XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2399
Onorevoli Colleghi! - Dire che l'esigenza di una
efficace tutela dell'ambiente è fortemente sentita significa
affermare un fatto incontestabile, che è sotto gli occhi di
tutti. Sulla materia ambientale si susseguono da anni convegni
di studio e si sussegue, con ritmo incalzante, anche una serie
di interventi legislativi, interventi, tuttavia, che lasciano,
nonostante la approvazione di alcune leggi di rilevantissimo
valore, ancora insoddisfatta quella fondamentale esigenza. La
verità è che qualsiasi tutela giuridica ha bisogno, per essere
tale, di particolari strumenti di prevenzione e di
repressione, strumenti che sono tuttora carenti in tema di
ambiente. Il difetto principale della legislazione vigente in
materia è in effetti l'affidamento a taluni organi
amministrativi di quasi tutti i poteri di prevenzione e di
repressione, nulla prevedendosi per il caso in cui tali organi
non funzionino a dovere. Sono previste, è vero, talune forme
di repressione penale, ma l'esiguità delle sanzioni comminate,
le difficoltà insite nell'individuazione dei responsabili, i
tempi lunghi dei processi ed il continuo susseguirsi di
sanatorie, che, del resto, non hanno altra giustificazione se
non quella dell'insufficienza degli organi amministrativi, che
sono privi di strutture e di supporti adeguati, fanno sì che,
in pratica, la tutela ambientale è privata proprio di quella
garanzia fondamentale che é data dalla possibilità di
ricorrere al giudice, in tutti i casi di lesione degli
interessi giuridici tutelati. Mentre ogni singolo cittadino
può ricorrere alla giustizia a tutela dei propri interessi
individuali, gli stessi cittadini, come è noto, e la stessa
collettività nel suo complesso, sono invece nella
impossibilità di far valere i loro interessi collettivi. E ciò
è tanto più grave se si pensa che l'articolo 113 della
Costituzione dichiara "sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi",
facendo così venire meno (ma nessuno sembra se ne sia mai
accorto) la stessa "autoritatività" dell'atto amministrativo,
dal momento che, come del resto è giusto, ciascun atto della
pubblica amministrazione é impugnabile davanti al giudice
amministrativo: si affida in pratica la tutela ambientale agli
organi della pubblica amministrazione, mentre questa stessa ha
perduto proprio quel fondamentale potere che rendeva
"esecutori" gli atti amministrativi, consentendo la loro
applicazione "autoritativa".
L'ambiente è così diventato "terra di nessuno";
danneggiare l'ambiente è un fatto che riguarda solo la
pubblica amministrazione e, se questa non interviene, quasi
sempre il trasgressore la fa franca; si è introdotto anzi il
principio del silenzio-assenso, ritenendo di fare cosa saggia,
quasi per punire la pubblica amministrazione inadempiente,
comminando, per così dire, la "legittimazione" ex lege
di un comportamento illegittimo ed antigiuridico del
cittadino.
Senonché, così facendo, si fanno, come suol dirsi, i conti
senza l'oste. Stabilire, addirittura con legge, che l'inerzia
della pubblica amministrazione legittima l'azione che il
privato compie contra ius, significa in effetti violare
i diritti fondamentali della collettività, diritti che trovano
proprio nella Costituzione la loro più chiara consacrazione.
Il danno ambientale, in effetti, non lo subisce la pubblica
amministrazione, come entità astratta, nè le autorità in
quanto tali, ma lo subiscono tutti i cittadini, la
collettività nel suo complesso, e ciò non può essere
tollerato, e tanto meno può essere "legislativamente
concesso". Porre mano quindi ad una legislazione, per così
dire, di principio, che consenta di colmare questo vuoto
assoluto dell'ordinamento giuridico, è quindi un dovere al
quale il legislatore democratico non può sottrarsi. Occorre,
in una sola parola, che l'ordinamento tuteli la collettività
dal danno pubblico ambientale e lo faccia con una tutela
giuridica reale, una tutela cioè che non lascia tutto nel
potere ed in balia di singoli organi amministrativi, e che
preveda viceversa la possibilità di un ricorso diretto al
giudice, l'unico, vero garante dell'attuazione in concreto
della legge. Come il privato, leso nei suoi interessi
individuali, può far valere in giudizio i suoi diritti,
altrettanto deve essere concesso e reso possibile quando la
lesione concerne gli interessi giuridicamente protetti (quali
sono quelli ambientali) dell'intera collettività.
A questo fine, la prima cosa da fare è quella di definire
il concetto di danno ambientale pubblico, ed è una definizione
estremamente semplice da dare, solo se si pensa che
l'interesse collettivo deve essere tutelato, quanto meno,
sullo stesso piano di quello individuale.
