiata per la trattazione di
controversie di minor valore che coinvolgono una parte più
debole, si prevede una procedura di conciliazione definita con
un certo grado di dettaglio, oltre ovviamente all'esclusione
di finalità lucrative. Per le società di conciliazione,
destinate invece a diventare punto di riferimento per
controversie di maggior valore o richiedenti elevati livelli
di specializzazione tecnica, si rimette il modello
procedimentale al libero accordo delle parti, sempre nel
rigoroso rispetto dei princìpi generali volti essenzialmente a
garantire la trasparenza delle informazioni, gli
standard professionali ed etici dei conciliatori e
l'indipendenza ed imparzialità sia degli organismi di
conciliazione, sia dei professionisti che agiscono come
conciliatori per conto degli stessi.
Se la proposta di legge disciplina in modo puntuale gli
organismi di conciliazione, soprattutto alla luce degli
effetti giuridici e degli incentivi previsti per le procedure
di conciliazione amministrate, lo svolgimento del ruolo di
conciliatore è subordinato principalmente al completamento di
un percorso di formazione teorico-pratica, più approfondito
per i conciliatori che intendono operare nell'ambito delle
società di conciliazione, considerando la prevalente diversa
natura del contenzioso trattato. Anche i requisiti minimi dei
corsi di formazione sono allineati agli standard
internazionali. Nel settore rappresenta invece un'eccezione la
Francia, ove per talune categorie di conciliatori sono
richieste sino a novanta ore di formazione.
Il capo III prevede norme per favorire il ricorso alla
conciliazione stragiudiziale professionale. Queste, anche nel
solco di precedenti proposte di riforma, riguardano
essenzialmente: gli effetti giuridici del verbale di
conciliazione, differenti a seconda della natura pubblica o
privata dell'organismo di conciliazione; incentivi economici;
l'obbligo per gli avvocati, prima di iniziare una causa, di
informare i propri clienti circa la possibilità di risolvere
la controversia ricorrendo ad un organismo di conciliazione;
la possibilità per il giudice di invitare le parti, in corso
di causa, ad esperire una conciliazione stragiudiziale
professionale; l'interruzione dei termini di prescrizione; la
previsione della procedura di conciliazione nelle condizioni
generali di contratto; l'informazione nazionale in materia di
conciliazione.
Il capo IV, infine, oltre a recare le norme
sull'attuazione della legge e sulla copertura finanziaria,
affida ad una Commissione nazionale per la promozione della
conciliazione stragiudiziale, presieduta dal Ministro della
giustizia o da un suo delegato, importanti compiti non solo di
monitoraggio, ma anche di sperimentazione e di promozione
della conciliazione, a tutti i livelli, con l'obiettivo di
colmare lo iato informativo e formativo che ostacola il
definitivo radicamento di una moderna cultura e prassi in
materia di risoluzione dei conflitti.
Nel dettaglio, l'articolo 1 enuncia le finalità della
presente proposta di legge, che si imperniano sulla promozione
e incentivazione, del ricorso alla conciliazione
stragiudiziale professionale come metodo idoneo per la
risoluzione consensuale delle controversie civili vertenti su
diritti disponibili.
L'articolo 2 definisce la conciliazione come intervento di
un terzo soggetto neutrale, diverso dal giudice competente,
che ha il compito di facilitare la comunicazione fra le parti
e di negoziare fra di esse con l'obiettivo del raggiungimento
di un accordo.
L'articolo 3 stabilisce, sulla scorta delle best
practices ormai pacificamente accettate a livello
internazionale, una serie di basilari princìpi generali
dell'istituto: informalità, concentrazione, oralità,
volontarietà.
Al fine di rendere più economico e facilitare il ricorso
alle procedure di conciliazione, viene inoltre consentito alle
parti di rinunciare all'assistenza del difensore. Viene
comunque prevista la facoltà per gli organismi di
conciliazione di stabilire delle soglie di valore al di sopra
delle quali è obbligatoria l'assistenza tecnica di un
difensore ovvero di renderne obbligatorio l'intervento per
controversie di particolare complessità tecnica.
Tali princìpi generali, unitamente a quelli indicati
dall'articolo 6 relativi ad una serie di obblighi ricadenti
senza eccezione sugli organismi di conciliazione, rimangono
inderogabili.
Sempre nell'ottica dell'allineamento agli standard
internazionalmente affermatisi, l'articolo 5 stabilisce rigidi
criteri di riservatezza di tutti gli elementi risultanti dalle
procedure di conciliazione, con possibilità di deroga
unicamente per concorde volontà delle parti. In particolare
tali elementi non possono in alcun modo venire utilizzati in
giudizio come prova, mentre i conciliatori ed i loro ausiliari
e collaboratori non possono essere chiamati a testimoniare in
proposito.
L'articolo 6, che apre il capo II relativo agli organismi
e alle procedure di conciliazione, dettaglia una serie di
princìpi generali validi ed inderogabili per tutti gli
organismi, privati e pubblici, di conciliazione:
a) preparazione professionale dei conciliatori e
loro adesione ad appositi codici etici;
b) preventiva trasparenza tariffaria;
c) ampia esplicitazione degli eventuali, anche
potenziali, conflitti d'interesse.
