XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2462
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende provvedere, attraverso la revisione delle norme
attuative (decreto legislativo 5 ottobre 2000, n. 334; decreto
legislativo 3 maggio 2001, n. 201; decreto legislativo 28
febbraio 2001, n. 53, regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 2001, n. 208; decreto
legislativo 28 dicembre 2001, n. 477) della legge 31 marzo
2000, n. 78, e dei decreti del Presidente della Repubblica 24
aprile 1982, n. 335, n. 337 e n. 338 (emanati in attuazione di
altrettante deleghe conferite con la legge l^ aprile 1981, n.
121), ad una organica sistemazione del contesto normativo
concernente non solo la progressione nelle qualifiche del
personale della Polizia di Stato (oltre che dei ruoli
professionali dei sanitari e del personale che espleta
attività tecnico-scientifica o tecnica), ma anche apportare
significativi miglioramenti a quella parte dell'ordinamento
della Polizia di Stato che maggiormente risente del ritardo
con il quale si sono affrontate le problematiche la cui
definizione normativa ha prodotto e produce ampie situazioni
di sofferenza.
E' stata inoltre modificata la norma contenuta nel decreto
del Presidente della Repubblica 25 ottobre 1981, n. 737, che,
come si dirà più avanti, appare di urgente ed indifferibile
revisione.
Non si è provveduto ad una organica revisione del decreto
del Presidente della Repubblica n. 737 del 1981 (il cosiddetto
"regolamento di disciplina") e del regolamento di servizio
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 28 ottobre 1985, n.
782, perché tutte le organizzazioni sindacali di polizia hanno
preannunciato iniziative volte ad una loro sostanziale
modifica già nella prossima vertenza contrattuale.
E' opportuno rilevare come le recenti riforme normative, a
partire dalla legge n. 78 del 2000 ed i conseguenti
provvedimenti attuativi, non hanno minimamente risolto i gravi
problemi che affliggono i lavoratori di polizia, come
dimostrano le serrate e puntuali critiche che le
organizzazioni sindacali della Polizia di Stato hanno
avanzato; né può essere sottaciuto l'alto grado di
conflittualità attualmente esistente, che ha visto aumentare
in maniera esponenziale il ricorso, da parte dei lavoratori di
polizia, all'autorità giudiziaria amministrativa per segnalare
situazioni di abuso e di illegittimità. Per risolvere tale
situazione appare opportuno e necessario utilizzare gli
strumenti che l'esperienza ha indicato come concretamente
risolutivi della vicenda conflittuale. Si intende fare
riferimento alle norme contenute nella legge n. 241 del 1990,
che ha imposto ai processi amministrativi conseguenti termini
di definizione estremamente rapidi evitando ogni pretestuoso
differimento ovvero ingiustificato rifiuto conseguente alle
istanze di accesso. Non solo: in questa materia è di
fondamentale importanza ricordare che la lentezza dei relativi
ricorsi, la cui durata media è di quattro-cinque anni,
costituisce già di per sè un motivo di sconfitta del
cittadino-poliziotto, indipendentemente dall'esito della
controversia giudiziaria.
Con riferimento poi all'accesso, per il personale della
Polizia di Stato, alle qualifiche dirigenziali è opportuna una
premessa. Il legislatore aveva già previsto, all'articolo 36,
primo comma, numero XIII, della legge 1^ aprile 1981, n. 121,
che l'accesso ai ruoli dei dirigenti della Polizia di Stato
avvenisse previo superamento di un corso di formazione a cui
venivano ammessi coloro che superavano un concorso interno per
titoli ed esami. All'effettiva attuazione delle indicate
previsioni normative doveva provvedere, attraverso una
legislazione delegata, il Governo. L'idea guida della riforma
era quella di formare una nuova ed autorevole classe dirigente
individuata attraverso criteri totalmente estranei alle
logiche che sottendono gli altri metodi di promozione. Con il
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n.
