XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 2367



        Onorevoli Colleghi! - L'ultimo dei Governi che si sono avvicendati nel corso della XIII Legislatura, quello presieduto dall'onorevole Giuliano Amato, nell'ultima riunione del Consiglio dei ministri, tenutasi il 31 maggio 2001, quando la maggioranza che lo reggeva era stata già sconfitta nella consultazione elettorale, ha varato i tre nuovi testi unici in materia di espropriazione per pubblica utilità (decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325, recante le sole disposizioni legislative, e decreti del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 326, recante le sole disposizioni regolamentari, e n. 327, recante sia le disposizioni legislative sia quelle regolamentari, al quale si fa riferimento nella presente proposta di legge, di seguito denominato "testo unico") tutti pubblicati nel supplemento ordinario n. 211 alla Gazzetta Ufficiale n. 189 del 16 agosto 2001 (il testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 è stato in seguito rettificato con comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 214 del 14 settembre 2001).
        La nuova normativa entrerà in vigore il prossimo 30 giugno 2002, ed è stata originata dalla proposta dell'allora Ministro dei lavori pubblici onorevole Nerio Nesi.
        Tale normativa che evidentemente soggiace ancora ai miti del vetero-marxismo, tra cui, in particolare, il concetto che la proprietà privata è, di per sé, un furto, non soltanto reitera, "rendendole così permanenti", le famigerate vessatorie disposizioni in materia di indennità di espropriazione dell'articolo 5-bis del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni dalla legge n. 359 del 1992 (Governo Amato), ed in materia di risarcimento per le occupazioni illegittime, come modificato dall'articolo 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996 (Governo Prodi) - disposizioni che pure la stessa Corte costituzionale aveva dichiarato di ritenere costituzionalmente legittime soltanto in quanto di carattere temporaneo e transitorio, ed emanate in periodi di duro risanamento della finanza pubblica (sentenze n. 283 del 1993 e n. 148 del 1999) - ma addirittura introduce nuove disposizioni ancor più inique e rapinatrici dei diritti dei cittadini, fino al punto di consentire (articolo 43 del testo unico) che un postumo "atto di acquisizione" possa sanare anche le occupazioni totalmente abusive ed arbitrarie, come quelle effettuate in assenza della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, o in base ad una dichiarazione di pubblica utilità annullata, perché illegittima, dal giudice amministrativo (definita dalla giurisprudenza cosiddetta "occupazione usurpativa"), e, ancora peggio, fino al punto di estendere (articolo 55) anche a tali fattispecie totalmente illegali, se compiute entro il 30 settembre 1996, la decurtazione del risarcimento ad appena il 50 per cento (per giunta al lordo della ritenuta fiscale) del valore del bene.
        Non meno vessatorie sono le disposizioni dell'articolo 32, comma 1, e dell'articolo 37, commi 3, 4, 5 e 6 del testo unico, volte in sostanza a considerare non edificabili le aree sulle quali risulti già imposto un vincolo di inedificabilità di qualsiasi natura, consentendo così di espropriare a vile prezzo agricolo anche le aree più centrali delle grandi città (dotate di tutte le possibili reti infrastrutturali quali la presenza di strade, possibilità di allacciamento alle reti idriche, fognarie e alla distribuzione dell'energia elettrica, servizi pubblici, eccetera), con il semplice espediente di apporvi preventivamente, con una opportuna variante del piano urbanistico, un vincolo di inedificabilità di qualsiasi natura, salvo poi, una volta espropriate, realizzarvi opere pubbliche di ingente volumetria in deroga alla normativa urbanistica (la deroga è sempre ammessa, in base alla legislazione vigente, quando si tratta di opere pubbliche o di interesse pubblico).
        Si deve peraltro sottolineare che tali nuove disposizioni, ulteriormente "rapinatrici" dei diritti dei cittadini, eccedono palesemente dai limiti della delega legislativa in base alla quale i testi unici di cui si tratta sono stati emanati, giacché l'articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, che aveva autorizzato il Governo all'adozione di testi unici per determinate materie tra le quali quella, appunto, dell'espropriazione per pubblica utilità, aveva posto il preciso vincolo (lettera d) del comma 2 del citato articolo 7) del semplice "coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo".