Ciò posto, il secondo passo da compiere è quello di
individuare l'organo o i soggetti legittimati a far valere
tali interessi collettivi giuridicamente protetti, nonché
ovviamente il giudice competente a ius dicere nella
materia. A tal fine, come è ovvio, non è possibile ricalcare
gli schemi del diritto privato: il diritto privato concerne i
rapporti privati, i rapporti tra uno o più soggetti
determinati, e non può essere usato per i rapporti di diritto
pubblico, per i rapporti cioè tra un singolo cittadino, sia
questi un semplice cittadino, ovvero un'autorità
nell'esercizio delle sue funzioni, e l'intera collettività:
altro è un rapporto paritetico di uno contro uno, altro è un
rapporto, evidentemente squilibrato, di uno contro tutti. Ed a
questo proposito, occorre sottolineare che solo per comodità
si continua a parlare di un rapporto "singolo" tra cittadino e
Stato-persona, poiché nell'ordinamento repubblicano il vero
Stato non è lo Stato-persona, ma la Repubblica, cioè lo
Stato-comunità, del quale lo Stato-persona è solo l'ente
esponenziale.
Stabilito, dunque, che è nel diritto pubblico che occorre
ricercare la norma, il giudice e l'organo legittimati ad
agire, sembra chiaro che si debba innanzitutto fare
riferimento a quel complesso di norme contenute nella legge di
contabilità pubblica (regio decreto n. 2440 del 1923, in
particolare articoli 81 e seguenti), che sono le sole che
tutelino, in modo razionale e concreto, l'interesse pubblico,
sanzionando il "danno cagionato allo Stato". Individuate le
norme di base alle quali fare riferimento, si riesce
agevolmente ad individuare anche il giudice e l'organo
legittimati ad agire: questi sono, rispettivamente, la Corte
dei conti ed il procuratore generale presso la Corte dei
conti. Ovviamente, non si può pretendere una, per così dire,
"simmetria assoluta": se ciò fosse, non occorrerebbe la legge
che si propone con il presente progetto; sono necessari
invece, come suol dirsi, gli opportuni adattamenti, i quali
riconducano nel vigente assetto costituzionale proprio quelle
norme di cui si parla, le quali sono, è vero, valide nella
loro sostanza, ma devono altresì essere "funzionalmente
adattate" alla mutata realtà attuale.
Le conseguenze sono abbastanza ovvie: l'interesse da far
valere in giudizio è quello della collettività nel suo
complesso; soggetti passivi della giurisdizione di diritto
pubblico non saranno più i soli dipendenti pubblici, ma
chiunque arreca danno pubblico alla collettività; la
legittimazione ad agire continuerà a spettare al pubblico
ministero, al fine di assicurare la necessità dell'intervento
a favore dell'interesse pubblico, ma non si potrà certo negare
l'intervento in giudizio, a favore di tutta la collettività da
parte di ogni esponente (cittadino o gruppo o associazione)
della collettività stessa.
Tutto questo poggia già su una consolidata giurisprudenza
della Corte dei conti, che ha chiaramente affermato e
condiviso detti princìpi.
L'indirizzo giurisprudenziale della Corte dei conti in
materia di ambiente è passato attraverso una rielaborazione,
alla luce dei princìpi costituzionali, del concetto di danno
erariale. Nelle visuali statutarie, il danno erariale
consisteva nella perdita di danaro pubblico: il rapporto era
tra Stato e contribuente ed il giudice contabile garantiva la
corretta spendita o anche la sola conservazione del denaro
pubblico. Ciò avveniva, ovviamente, in un assetto
costituzionale di tipo ottocentesco, che limitava la tutela
giuridica al rispetto delle sfere individuali di libertà anche
per i poteri pubblici della classe politica burocratica
amministrativa e giudiziaria, prova ne sia il rigido controllo
delle sfere di competenze, viste più come cosa "appartenente"
ai titolari delle competenze stesse, che in funzione
"servente" nei confronti dei cittadini. Nel mutato assetto
costituzionale, invece, è danno erariale non solo la perdita o
la cattiva spendita del danaro stesso, ma anche la "mancata
soddisfazione dei bisogni e degli interessi pubblici".
Giustamente, quindi, la giurisprudenza della Corte dei conti
ha considerato il danno erariale "una parte" del danno
"cagionato allo Stato", e ha individuato nel danno pubblico il
vero oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa.
