XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2436
Onorevoli Colleghi! - Nell'arco di oltre un
cinquantennio l'azione delle nostre autorità creditizie ha
perseguito con successo due importanti obbiettivi: la
prevenzione di crisi bancarie suscettibili di scuotere la
stabilità del sistema e, quindi, di vulnerare la tutela del
risparmio, attività costituzionalmente protetta (articolo 47
della Costituzione); la promozione di un intenso processo di
modernizzazione della struttura dei mercati e delle tecniche
operative degli intermediari finanziari.
Il sistema bancario ha sostenuto e accompagnato, negli
anni cinquanta e sessanta, il ripido sviluppo dell'economia;
negli ultimi decenni la sua azione è divenuta più selettiva e
più flessibile in relazione all'apertura e all'integrazione
dell'economia e del mercato creditizio italiano nell'Unione
europea, all'aggiustamento dei conti pubblici, al
rallentamento del tasso di crescita e alle crisi che hanno
interessato ampie zone del Paese.
Negli anni novanta la revisione della normativa -
conclusasi con la stesura del testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo
1^ settembre 1993, n. 385, quale riflesso della formazione
dell'Unione europea e dell'integrazione dei mercati finanziari
- ha confermato alla Banca d'Italia la funzione di organo di
vigilanza bancaria. In quel contesto è stato esplicitato che
ad essa è assegnato non solo il compito di assicurare la
stabilità del sistema bancario, ma anche quello di curarne
l'efficienza, la trasparenza e la competitività.
Il complesso della normativa e degli interventi ha
consentito di stimolare la privatizzazione e il consolidamento
del sistema bancario italiano, che si è presentato al
passaggio dalla lira all'euro più robusto quanto a dimensioni
aziendali e a dotazione patrimoniale, nonché più efficiente
per una rinnovata attenzione ai costi e, infine, più
competitivo quanto a varietà e qualità dei servizi offerti.
Le crisi di imprese e di alcuni settori dell'economia
nonché la pressione della concorrenza si sono riflesse anche
sulle nostre banche. Pertanto, nel nostro Paese i casi di
dissesto di banche sono stati pochi e di portata limitata. Non
è stata impedita l'uscita dal mercato delle aziende in crisi,
ma è stato evitato il contagio delle banche sane; sono stati
prevenuti i rischi di effetti negativi sull'intero sistema.
Sono stati utilizzati gli strumenti previsti dal nostro
ordinamento, quali l'amministrazione straordinaria, per
superare le crisi temporanee degli istituti creditizi, oltre
alla liquidazione coatta amministrativa per dare soluzione
alle situazioni di vero e proprio dissesto.
La gestione responsabile dei casi di difficoltà di alcune
banche ha assicurato la continuità dei flussi di finanziamento
alla clientela attraverso l'acquisizione delle stesse banche
da parte di altri intermediari dotati di mezzi patrimoniali e
di capacità organizzative adeguati. In nessun caso si sono
determinate perdite per i depositanti; gli oneri per il
bilancio pubblico sono risultati assai limitati nel confronto
con altri Paesi industriali, che nel corso degli anni ottanta
e novanta hanno sperimentato crisi bancarie ben più gravi ed
estese.
La stabilità bancaria è stata perseguita innanzi tutto
sollecitando la coerenza organizzativa fra i mezzi impiegati e
gli obiettivi perseguiti; l'orientamento della gestione al
profitto; l'attenzione ai controlli e ai rischi e il
rafforzamento delle risorse patrimoniali.
L'azione rivolta al conseguimento della stabilità del
sistema non ha ridotto l'impegno della Banca d'Italia ad
accrescere il carattere concorrenziale dei mercati.
L'attenzione su questo fronte è stata assai incisiva: ha
assicurato il puntuale rispetto della normativa
antitrust; ha favorito l'ingresso di nuovi competitori
nei mercati più concentrati; ha rimosso i vincoli alla
costituzione di nuove banche e all'apertura di nuovi
sportelli; ha assecondato lo sviluppo di nuovi canali di
commercializzazione di prodotti e di servizi bancari.
La formazione del mercato unico europeo dei servizi
bancari e, da ultimo, l'avvento della moneta unica hanno
rafforzato gli effetti concorrenziali derivanti
dall'integrazione internazionale del sistema bancario.
L'ingresso nel nostro mercato di numerose banche estere ha
consentito a famiglie e imprese la possibilità di scegliere
tra una vasta gamma di strumenti e sevizi finanziari.
La crescente concorrenza non ha mancato di riflettersi
positivamente sulle condizioni praticate dalle banche. Il
divario tra i tassi d'interesse attivi e passivi ha cominciato
a ridursi dagli anni ottanta, fino ad allinearsi completamente
con i valori rilevati in media nell'area dell'euro. Si sono
anche assottigliati i divari tra i tassi praticati alla
clientela nelle diverse aree del Paese; le differenze, che
ancora persistono, riflettono essenzialmente le diverse
condizioni di rischio in cui si svolge l'attività
d'intermediazione.