        Più in particolare, l'articolo 32, comma 1, stabilendo che ai fini dell'indennità di espropriazione le caratteristiche del bene devono essere considerate "valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa", consente appunto di espropriare ad un irrisorio prezzo agricolo anche le aree più pregevoli e centrali delle città con il semplice espediente di apporvi preventivamente un vincolo di inedificabilità. Tale monstrum giuridico, che confligge perfino con il buon senso, vulnera peraltro il disposto della famosa sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 30 gennaio 1980 che ha per prima sancito l'illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che commisurava al valore agricolo l'indennizzo per l'espropriazione di aree edificabili, nonché delle pronunce n. 223 del 1983, n. 283 del 1983 e n. 231 del 1984 della stessa Corte, sempre afferenti la riferibilità dell'indennizzo alle concrete caratteristiche dell'immobile espropriato.
        L'articolo 37, commi 3, 4, 5 e 6, disciplina specificatamente il perverso meccanismo consentito dalla citata disposizione di cui all'articolo 32, comma 1, giungendo addirittura a consentirne l'operatività perfino quando il vincolo sia rivolto alla realizzazione di interventi pubblici di edilizia residenziale o di insediamenti produttivi. Stabilisce espressamente che ai fini dell'indennità di espropriazione - ed anche ai fini del risarcimento del danno per le occupazioni illegittime in base al successivo richiamo dell'articolo de quo effettuato nell'articolo 43, comma 6, lettera a)- si considerano edificabili soltanto le aree nelle quali sia stata consentita la realizzazione di edifici e manufatti di proprietà privata.
        L'articolo 40 stabilisce il principio che tutte le aree non edificabili in base al predetto criterio sono indennizzate al solo valore agricolo, consentendo così una grave "rapina" dei diritti dei cittadini in tutti i casi in cui si tratti di aree, benché non edificabili, suscettibili, per la loro posizione all'interno di un centro abitato e per altre caratteristiche oggettive, di utilizzazioni economiche ben più pregiate di quella agricola (si pensi, ad esempio, ad un'area idonea alla realizzazione di parcheggi all'aperto, o di campi da tennis, di una pista per gare automobilistiche, di teatri tenda, eccetera).
        L'articolo 43 prevede la regolarizzazione postuma dei procedimenti espropriativi illegittimi con un "atto di acquisizione" (strumento già di per sé molto grave) e consente surrettiziamente, con diverse parole ed espressioni abilmente inserite, di utilizzare tale strumento di sanatoria anche nei casi in cui la dichiarazione di pubblica utilità manchi del tutto o sia stata annullata dal giudice amministrativo (si veda, al riguardo la relazione all'articolo 55).
        L'articolo 55 non soltanto rende permanente la pesante decurtazione dei risarcimenti al 50 per cento del valore di mercato del bene per le occupazioni illegittime avvenute entro il 30 settembre 1996, introdotta dall'articolo 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996 (che, come già accennato, la Corte costituzionale con la sentenza n. 148 del 1999 aveva ritenuto legittima solo in quanto di carattere temporaneo, giacché emanata in periodi di duro risanamento della finanza pubblica), ma la aggrava ulteriormente con il surrettizio inserimento delle parole "o dichiarativo della pubblica utilità", che hanno l'effetto di estendere l'applicabilità della norma anche nei casi in cui la dichiarazione di pubblica utilità manchi del tutto o sia stata annullata dal giudice amministrativo.
        Sono quindi assoggettati a tale norma anche coloro i quali hanno intrapreso un giudizio di risarcimento per danni (come nella maggior parte dei casi). E' infatti previsto (articolo 55, comma 2) che la citata disposizione si applica anche "ai giudizi pendenti alla data del 1^ gennaio 1997", con il che si determina che coloro i quali attendono, verosimilmente da lustri, la definizione della causa vedranno inevitabilmente e improvvisamente vanificata ogni loro aspettativa di equo indennizzo e di ristoro dei danni subiti.