Si tratta di un indirizzo, come si afferma, pienamente
condiviso dalle sezioni unite della Corte di cassazione, le
quali hanno affermato che: "La lesione di uno specifico
interesse pubblico costituisce danno erariale", precisando
che: "Lo Stato-comunità mira ad assicurare l'equilibrio
economico della società (...) demandando allo
Stato-amministrazione la tutela concreta dell'interesse
generale del corpo sociale alla salvaguardia, all'incremento
ed al progresso dell'economia nazionale" (Cassazione, sezioni
unite, 4 gennaio 1980, n. 2, in Foro Italiano, 1980, I,
46 e seguenti). Le stesse sezioni unite della Corte di
cassazione, inoltre, con sentenza 2 marzo 1982, n. 1282 (in
Consiglio di Stato, 1982, II, 705 e seguenti), hanno
affermato che: "Il procuratore generale presso la Corte dei
conti, nei giudizi di responsabilità amministrativa,
rappresenta l'interesse generale al corretto esercizio da
parte dei dipendenti pubblici, delle funzioni
amministrativo-contabili, cioè un interesse direttamente
riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi
aspetti generali ed indifferenziati, e non già l'interesse
particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei suoi
settori". Il procuratore generale presso la Corte dei conti,
infatti, promuove giudizi di responsabilità in veste di
pubblico ministero e nel giudizio per regolamento di
giurisdizione è presente in Cassazione attraverso il
procuratore generale della Corte di cassazione. Sulla scorta
di una così chiara tendenza giurisprudenziale, la presente
proposta di legge assume un valore ed un significato veramente
importante. Qui occorre, come si diceva, colmare un vuoto
dell'ordinamento ed occorre che il legislatore, già richiamato
dalla giurisprudenza a riflettere su questi temi, esplichi
subito il suo intervento, che sia ricettivo sì delle istanze e
degli orientamenti descritti, ma che sia anche chiarificatore
e capace di ricondurre questa importante fetta
dell'ordinamento nei canoni, del resto già tracciati dalla
citata giurisprudenza, voluti dalle norme della Costituzione,
operando, là dove occorre, tutti quei particolari
aggiustamenti che, come si accennava, si sono resi
necessari.
In questo quadro generale è ora più agevole la lettura dei
singoli articoli (in tutto nove) di cui si compone la presente
proposta di legge.
Si è data, innanzitutto, una definizione del danno
pubblico ambientale, inteso come lesione di interessi
collettivi e distruzione o alterazione di utilità pubbliche,
in tal modo differenziando il danno "prodotto" alla
collettività dal danno "subìto" da singoli individui (articolo
1).
Posta questa fondamentale distinzione, è stato agevole
trovare una sicura discriminante per attribuire la
giurisdizione al giudice amministrativo individuato nella
Corte dei conti: la discriminante della materia, come
prescrive la Costituzione, e non del soggetto, come dispone
oggi la legge di contabilità pubblica, riportandosi a vecchi
schemi necessari per individuare i giudici speciali o
straordinari, oggi vietati dall'articolo 102 della
Costituzione, il quale, com'è noto, ammette solo "sezioni
specializzate per determinate materie", precisando che alla
Corte dei conti appartiene la "giurisdizione nelle materie di
contabilità pubblica (...)" (Costituzione, articolo 103,
secondo comma). Una volta individuata la competenza in base ad
un criterio oggettivo, è stato finalmente possibile sottoporre
alla giurisdizione della Corte dei conti non solo gli
amministratori e i dipendenti pubblici, ma tutti i
responsabili di danno pubblico, si tratti di soggetti pubblici
ovvero di soggetti privati (articoli 1 e 2).
Si è poi tenuto conto del fatto, da anni posto in luce
dalla dottrina, che il danno, specie il danno all'intera
collettività, una volta avvenuto, non può essere annullato,
essendo possibile solo il trasferimento, in tutto o in parte,
degli effetti dannosi di certi comportamenti da chi li ha
subiti a chi li ha prodotti. La teoria del risarcimento del
danno pubblico, anche in considerazione delle limitate
capacità risarcitorie dei singoli rispetto alla gravità dei
danni prodotti a carico dell'intera collettività, assume
perciò, si direbbe "ontologicamente", un carattere più
sanzionatorio che reintegratorio. Conformemente a questa
essenziale considerazione si è introdotto un principio
fondamentale per la determinazione della condanna: il
principio dell'esercizio da parte del giudice di poteri
equitativi. E' questo infatti l'unico criterio per poter
adeguare la condanna alla gravità della colpa per esaltare la
comminazione di pene pecuniarie tanto gravi da apparire
inverosimili.
