XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2437
Onorevoli Colleghi! - Negli ultimi 15 anni il ruolo e
le funzioni del pubblico ministero sono stati spesso oggetto
di riforme e di dibattito in vari paesi democratici
(Inghilterra, Francia, Olanda), nonché di autorevoli
raccomandazioni da parte di organismi sopranazionali come
l'Unione europea, il Consiglio d'Europa, i Congressi delle
Nazioni Unite sulla prevenzione del crimine.
Un tale interesse si giustifica:
a) a causa del ruolo cruciale che la magistratura
requirente svolge nella repressione della criminalità. Il
ruolo dei pubblici ministeri ha acquisito un'importanza via
via maggiore per effetto della crescente complessità,
pericolosità e diffusione che i fenomeni criminali di livello
locale, nazionale ed internazionale hanno assunto in tutti i
Paesi negli ultimi decenni;
b) a causa delle devastanti conseguenze che un uso
indebito, improprio o partigiano dell'iniziativa penale può
avere sulla protezione dei diritti civili, sulla salvaguardia
dello status sociale, economico, familiare e politico
dei cittadini.
Le soluzioni istituzionali ed operative che vengono
adottate negli altri Paesi a consolidata tradizione
democratica per soddisfare le complesse esigenze funzionali
che si collegano al ruolo del pubblico ministero danno per
scontato che l'esercizio dell'azione penale abbia e non possa
non avere ampi margini di discrezionalità.
Nell'affrontare o nel rivedere la posizione istituzionale
del pubblico ministero i Paesi democratici devono comunque
cercare di bilanciare a livello operativo due valori
confliggenti ma entrambi di grande rilievo. Da un lato la
consapevolezza che il pubblico ministero partecipa alla
formulazione e attuazione delle politiche criminali e,
dall'altro, l'esigenza di garantire che l'azione penale sia
esercitata con rigore, uniformità e correttezza.
Negli anni diverse sono le soluzioni che sono state
adottate dai vari Paesi che si sono posti prima di noi questo
problema.
Nonostante il nostro legislatore costituente avesse
stabilito l'obbligatorietà dell'azione penale a tutela del
presidio del precetto costituzionale che sancisce
l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, oggi in
Italia l'azione penale risulta essere di fatto largamente
discrezionale almeno quanto lo è in altri Paesi e, per certi
aspetti, anche di più. Una discrezionalità che col tempo è
divenuta sempre più visibile anche a causa della crescente
dimensione e complessità dei fenomeni criminali.
Da più parti, nel tempo, è stata invocata la necessità di
fissare le priorità nell'esercizio dell'azione penale: dalla
Commissione di riforma dell'ordinamento giudiziario nominata
dal Ministro Conso, dal Comitato dei Ministri del Consiglio
d'Europa del 17 settembre 1987, e dallo stesso Consiglio
superiore della magistratura sia in sede di procedimenti
disciplinari che in sede di plenum (seduta del 10 giugno
1998).
E' di tutta evidenza che le scelte che si effettuano
nell'esercizio dell'azione penale e nell'uso dei mezzi di
indagine sono per loro natura scelte di grande rilievo
politico.
Sarebbe difficile cogliere appieno la portata dei poteri
del pubblico ministero in Italia e degli ambiti di
discrezionalità di cui gode senza ricordare alcune sue
caratteristiche e poteri che si sono venuti sviluppando e
consolidando nel corso degli anni. Tra questi poteri i più
rilevanti sono:
i pubblici ministeri hanno acquisito progressivamente il
pieno controllo sulla polizia giudiziaria nel corso
dell'intera fase delle indagini;
nel corso degli ultimi 25 anni l'azione penale è via via
divenuta un attributo più del singolo magistrato che
dell'ufficio cui questi appartiene, a dispetto del fatto che i
poteri gerarchici siano formalmente attribuiti al capo
dell'ufficio.
Nella sostanza l'obbligatorietà dell'azione penale
formalmente e definitivamente trasforma qualsiasi atto
discrezionale del pubblico ministero in un "atto dovuto".
L'analisi delle decisioni che vengono prese nella gestione del
personale togato e persino nella giurisprudenza ordinaria
rivelano ulteriori aspetti della discrezionalità dei
magistrati inquirenti. L'elenco dei casi specifici che
dimostrano questo concetto, e che sono venuti alla luce
accidentalmente, sarebbe lungo. Il fatto, poi, che questi
comportamenti non vengano sanzionati significa che nel nostro
sistema quei comportamenti sono pienamente legittimi. Di ciò
occorre tenere conto non solo nel ridisegnare il ruolo del
pubblico ministero ma anche nel rivedere le caratteristiche
del procedimento disciplinare.
Date queste condizioni non deve sorprendere che la piena
ed irresponsabile indipendenza dei pubblici ministeri sia
sfociata in un uso dei loro amplissimi poteri discrezionali
che si differenzia da caso a caso, in base ad orientamenti,
preferenze o ambizioni personali.
Sembra giunto, quindi, il momento di razionalizzare e
coordinare l'attività del pubblico ministero, finora reso
praticamente irresponsabile da una visione feticista
dell'obbligatorietà dell'azione penale e dalla mancanza di
efficaci controlli sulla sua attività (per dirla con Giovanni
Falcone, in Interventi e proposte, 1994).
Paradossalmente, pertanto, proprio l'obbligatorietà
dell'azione penale che era stata voluta dal nostro costituente
per tutelare il valore dell'eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge, è divenuta, anche per le interpretazioni
che di essa sono date, il principale impedimento alla
possibilità di regolare la discrezionalità dell'azione penale
per rendere quella tutela effettiva.
Per ovviare alle molteplici disfunzioni alle quali si è
fatto cenno ed effettuare quel trasparente bilanciamento tra
indipendenza e responsabilità del pubblico ministero è
necessaria una procedura per stabilire le priorità dell'azione
penale e predisporre strumenti di monitoraggio che rendano,
per quanto possibile, trasparente la gestione delle politiche
pubbliche nel settore criminale
Nella fissazione delle priorità assumeranno rilievo:
a) i criteri di priorità già indicati
dall'articolo 227 del decreto legislativo 19 febbraio 1998,
n. 51;
b) le indicazioni contenute nella raccomandazione
del Consiglio d'Europa del 1987 (n. R87-18): la personalità
dell'indagato, la solidità degli elementi di prova ai fini
della condanna, gli effetti della condanna sull'indagato e
l'interesse della persona offesa.
La presente proposta di legge costituzionale ha
l'obiettivo di raggiungere questi scopi ed indica le linee
direttrici da seguire.
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