        Si tenga presente che la fattispecie in questione, cui le surrettizie estensioni degli articoli 43 e 55 fanno riferimento (definita "occupazione usurpativa" dalla Corte di cassazione; si veda, tra le tante, la sentenza n. 1814 del 18 febbraio 2000), è quella contraddistinta dal livello più elevato di illegalità realizzabile da una pubblica amministrazione, perché in tali casi manca ab origine la dichiarazione di pubblica utilità, ovvero questa è stata annullata dal giudice amministrativo), e che finora - sulla base della costante giurisprudenza (tra altre: Cassazione sezioni unite, n. 1907 del 4 marzo 1997; Cassazione n. 6515 del 16 luglio 1997; Cassazione n. 7998 del 26 agosto 1997; Cassazione sezioni unite n. 460 del 19 marzo 1999) la stessa ha sempre dato diritto ad un integrale risarcimento.
        E' il caso, in altri termini, in cui la pubblica amministrazione si è arbitrariamente appropriata - senza rispettare alcuna procedura prevista dalla legge e senza emanare nessuno degli atti o dei provvedimenti legalmente previsti a garanzia del proprietario dell'area - di un suolo fabbricabile, procedendo - in via di fatto - all'occupazione e alla trasformazione abusiva del suo immobile.
        Per ulteriormente esemplificare, è questo anche il caso in cui la pubblica amministrazione ha proceduto allo spoglio forzoso di un cittadino da un'area di proprietà dello stesso, privandolo coercitivamente del relativo possesso (perfino, nella maggior parte dei casi, senza nemmeno mai provvedere ad effettuargli alcuna notifica), in assenza del presupposto e dello strumento cardine previsto dalle leggi sull'istituto espropriativo che è rappresentato dalla dichiarazione di pubblica utilità.
        Si consideri infatti che la costante giurisprudenza ritiene che "il presupposto indefettibile" di ogni procedura espropriativa "è l'esistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, quale atto che accertando e valutando l'interesse pubblico perseguito con la procedura espropriativa, configura il comportamento dell'ente espropriante come esplicazione di potestà amministrativa e conferisce all'opera effettiva natura pubblica. In difetto di tale presupposto viene a mancare qualsiasi collegamento tra un interesse pubblico (non accertato e nemmeno valutato) e l'opera realizzata che non può pertanto definirsi pubblica, se non nel più ristretto significato che é riconducibile all'attività posta in essere da un soggetto non privato, il quale tuttavia non attua alcuna pubblica potestà: ne deriva che la sua condotta si traduce in una attività meramente materiale e lesiva del diritto dominicale, con i connotati dell'illecito permanente (...) viene meno alla radice, infatti, qualsiasi potere di incidere, nell'esercizio di una potestà pubblica, nel diritto di proprietà (...)" (tra le tante: Cassazione civile n. 6515 del 16 luglio 1997).
        Va inoltre precisato che sempre, anche nella giurisprudenza meno recente (Cassazione sezioni unite, n. 2435 del 1984), si è univocamente ritenuto che la dichiarazione di pubblica utilità costituisce "la guarentigia prima e fondamentale del cittadino, e la pietra angolare su cui deve poggiare, per legge, l'espropriazione per pubblico interesse".
        Sono dunque ricomprese tra tali fattispecie tutte le variegate ipotesi di prevaricazione dei diritti dei cittadini, che, nell'ordinaria disciplina del regolamento dei rapporti, vengono sanzionate anche penalmente per via della loro intrinseca gravità, se realizzate da un qualsiasi soggetto privato, mentre nell'ingiustificata ottica del testo unico vengono brutalmente ed immotivatamente (a meno di non voler riconoscere dignità di motivazione a ragioni d'inaccettabile bottega) legittimate; unitamente peraltro all'apodittica cancellazione del ricordato, univoco e consolidato insegnamento giurisprudenziale della Corte di cassazione, oltre che degli stessi princìpi di certezza del diritto e di legalità dell'azione amministrativa.