335, veniva data attuazione al citato disposto normativo il
quale disponeva che l'accesso alla dirigenza avvenisse dopo
aver superato un concorso per titoli ed esami. Con il
decreto-legge 19 dicembre 1984, n. 858, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 febbraio l985, n. 19,
l'Esecutivo invece proponeva, e vedeva accolto, un diverso ed
antitetico criterio di promozione alla qualifica dirigenziale,
non già mediante lo strumento concorsuale, bensì attraverso
valutazioni discrezionali della stessa pubblica
amministrazione, con il sistema dello scrutinio per merito
comparativo già utilizzato prima della riforma.
I motivi di questa inversione di rotta, anche rispetto al
contesto del pubblico impiego, devono pertanto essere
ricercati nella necessità che i quadri dirigenti siano
assolutamente conformi agli indirizzi ed alle politiche
espressi "dall'apparato". Infatti, l'assegnazione di incarichi
rilevanti nella successiva valutazione per la progressione
nella qualifica, avviene attraverso scelte ampiamente
discrezionali non suscettibili di contestazioni. Quindi,
attraverso il sistema della valutazione comparativa, si opera
una selezione che solo formalmente assume i caratteri
dell'imparzialità, mentre nella sostanza emerge chiaro il
ricorso al criterio di cooptazione dei funzionari secondo
canoni di appartenenza più o meno dichiarati. Tali
considerazioni costituiscono la sintesi obiettiva di una
pluriennale esperienza applicativa della normativa che si
intende modificare e che ha evidenziato, senza ombra di
dubbio, le contraddizioni e i limiti ricordati. In costante
aumento appare, come detto, il contenzioso giudiziario che ha
opposto all'Amministrazione dell'interno valenti funzionari di
polizia i quali lamentano scarsa, se non nulla, trasparenza ed
obiettività nella scelta dei promossi.
Al fine di rendere effettivamente trasparente l'accesso
dei funzionari della Polizia di Stato alle qualifiche apicali,
si impone, quindi, la necessità di adottare un criterio che
elimini qualsivoglia sospetto di parzialità nelle scelte.
Pertanto solo sottraendo il relativo giudizio a
valutazioni svolte attraverso il sistema dello scrutinio per
merito comparativo, è possibile realizzare un'effettiva
democrazia nelle istituzioni.
E' in forza di tale ragionamento che nel pubblico impiego,
prima attraverso il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, poi con il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il
legislatore ha inteso attribuire la maggior parte dei posti
disponibili nei ruoli organici dei dirigenti attraverso un
concorso per esami.
A maggior ragione, in considerazione proprio dei
fondamentali interessi dei cittadini, cui l'attività di
polizia si rivolge, è necessario che tale criterio sia non
solo adottato, ma ampliato per la Polizia di Stato, atteso che
l'attuale riserva di posti da ricoprire mediante concorso (20
per cento) appare assolutamente esigua e non consona a far
emergere una classe dirigente non solo preparata tecnicamente,
ma anche autonoma da prevedibili interferenze. Nè va
dimenticato, ovvero sottovalutato, che nel corso degli anni la
tendenza all'effettiva trasparenza dell'azione
dell'Amministrazione ha prodotto fondamentali disposizioni
normative. Con la legge 7 agosto 1990, n. 241, si è voluto
ancora di più offrire al cittadino la possibilità di
controllare tutti gli atti della pubblica amministrazione
estendendo tale azione, oltre alla tutela dei diritti
soggettivi, anche alla tutela degli interessi legittimi. Non
ultima è la spinta che la giurisprudenza esercita
nell'affermare, senza mezzi termini, la necessità di un'azione
verificabile ed obiettiva cui la pubblica amministrazione non
può sottrarsi in alcun modo.
La presente proposta di legge quindi si muove in una
duplice ottica: da una parte, realizzare un sistema
effettivamente trasparente che permetta l'attribuzione della
qualifica dirigenziale ai funzionari di polizia in maniera
immune da qualsiasi sospetto di parzialità; dall'altra,
fornire il criterio per determinare, senza automatismi o
cooptazioni, una progressione nella "carriera" che tenga conto
delle effettive capacità personali dei funzionari di polizia.