In questo ordine concettuale, si è poi tentato di
"personalizzare" il più possibile la responsabilità per danno
pubblico, consentendo la chiamata in giudizio degli eredi solo
nel caso ed entro i limiti di un loro effettivo, indebito
arricchimento per il fatto del loro dante causa, costituendo
danno pubblico alla collettività (articolo 2). Sempre in
questa ottica, inoltre, si è poi precisato che nelle ipotesi
di concorso di azioni colpose ciascuno risponde in proporzione
alla propria colpa, escludendosi che il ricorso al principio
della solidarietà passiva per un verso ostacoli la possibilità
di un più vasto risarcimento (la somma che può raccogliersi
condannando ciascuno alla sua parte è certo maggiore di quella
che si può ottenere condannando tutti in solido alla stessa
parte), e per altro verso faccia sì che si concentrino sulle
persone solvibili anche le colpe di chi non ha nessuna
possibilità risarcitoria, il che è contrario a qualsiasi
principio di giustizia e non serve ai fini deterrenti della
condanna. Si è ritenuto inoltre, ai fini della effettiva
riparazione, anche solo parziale, dei danni prodotti, di far
affluire le somme riscosse a seguito di condanne in una
apposita unità previsionale di base dello stato di previsione
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio,
unità previsionale di base destinata per l'appunto alla
esecuzione di opere di tutela e di reintegrazione ambientale
(articolo 2).
Quanto alla legittimazione a proporre l'azione di
responsabilità per danno pubblico, si è ritenuto, in
conformità con i princìpi costituzionali, di assumere la
partecipazione al processo degli enti, dei gruppi e delle
associazioni protezioniste legalmente riconosciute, stabilendo
che spetta al pubblico ministero presso la Corte dei conti
proporre l'azione di danno pubblico. Ritenuto, quindi, che la
presenza necessaria del pubblico ministero costituisca un
sicuro filtro per evitare la proposizione di azioni
vessatorie, si è ammesso anche l'intervento nel processo di
chiunque abbia interesse, anche di puro fatto.
Inoltre, ai fini di speditezza ed efficacia dell'azione
del pubblico ministero presso la Corte dei conti, si è
prevista la facoltà di quest'ultimo di disporre del Corpo
della Guardia di finanza e di agenti di polizia giudiziaria
(articolo 4).
Quanto all'obbligo di denuncia, si è ritenuto che esso
debba ricadere su tutti i pubblici ufficiali e gli incaricati
di pubblico servizio, in modo da assicurare la più vasta
possibilità di informazione del pubblico ministero presso la
Corte dei conti (articolo 5).
Si è previsto poi l'obbligo dell'autorità giudiziaria
penale di trasmettere al pubblico ministero presso la Corte
dei conti le comunicazioni giudiziarie emesse per reati
attinenti alla materia ambientale. Inoltre, nel quadro del
coordinamento delle varie giurisdizioni e per fini di
efficienza delle stesse, si è prevista la possibilità di
istruttorie coordinate tra l'autorità giudiziaria penale ed i
giudici amministrativi della Corte dei conti e del pubblico
ministero presso la Corte dei conti, salvaguardando il segreto
istruttorio penale. In questa ottica, si è conseguentemente
esclusa ogni pregiudizialità tra i due procedimenti (articolo
5). E' da notare che questa forma di collaborazione tra
magistrati della Corte dei conti e magistrati penali non è una
novità. Infatti, è prassi consolidata da alcuni anni il
procedere delle due magistrature con inchieste coordinate.
Tale prassi, del resto, ha avuto l'avallo delle massime
autorità delle rispettive magistrature.
Altro punto qualificante della presente proposta di legge
è quello che concerne l'attribuzione al pubblico ministero
presso la Corte dei conti di quel corredo minimo di
strumentazione giuridica e di mezzi giudiziari indispensabili
per l'esercizio delle sue funzioni. Innanzitutto, si è
precisato che al pubblico ministero presso la Corte dei conti
spetta il potere di sequestro giudiziario. Con questo
strumento si rende possibile il conseguimento di due obiettivi
estremamente importanti: l'uno propriamente giudiziario e
legato al processo, e cioè il fine di evitare l'inquinamento
delle prove; l'altro più legato allo scopo del processo che al
suo contenuto, ma non meno importante, e cioè la possibilità
di bloccare la produzione di ulteriori danni pubblici. Se si
sta procedendo, poniamo, al taglio di una foresta coperta da
vincolo paesaggistico od idrogeologico, il sequestro
giudiziario è un mezzo validissimo per evitare che la
distruzione e la devastazione illegittima vengano portate a
compimento. Si deve notare comunque che in effetti il pubblico
ministero presso la Corte dei conti è già in possesso di detta
facoltà, poiché l'articolo 26 del regolamento di procedura per
i giudizi innanzi alla Corte dei conti, di cui al regio
decreto 13 agosto 1933, n. 1038, rende applicabili a tale
giudizio tutte le norme del codice di procedura civile, in
quanto compatibili. Di tale strumento, tuttavia, la Corte dei
conti non ha mai fatto uso, e pertanto risulta molto utile
l'averlo espressamente richiamato (articolo 6).
Altro provvedimento cautelare, questa volta espressamente
previsto dal citato regolamento di procedura per i giudizi
innanzi alla Corte dei conti, è il sequestro conservativo dei
beni del danneggiante a fini di garanzia patrimoniale.
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