        In definitiva, tutte le norme poste a garanzia del cittadino, o le statuizioni giurisdizionali riferentesi a occupazioni illegittime avvenute fino alla data del 30 settembre 1996, sono destinate a divenire - in seguito all'introduzione degli articoli 43 e 55 del testo unico - semplice "carta straccia", vuote enunciazioni prive di alcun valore concreto per il soggetto leso dal comportamento illegittimo della pubblica amministrazione, che, grazie a questa sanatoria (o "colpo di spugna" che dir si voglia), viene esentata - con effetto retroattivo - dal rispetto di qualsiasi legge o sentenza.
        Si tratta, peraltro, dell'unico caso nel panorama giuridico europeo occidentale, giacché negli altri Paesi (Francia, Germania, Gran Bretagna, eccetera) è invece affermato il criterio dell'indennizzabilità secondo il valore effettivo in libero mercato sia per le espropriazioni regolari (quelle secundum legem), e ove, a maggior ragione, non è neppure ipotizzabile addirittura una decurtazione dei risarcimenti per le occupazioni affette da una assoluta illegittimità come quelle di cui qui si discute.
        Giova, in tale contesto, ricordare l'evidente contrasto delle norme in discussione con l'articolo 1, primo paragrafo, del Protocollo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge n. 848 del 1955, il quale stabilisce che "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei propri beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per motivo di utilità pubblica e con l'osservanza delle condizioni previste dalla legge e dai princìpi generali di diritto internazionale".
        Infatti, proprio con riferimento al cosiddetto "istituto della occupazione illegittima o appropriativa" - fattispecie peraltro meno grave di quella in oggetto definita "occupazione usurpativa", in cui addirittura manca la dichiarazione di pubblica utilità - elaborato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e per il quale, in assenza di valido decreto di espropriazione, una volta realizzata l'opera dichiarata di pubblica utilità l'amministrazione acquisisce la proprietà del suolo, il nostro Paese è stato già ripetutamente condannato, per violazione dei diritti umani, dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (Zubani contro Italia, sentenza del 16 giugno 1999; Carbonara e Ventura contro Italia, sentenza del 30 maggio 2000; Belvedere Alberghiera Srl contro Italia, sentenza del 30 maggio 2000).
        Più in particolare la Corte di Strasburgo ha ritenuto che sussista la violazione del citato articolo 1 del Protocollo della Convenzione perfino nel caso in cui lo Stato offra un risarcimento integrale alla vittima dell'acquisizione coattiva, appunto in considerazione del contrasto della mutevole e vessatoria legislazione italiana in materia con i diritti fondamentali dell'uomo fissati nella Convenzione stessa.
        E' di intuibile comprensione che le disposizioni del testo unico in esame, che non solo reiterano e rendono permanente la decurtazione dei risarcimenti a circa la metà del valore effettivo del bene illecitamente acquisito, ma addirittura estendono l'applicabilità di tale decurtazione anche ai casi di illegalità più totale ed assoluta, quando cioè manchi una valida dichiarazione di pubblica utilità, ovvero quando questa sia stata annullata perché illegittima dal giudice amministrativo, non potranno non fare collezionare - a maggior ragione - al nostro Paese, che pure una volta amava considerarsi la "culla del diritto", ulteriori, severe condanne per violazione dei diritti umani.
        Incidentalmente si rileva che è certamente di modestissima incisività il potenziale, futuro risparmio prodotto da questa iniqua disposizione rispetto agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica; stante anche la verosimile limitatezza dei casi in esame.
        L'articolo 35 prevede che tutte le somme percepite a titolo di indennità di esproprio, di cessione volontaria o di risarcimento del danno a causa di procedure illegittime (che come si è visto sono notevolmente inferiori all'effettivo valore di mercato del bene) sono assoggettate ad una ritenuta fiscale del 20 per cento.
        Questa norma - peraltro non nuova, essendo stata introdotta dall'articolo 11 della legge 30 dicembre 1991, n. 413, (quando però l'esproprio veniva indennizzato a prezzi di mercato, come risulta dalla relazione al disegno di legge che ravvisava proprio in ciò la ratio legis: si veda la relazione al disegno di legge atto Camera n. 3005 del 30 settembre 1991 nella parte dedicata alla manovra di politica tributaria per il 1992-1994) è profondamente ingiusta e irrazionale, atteso anche che sono venuti meno i presupposti, anche sotto il profilo della misura del risarcimento, sui quali l'esigenza della tassazione si riteneva fondata.