Allorquando i conflitti coinvolgano consumatori nei loro
rapporti con le imprese, gli organismi di conciliazione devono
inoltre attenersi al princìpi stabiliti dalla raccomandazione
2001/310/CE della Commissione, del 4 aprile 2001, sulla
risoluzione consensuale delle controversie in materia di
consumo.
Gli articoli 7 e 8 definiscono, rispettivamente, le
società di conciliazione (organismi privati) e le procedure da
esse applicabili.
Le società di conciliazione iscritte nell'apposito
registro da istituire presso il Ministero della giustizia sono
le uniche autorizzate ad adottare tale denominazione. La loro
qualificazione professionale viene assicurata dall'esclusività
dell'oggetto sociale e dall'obbligo che la maggioranza del
capitale sociale sia conferito da iscritti agli albi degli
esercenti le professioni legali e contabili, nonché dalle
altre categorie eventualmente individuate dal Ministro della
giustizia. Per offrire agli utenti la massima garanzia di
efficienza e trasparenza, le società di conciliazione devono
assumere la forma di società per azioni. Per garantire altresì
la massima professionalità, le società di conciliazione sono
inoltre soggette ad alcune norme ispirate a quelle dettate per
le società tra professionisti.
Solo ai soci professionisti, nessuno dei quali può
partecipare a più di una società del genere, spetta
l'amministrazione.
La cessione, sia in vita sia mortis causa, di azioni
dei soci professionisti viene regolata avendo presenti le
soluzioni adottate per le società fra avvocati dal decreto
legislativo 2 febbraio 2001, n. 96, attuativo di direttive
comunitarie.
Con l'obiettivo di agevolare la realizzazione del criterio
direttivo contenuto nell'articolo 12, comma 4, della legge 3
ottobre 2001, n. 366, recante delega al Governo per la riforma
del diritto societario, viene disposto che l'iscrizione nel
registro del Ministero della giustizia, stanti i coerenti
requisiti richiesti per l'iscrizione stessa, rappresenta
titolo per l'esercizio della conciliazione civile in materia
societaria.
La permanenza nel predetto registro viene infine
condizionata all'ottenimento della certificazione di qualità
ISO 9000.
Le procedure di conciliazione adottabili dalle società di
conciliazione vengono volutamente lasciate al libero consenso
delle parti, con il solo intangibile limite, già ricordato,
del rispetto dei principi generali di cui agli articoli 3 e
6.
Gli articoli 9, 10 e 11 disciplinano le camere di
conciliazione presso i tribunali e presso le camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura, essendo
queste ultime prevalentemente dedicate alle controversie,
spesso di valore più modico, fra consumatori e imprese;
definiscono inoltre le relative procedure con un certo grado
di dettaglio, a differenza dell'ampio spazio di libera
contrattazione fra le parti consentito dalle società
professionali di conciliazione.
Le camere di conciliazione presso i tribunali sono
istituite per iniziativa dei coesistenti consigli dell'ordine
degli avvocati; la loro competenza è a tutto campo.
Le camere di conciliazione presso le camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura sono istituite su
iniziativa di queste ultime; la loro competenza, per così
dire, "di base" è limitata alle controversie di valore fino a
25.000 euro tra consumatori, anche associati fra loro, e
imprese, ma i singoli statuti possono ampliare tale limite.
Tratti comuni di entrambi i tipi di camere di
conciliazione sono:
a) la formazione di albi di conciliatori, cui
assegnare i procedimenti con criteri di automatismo in caso di
mancata designazione concorde ad opera delle parti;
b) l'assenza di scopi di lucro;
c) la possibilità di consorziarsi, per evidenti
motivi di dimensione e di economicità, per la gestione
congiunta dell'attività (articolo 6, comma 7);
d) la facoltà, per motivi di elasticità operativa,
di avvalersi, tramite accordi di diritto privato, di servizi
offerti dalle società professionali di conciliazione
(ibidem).
La possibilità per gli organismi pubblici di conciliazione
di collaborare tra loro creando consorzi, ovvero di avvalersi
per contratto di servizi offerti da organismi privati,
rappresenta una forte novità rispetto alle proposte sino ad
ora presentate. La norma riflette principalmente la
constatazione che, salvo rare eccezioni, gli organismi
pubblici di conciliazione già attivi, come le camere di
conciliazione presso le camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, hanno sino ad ora prodotto
risultati modesti. Le cause di questo relativo insuccesso del
sistema camerale vanno probabilmente ricercate nella scarsa
pubblicizzazione del servizio di conciliazione presso gli
utenti finali e nella disomogenea attività di formazione dei
conciliatori, in larga parte dovute all'insufficienza delle
risorse destinate a tali scopi.