In pochi anni è stato realizzato in Italia un intenso
processo di privatizzazione nel campo bancario, che ha
contribuito a diffondere nel nostro sistema creditizio criteri
di gestione tipici dell'impresa. All'inizio degli anni novanta
le banche controllate dal Tesoro e dalle fondazioni
intermediavano il 68 per cento dei fondi del sistema; tale
quota è progressivamente scesa fino a raggiungere il 12 per
cento alla fine del 2000.
La Banca d'Italia ha operato per ridurre la frammentazione
del nostro sistema creditizio. A metà degli anni novanta esso
si caratterizzava ancora per l'alto numero di intermediari, di
dimensioni piccole nel confronto internazionale, operanti per
lo più in ambiti locali. Nell'ultimo decennio sono state
realizzate oltre 500 operazioni di fusione, incorporazione o
acquisizione di banche, che hanno avuto per oggetto
intermediari rappresentativi, per fondi intermediati, del 46
per cento del nostro sistema bancario. Ne sono scaturiti
gruppi creditizi nazionali in grado di fronteggiare la
concorrenza degli intermediari più grandi nell'area dell'euro
e di accrescere la loro presenza sui mercati esteri. A fine
2000 ai primi cinque gruppi bancari italiani faceva capo il 54
per cento delle attività bancarie complessive a livello
nazionale, a fronte del 35 per cento a metà degli anni
novanta.
Nell'ambito dei processi di riallocazione della proprietà
delle banche, alcuni importanti intermediari esteri hanno
assunto rilevanti quote di partecipazione in ciascuno dei
principali gruppi creditizi italiani, favorendo l'evoluzione
dei criteri gestionali e delle tecniche finanziarie verso i
modelli prevalenti sui mercati internazionali.
In presenza di forti pressioni sui profitti le nostre
banche hanno ridotto i costi, incidendo sulle spese per il
personale e innalzando la produttività. E' stata accresciuta
l'offerta di servizi a imprese e famiglie, soprattutto
canalizzando lo spostamento dei risparmiatori
dall'investimento diretto in titoli di Stato a forme di
risparmio gestito.
L'attenuarsi delle distinzioni fra i diversi comparti
della finanza e l'ampio coinvolgimento delle banche nel
mercato dei servizi finanziari sono alla base della scelta
operata dal legislatore nazionale di affidare alla Banca
d'Italia la funzione di vigilanza su tutti gli intermediari
del settore. Tale scelta risale al 1983 quando con la legge 23
marzo 1983, n. 77, sono stati istituiti i fondi comuni
d'investimento mobiliare; essa è confluita, nel 1998, nel
testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58, con riferimento alle società d'investimento mobiliare,
alle società di gestione del risparmio e agli altri
intermediari creditizi diversi dalle banche. Ai sensi del
decreto legislativo n. 124 del 1993, la competenza della Banca
d'Italia si è estesa anche ai fondi pensione interni alle
banche, che non ricadono nelle attribuzioni della Commissione
di vigilanza sui fondi pensione (COVIP).
L'opportunità di tale scelta ha trovato conferma nella
positiva evoluzione del settore del risparmio gestito, che
negli anni recenti ha visto affermarsi nuovi prodotti e
migliorare la capacità competitiva degli intermediari con
consistente beneficio per l'intera economia italiana.
Le consolidate competenze tecniche maturate dalla Banca
d'Italia, nel corso di oltre cinquanta anni, per l'analisi
dell'attività degli intermediari bancari e non bancari, ivi
compresa quella di gestione del risparmio, nonché il rilievo
che l'evoluzione di quest'ultimo comparto ha assunto per i
profili di stabilità del sistema bancario e finanziario, fanno
ritenere utile e opportuno, ai fini dell'efficienza dei
controlli, l'accentramento presso la Banca d'Italia medesima
anche delle funzioni di vigilanza sulle compagnie di
assicurazioni e sui fondi pensione. E ciò nel quadro del più
generale riassetto delle autorità di regolazione e garanzia il
cui numero e i cui spazi di intervento sono andati aumentando
dagli anni ottanta in poi.
A favore dell'unificazione dei compiti di vigilanza
relativi ai fondi pensione va considerato che i rischi tipici
degli intermediari operanti in questi comparti presentano
marcate analogie con quelli dei fondi comuni d'investimento,
soggetti fin dal 1983 ai controlli della Banca d'Italia. In
questo campo le regole e gli interventi posti in essere
dall'organo di vigilanza sono risultati di sicura efficacia,
non essendosi manifestate crisi significative fra questi
intermediari.
La legislazione e la normativa secondaria in materia di
previdenza complementare hanno previsto, per i fondi pensione,
strumenti prudenziali di prevenzione di rischi e di squilibri
analoghi a quelli applicati ai fondi comuni d'investimento, al
fine di assicurare un'opportuna diversificazione degli
investimenti e l'efficiente gestione del portafoglio e della
liquidità. Alla vigilanza della Banca d'Italia, inoltre, è già
sottoposta una parte dell'attività dei fondi, quella delle
banche depositarie alle quali sono affidate le attività dei
fondi pensione.
