XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2413
Onorevoli Colleghi! - La prima premessa della proposta
di legge costituzionale consiste nell'assunto - ormai
generalmente condiviso - che sia necessario correggere il
bicameralismo "perfetto" vigente in Italia. L'assoluta parità
delle due Camere, riscontrabile non solo per ciò che riguarda
funzioni e prerogative ma anche per quanto attiene al tipo di
rappresentanza del corpo elettorale che si realizza in
entrambe le ipotesi, rende il caso italiano del tutto
singolare nel panorama offerto dalle altre democrazie e
determina in ogni caso il rischio che il secondo ramo del
Parlamento si risolva in una superfetazione inutile (o troppo
scarsamente vantaggiosa), dando luogo anzi ad un complicato
doppione.
In questa luce, però, rimane maggioritaria l'opinione che
la riforma del Parlamento non vada condotta alle estreme
conseguenze, sopprimendo senz'altro il Senato della
Repubblica. La tradizionale ripartizione del Parlamento in due
rami deve essere invece mantenuta, limitandosi a differenziare
le rispettive funzioni e - prima ancora - la natura e i
congegni della rappresentanza politica facente capo ad ognuna
delle due Assemblee. Di più: occorre che il Senato della
Repubblica conservi, pur dopo la riforma, un ruolo forte e
spiccato. Qualora la seconda Camera venisse differenziata
dalla prima attraverso una rilevante riduzione dei suoi poteri
attuali, si cadrebbe, infatti, nel pericolo opposto a quello
registrabile in Italia, consistente nel mettere in crisi la
stessa formula bicamerale.
Tali sono dunque i postulati sui quali si basa l'idea di
trasformare il Senato della Repubblica in una Camera di
rappresentanza mista, parte popolare a suffragio diretto e
parte territoriale.
La ratio di un bicameralismo differenziato che in
parte rifletta le articolazioni territoriali dello Stato si
ritrova nei princìpi fondamentali della stessa Costituzione,
all'articolo 5, dove si stabilisce che "la Repubblica (...)
riconosce e promuove le autonomie locali".
Fra i singoli articoli del disegno di legge, spiccano
quelli rispettivamente dedicati alla composizione ed alle
funzioni della seconda Camera, che dovrebbero sostituire gli
articoli 58 e 70 della Costituzione.
Il problema centrale, che si deve risolvere nel
configurare una nuova Camera alta, nasce infatti dall'ovvia
esigenza di rendere congrue la rappresentanza e le componenti
della Camera stessa rispetto ai compiti che in ogni caso le
sono affidati. Ora, come già si notava, non potrà non
trattarsi di attribuzioni di grande rilievo, tali da
giustificare la conservazione della formula bicamerale. Non
basterebbe allo scopo prevedere che il Senato della Repubblica
resti competente ad approvare le sole leggi attuative del
titolo V della Costituzione; e non sarebbe neppure adeguata
una revisione costituzionale che attribuisse al Senato della
Repubblica la sola approvazione delle leggi costituzionali ed
elettorali. Occorre, al contrario, che la Camera alta continui
a formare un'assemblea specializzata nell'opera di
perfezionamento della legislazione: con particolare
riferimento a tutte le "grandi leggi", l'insieme delle quali
trascende di gran lunga sia l'attuazione del titolo V della
Costituzione, sia la materia costituzionale e quella
elettorale.
In questa prospettiva, tuttavia, non sarebbe congruo
prevedere che il Senato della Repubblica venga interamente
costituito dai consigli regionali (o anche, eventualmente, dai
consigli provinciali e comunali). Il novero delle "grandi
leggi" eccede, evidentemente, la legislazione statale
ordinaria interessante i rapporti fra il potere centrale ed i
poteri locali: con la conseguenza che si rende necessario
immaginare, appunto, una rappresentanza mista, coerente con la
varietà dei compiti da affidare al Senato, una volta che lo si
concepisca quale "Camera delle Istituzioni". Si spiega in tale
senso il nuovo testo dell'articolo 58 che stabilisce che i
senatori sono eletti per metà a suffragio universale e per
l'altra metà dai consigli regionali.
Il primo comma dell'articolo 58 non chiarisce quali siano
i soggetti eleggibili da parte di ciascun consiglio regionale;
ma, per ciò stesso, si affida anche in tale senso alla regola
generale fissata nel terzo comma, per cui l'elezione può
concernere qualunque elettore che abbia compiuto il
quarantesimo anno di età. Rimane aperta, però, l'ipotesi che
l'elettorato passivo concernente la quota spettante ai
consigli regionali vada invece ristretto, in modo da rendere
più saldo il nesso fra i senatori in questione e gli enti
autonomi territoriali: il che potrebbe venire realizzato, sia
prevedendo che possano essere eletti i soli consiglieri
comunali in carica, sia anche estendendo l'elettorato passivo
ai consiglieri comunali e provinciali di ciascuna regione.