A questo scopo la commissione giudicatrice del concorso è
composta esclusivamente da professori ordinari nelle materie
oggetto di esame.
In altre parole, è necessario che la valutazione dei
requisiti tecnici sia affidata ad un organo diverso
dall'amministrazione di appartenenza al fine di salvaguardare
l'autonomia di giudizio ed evitare che conoscenze, anche
occasionali, intervenute nell'ambito dell'attività
professionale dei candidati (essi hanno un'anzianità di
servizio non inferiore a undici anni e sei mesi), possano in
qualche modo avere un'influenza sul giudizio definitivo.
La proposta di legge prevede inoltre un limite alla
possibilità di sostenere l'esame in questione al fine di
evitare che lo stesso assuma i connotati di un'effettiva prova
selettiva.
Si è altresì ritenuto di nessuna rilevanza professionale
il corso di formazione dirigenziale. Tali corsi, infatti, così
come sono attualmente strutturati, non svolgono alcuna
effettiva attività qualificante per i funzionari che
posseggono già una notevole esperienza professionale e che
risultano vincitori di un concorso altamente selettivo. Sarà
invece necessario, per il futuro, prevedere corsi di alta
specializzazione sui temi specifici in cui i diversi
funzionari concretamente operano.
Quanto poi ai funzionari direttivi ed alle qualifiche
sottordinate del personale della Polizia di Stato è necessario
modificare l'attuale sistema di progressione nella qualifica
ed adottare il criterio delle promozioni a ruolo aperto per
merito assoluto che meglio garantisce lo sviluppo e la
continuità nella qualifica i cui compiti, nella concreta
dinamica professionale, hanno impercettibili differenziazioni
dovute, essenzialmente, al grado di esperienza maturata
piuttosto che a teoriche distinzioni della relativa
qualifica.
Conseguentemente non assume più alcuna rilevanza il
"rapporto informativo" annuale che, pertanto, deve essere
abolito.
Tale scelta rappresenta il superamento di valutazioni
soggettive non suscettibili di contestazioni a cagione della
stessa struttura delle note di qualifica formulate in termini
numerici e attraverso giudizi stereotipati.
E' quindi necessario formulare giudizi sui dipendenti
della Polizia di Stato collegati ad aspetti obiettivi e
rigorosi quali quelli delle sanzioni disciplinari e penali in
ossequio ai princìpi stabiliti dalla legge 11 luglio 1980, n.
312.
Si è poi modificato l'articolo 9 del decreto del
Presidente della Repubblica 25 ottobre 1981, n. 737, abrogando
alcune disposizioni in esso contenute, perché appare eccessivo
mantenere la situazione di sospensione dall'impiego nei
confronti di chi ha visto riconoscere la sua estraneità al
fatto penale addebitato. Ciò chiaramente non preclude il
successivo esercizio dell'azione disciplinare nei termini già
previsti dalla normativa.
Allo scopo di attuare una completa omogeneità nell'intero
sistema, è necessario adeguare ai princìpi affermati anche le
conseguenti progressioni di carriera per il personale
direttivo dei ruoli tecnici e per quello appartenente ai ruoli
sanitari, provvedendo ad equiparare il numero delle relative
qualifiche direttive a quelle previste per il personale della
Polizia di Stato.
Infine si è inteso provvedere a razionalizzare la
relazione tra procedimento penale e procedimento disciplinare.
La successione normativa intervenuta ha evidenziato
contraddizioni insanabili che l'interpretazione
dell'Amministrazione ha ancora più accentuato. In altre
parole, solo l'avvio di un procedimento penale è ritenuto
dall'Amministrazione motivo valido per sospendere un
procedimento disciplinare basato sugli stessi fatti. Tale tesi
comporta, stante la diversità dei tempi previsti per i diversi
procedimenti citati, possibili ed insanabili contraddizioni
tra le decisioni penali e quelle amministrative che la
presente modifica legislativa intende eliminare.
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