Nel contesto di un più ampio progetto di diffusione della
conciliazione sul territorio nazionale che faccia perno anche
sul ruolo delle libere professioni e sia adeguatamente
finanziato, è tuttavia ragionevole confidare che l'azione
delle camere di conciliazione presso le camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura specie laddove svolta in
sinergia ed eventualmente integrata con quella di altri
organismi, riesca finalmente a far decollare l'istituto della
conciliazione e quindi a produrre risultati numericamente
apprezzabili.
I passi procedurali indicati all'articolo 11 rispondono
alle più consolidate ed universalmente accettate consuetudini
dei procedimenti di conciliazione.
Ai fini dell'organicità complessiva delle funzioni di
risoluzione delle controversie, ove la proposta di
conciliazione non sia accettata da una o da entrambe le parti,
queste ultime sono invitate a verbalizzare la propria
posizione definitiva ovvero le condizioni alle quali sono
disposte a conciliare.
I commi 6 e 8 attribuiscono ai comportamenti adottati
dalle parti nei procedimenti di conciliazione specifici
effetti sulle spese dell'eventuale giudizio di merito,
concorrente o successivo, sotto una duplice angolazione:
a) ingiustificata mancata comparizione all'udienza
di conciliazione;
b) valutazione comparativa delle posizioni assunte
nel procedimento di conciliazione e nel giudizio di merito.
L'articolo 12 definisce gli effetti dei verbali di
conciliazione redatti dagli organismi, privati e pubblici,
regolati dal capo II della legge in esito delle procedure
previste.
Tutti i predetti verbali costituiscono titolo esecutivo,
con la sola condizione - per il caso delle società
professionali di conciliazione - della preventiva omologa del
tribunale, cui spetta di verificare la regolarità formale
dell'accordo raggiunto.
In considerazione della finalità di utilità pubblica che
s'intende perseguire, l'articolo 13 introduce incentivi di
contenuto economico volti ad incoraggiare il ricorso alle
procedure riconosciute dalla legge, e precisamente:
a) l'esenzione del verbale dalle imposte di bollo
e di registro, nonché da ogni altra spesa, tassa o diritto;
b) la deducibilità dei costi di conciliazione
dalle imposte sul reddito delle persone fisiche e delle
persone giuridiche;
c) il dimezzamento delle eventuali spese di
giustizia per le parti che dimostrino di avere
preventivamente, seppure infruttuosamente, esperito una
procedura di conciliazione.
L'articolo 14 attribuisce agli avvocati un obbligo
informativo preventivo circa l'esistenza di possibilità
conciliative della controversia, da comprovare attraverso una
apposita dichiarazione congiunta dello stesso avvocato e del
cliente nel caso in cui tale opportunità sia valutata
negativamente.
L'articolo 15 responsabilizza il giudice, qualora
riscontri gli estremi per il successo di una conciliazione
stragiudiziale, ad invitare le parti a rivolgersi ad uno degli
organismi di conciliazione riconosciuti.
L'articolo 16 inserisce la proposizione di una istanza di
conciliazione ai sensi della presente legge fra le cause di
interruzione della prescrizione di cui all'articolo 2943 del
codice civile.
L'articolo 17 incoraggia le imprese, in particolare quante
interfacciano con i consumatori di beni e servizi, ad inserire
nelle condizioni generali di contratto clausole volte ad
istituire uffici reclami facilmente conoscibili e accessibili
ed a ricorrere, in caso di persistenza del conflitto, alla
preventiva conciliazione stragiudiziale.
La condivisione di una tale "politica di mercato
favorevole agli utenti", una volta certificata da uno degli
organismi di conciliazione riconosciuti, può venire utilizzata
nella pubblicità e nelle altre forme di comunicazione rivolte
al pubblico.
L'articolo 18 richiede al Ministro della giustizia di
provvedere al coordinamento delle informazioni e dei siti
telematici di livello distrettuale e di promuovere, di intesa
con il Ministro delle attività produttive, iniziative
informative dirette a diffondere capillarmente tra il pubblico
la conoscenza degli strumenti e delle tecniche della
conciliazione.
L'articolo 19 istituisce, sotto la presidenza del Ministro
della giustizia o di un suo delegato, la Commissione nazionale
per la promozione della risoluzione consensuale delle
controversie, incaricata di vigilare sul perseguimento delle
finalità ispiratrici della legge, di realizzare studi e
presentare proposte per l'ulteriore promozione dello strumento
conciliativo e di promuovere, di intesa con il Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
l'insegnamento universitario delle tecniche e del quadro
giuridico della conciliazione, nonché la conoscenza degli
sbocchi professionali offerti dall'esercizio della
conciliazione.
La Commissione è formata da rappresentanti delle diverse
istanze interessate alla materia ed utilizza, senza oneri
aggiuntivi, strutture e personale del Ministero della
giustizia.
Il Ministro della giustizia riferisce annualmente al
Parlamento sullo stato di attuazione della legge e
sull'attività della Commissione.
In forza dell'articolo 20, le disposizioni di attuazione
sono, adottate, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge, con uno o più decreti del Ministro della
giustizia.
L'articolo 21 reca le norme di copertura finanziaria.
L'articolo 22, in fine, stabilisce la data di entrata in
vigore.
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