D'altra pare, nel caso delle compagnie di assicurazione,
va tenuto innanzitutto presente che l'impegno delle
disponibilità finanziarie nel ramo vita tende sempre più a
configurarsi come una delle possibili modalità d'investimento
del risparmio. Verso il mercato assicurativo si indirizza nel
nostro Paese solo il 6 per cento degli investimenti finanziari
delle famiglie, a fronte di quote pari rispettivamente al 27 e
al 18 per cento relative agli strumenti di raccolta bancaria o
ai fondi comuni di investimento. Nei principali Paesi vanno
sviluppandosi forme di "bancassicurazione" che sollecitano una
riflessione sul quadro istituzionale preposto alla stabilità
dei conglomerati finanziari.
L'attribuzione dei compiti di controllo a un unico
organismo può meglio tutelare le esigenze complessive di
stabilità finanziaria, consentendo una valutazione unitaria
dei rischi degli intermediari e limitando gli oneri gravanti
sui soggetti vigilati. La soluzione che si prospetta è
funzionale al miglior perseguimento delle finalità del già
citato articolo 47 della Costituzione, in base al quale il
risparmio dev'essere incoraggiato e tutelato "in tutte le sue
forme".
La Banca d'Italia è un'istituzione che ha mostrato di
operare efficacemente e con successo non solo come autorità di
vigilanza, ma anche nello svolgimento delle funzioni di
autorità antitrust nei confronti delle banche; è dotata
di personale e di strumenti d'analisi di riconosciuta qualità;
è capillarmente presente sull'intero territorio nazionale.
L'accentramento dei compiti di vigilanza bancaria e
finanziaria presso la Banca d'Italia ha il pregio di
assicurare il collegamento diretto tra le analisi relative
alla situazione finanziaria degli intermediari bancari e di
quelli assicurativi e quelle rivolte alla stabilità del
sistema finanziario. Possono così risultare più tempestivi,
completi ed efficaci gli interventi diretti a ristabilire
condizioni di ordinato funzionamento dei mercati finanziari o
a circoscrivere gli effetti di contagio di eventuali crisi
aziendali o settoriali.
L'unificazione delle competenze di vigilanza in capo alla
Banca d'Italia si pone in piena sintonia con il progetto di
riforma, diretto alla semplificazione e riduzione delle
authority, che, dopo gli approfondimenti della
commissione nominata dal Dipartimento della funzione pubblica,
forma ora oggetto di un'apposita previsione della legge
finanziaria per il 2002.
Al fine di razionalizzare le funzioni di vigilanza nei
settori bancario, assicurativo e della previdenza
complementare, l'articolo 1 della proposta di legge
trasferisce alla Banca d'Italia i poteri che la legislazione
vigente attribuisce all'Istituto per la vigilanza sulle
assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) e alla
Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP) e
stabilisce che la Banca stessa esercita le nuove funzioni
avvalendosi delle proprie risorse umane e organizzative,
restando unicamente assoggettata alla disciplina del proprio
ordinamento interno.
L'articolo 2 procede (comma 1), alla soppressione degli
organi di vigilanza sulle assicurazioni e sui fondi pensione e
delega il Governo (comma 2), ad adottare, entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, un decreto legislativo
volto a disciplinare la destinazione e il trattamento
giuridico ed economico del personale dipendente degli enti
soppressi. I princìpi di delega <comma 2, lettere a), b)
e c)>, prevedono: l'attribuzione alla Banca d'Italia
del compito di chiedere l'utilizzazione del personale degli
enti soppressi; l'assegnazione ad altre amministrazioni o enti
pubblici, comprese le altre autorità di regolazione e
garanzia, del personale che non venga direttamente assorbito
dalla Banca d'Italia; la tutela dei dipendenti degli enti
soppressi attraverso il riconoscimento dei diritti quesiti e
l'applicazione di procedure di tutela analoghe a quelle
generalmente applicate nei casi di trasferimento di personale
nell'ambito del settore pubblico.
Il comma 3 dell'articolo 2 stabilisce che la Banca
d'Italia subentra in tutti i rapporti e le situazioni
giuridiche di cui gli enti erano titolari.
Al fine di evitare soluzioni di continuità nello
svolgimento dell'attività di vigilanza, l'articolo 3 detta
disposizioni transitorie volte ad agevolare la successione
della Banca d'Italia nelle funzioni a essa trasferite. In
particolare, al Governatore della Banca centrale si dà facoltà
di nominare uno o più commissari straordinari e di
determinarne i relativi poteri.
L'articolo 4, comma 1, procede, in generale,
all'abrogazione di tutte le disposizioni disciplinanti
l'ordinamento degli enti soppressi. Specifiche disposizioni
<comma 2, lettere a), b) e c)>, formano poi
oggetto di abrogazione espressa con decorrenze
differenziate
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