Quanto alla definizione dei compiti del nuovo Senato, si
tratta di una problematica comune a tutti i progetti di
riforma del sistema bicamerale che non intendono proporre la
soppressione della Camera alta: comune, in particolar modo, è
l'esigenza di individuare una serie di leggi che richiedano
comunque l'esercizio collettivo della funzione legislativa,
attualmente imposto dall'articolo 70 della Costituzione per
l'intera legislazione statale ordinaria. Ma l'obiettivo non
sembra raggiunto in modo soddisfacente da nessuna delle
proposte di riforma sin qui presentate, che tendono tutte -
nonostante l'estrema varietà dei sistemi rispettivamente
previsti - a ridurre in maniera eccessiva il nucleo delle
leggi implicanti necessariamente l'esame e l'approvazione di
entrambe le Camere. La presente proposta, al contrario, si
fonda sulla premessa testé ricordata, per cui l'esercizio
collettivo della funzione legislativa deve essere richiesto
con riferimento ad ogni legge ordinaria destinata a modificare
la Costituzione. Ed ogni atto legislativo del genere viene in
tal modo a coincidere con una sorta di "legge organica",
differenziata dalla restante legislazione statale per
l'aggravato ed apposito procedimento formativo di essa.
Con questi criteri, il nuovo testo dell'articolo 70 della
Costituzione riafferma in primo luogo che "la funzione
legislativa spetta al Parlamento" e non al Governo (salve le
eccezioni al principio di separazione dei poteri, introdotte
nel seguito della Carta costituzionale). Tuttavia, la conforme
approvazione di ambedue le Camere del Parlamento stesso
continua ad essere imposta per le sole leggi ordinarie di
rilievo costituzionale riguardanti da un lato l'ordinamento
della Repubblica e d'altro lato i rapporti fra gli individui e
le autorità. Nel primo senso, il secondo comma dell'articolo
70 considera le leggi indispensabili per il funzionamento
degli organi e degli altri apparati costituzionalmente
previsti, per l'esercizio delle loro funzioni, per
l'attuazione dei referendum, per l'attuazione del titolo
V e per l'approvazione degli statuti speciali; e ciò,
servendosi sempre di locuzioni rintracciabili nel testo della
Costituzione, salve soltanto le recenti "leggi finanziarie" e
salve le leggi di "esecuzione dei trattati", che la
giurisprudenza costituzionale è tuttavia costante nel
riconnettere alle rispettive leggi di autorizzazione. Nel
secondo senso, il terzo comma dell'articolo 70 privilegia
l'attuazione del disegno costituzionale riguardante i rapporti
civili ed etico-sociali, tenuto conto sia dell'intrinseca
importanza di tali normative sia dei loro nessi con i vari
ordinamenti autonomi (come si verifica, con particolare
evidenza, nel caso della tutela della salute); si aggiungono
però, oltre all'attuazione degli articoli 39 e 40 della
Costituzione, le tematiche delle minoranze linguistiche
(particolarmente rilevanti per certe regioni ad autonomia
differenziata) e delle confessioni religiose (che fanno corpo
con la disciplina costituzionale dei rapporti civili).
In ogni altro campo, viceversa, il procedimento
legislativo diviene monocamerale e ricade nella generale
competenza della Camera dei deputati. Ma resta salva - ai
sensi dell'articolo 72, quinto comma, introdotto dalla
presente proposta di legge - la facoltà conferita ad un terzo
dei componenti del Senato, cui spetta richiedere che il
disegno di legge sia sottoposto all'esame ed all'approvazione
di entrambe le Assemblee parlamentari. Si punta, con ciò, ad
un bicameralismo differenziato e non più "perfetto", che per
altro lascia alla Camera alta, in concorso con la Camera dei
deputati, l'esercizio dei poteri legislativi più controversi o
comunque ritenuti di maggiore importanza politica, al di là
delle stesse "grandi leggi".
Quanto infine alle previste revisioni degli articoli 65 e
122 della Costituzione, esse sono strettamente connesse. Nel
primo caso, l'intento è quello di sottrarre al legislatore
ordinario la configurazione di cause d'incompatibilità (oltre
che d'ineleggibilità) riguardanti i senatori che conservino la
carica di consigliere regionale: così da non incrinare
l'originario collegamento fra il Senato e i consigli regionali
in questione. Nel secondo senso, si rende a questo punto
inevitabile una coerente modifica dell'articolo 122, per
rendere possibile l'elezione (o la rielezione) dei senatori a
componenti degli organi legislativi regionali, pur conservando
la qualità di membri della Camera alta.
Resta aperto il problema dei senatori a vita, che la
presente proposta non affronta, trattandosi di una questione
estrinseca rispetto alle progettate revisioni costituzionali.
Residua, inoltre, la questione se il rapporto di fiducia debba
intercorrere anche fra il Governo ed il nuovo Senato o
riguardare la sola Camera dei deputati. Se si decidesse di
adottare quest'ultima soluzione, mediante una modifica
dell'articolo 94 della Costituzione, converrebbe però
aggiungere la previsione che il Governo possa porre la
questione di fiducia di fronte allo stesso Senato,
ricollegandola all'approvazione di un determinato disegno di
legge.
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