        In particolare, nella dizione della norma si fa riferimento all'articolo 81, comma 1, lettera b), ultima parte, del testo unico di cui al decreto Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 (che aveva sottoposto a tassazione le plusvalenze conseguite a seguito di lottizzazione e di vendita di terreni) e si equipara del tutto apoditticamente tale fattispecie anche alle ipotesi di trasferimenti di proprietà nell'ambito di un procedimento espropriativo, fingendo però di dimenticare che ormai le relative indennità o risarcimenti sono più che dimezzati - essendo corrispondenti circa alla metà - rispetto al valore di mercato dell'immobile!
        In definitiva si equiparano tali somme - che nella realtà costituiscono il semplice ristoro del pregiudizio patrimoniale subìto dal cittadino vittima del procedimento espropriativo - addirittura ai proventi di operazioni speculative.
        In tale contesto risulta anche vagamente ironico il richiamo alle plusvalenze di cui all'articolo 81 del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986, atteso che nel caso di specie trattasi non di un reddito, ma solamente di una parziale (e dimezzata) reintegrazione patrimoniale.
        Si tratta quindi di una paradossale malvagità legislativa.
        Tra l'altro, mentre la cessione a titolo oneroso di terreni derivanti dalla lottizzazione di suoli edificatori è un atto implicante una evidente autonomia negoziale, nella fattispecie espropriativa è assente ogni elemento volitivo: nel senso che il trasferimento avviene solo per effetto di atto autoritativo e coattivo della pubblica amministrazione, e quindi contro la volontà del proprietario del bene assoggettato ad espropriazione.
        Non si comprende poi, in questo ultimo caso, quale possa mai essere l'intento speculativo, che invece può caratterizzare gli atti negoziali di trasferimento immobiliare, stante la corresponsione di una somma pari alla metà del valore del bene.
        L'articolo 42, comma 2, peraltro, con disposizione palesemente demagogica e foriera di ingenti sperperi di denaro pubblico, concede al fittavolo, mezzadro o compartecipante presente nel terreno agricolo espropriato anche da soltanto un anno prima della dichiarazione di pubblica utilità, una indennità aggiuntiva "pari a quella spettante al proprietario". Il che significa, se si tratta di un'azienda agraria tecnicamente organizzata e, tanto più, se vi sono edifici e manufatti agricoli di gran valore, che l'intero valore dell'eventuale azienda tecnicamente organizzata, ivi compreso il valore degli edifici e dei manufatti (che, come può accadere, può ammontare ad un importo di diversi milioni di euro), deve essere pagato due volte: oltre che, com'è giusto, al proprietario, una seconda volta, per intero, al fittavolo, colono o compartecipante. Mentre sembra evidente che le pur giuste e condivisibili esigenze di tutela sociale del lavoratore agricolo giustificano, al più, il pagamento in suo favore di una somma corrispondente al valore agricolo medio del solo terreno, escluso quindi il valore degli edifici e dei manufatti.
        Per concludere, con un paradosso potrebbe dunque affermarsi che in un Paese di princìpi effettivamente liberali e basato su una economia di reale mercato, possono esistere solamente due tipi di proprietà: quella conseguita legittimamente e sottoposta ad equa imposizione fiscale, e quella ottenuta in modo illecito con i proventi di più o meno gravi reati.
        Se quindi è certamente corretto ed equo che questo secondo tipo di proprietà sia severamente sanzionato dall'ordinamento giuridico, anche con la sua totale confisca, è evidente invece che il primo debba essere rigorosamente salvaguardato in un sistema legislativo inserito nell'ambito di un contesto di valori europei, nei quali si afferma di volersi riconoscere - talvolta infondatamente, come nella fattispecie che ci occupa - con sentimento di incondizionata e completa appartenenza.
        Ne discende che, se e quando sia effettivamente necessario ed indispensabile procedere ad una espropriazione per realizzare un'opera di pubblica utilità, debbano essere equamente previsti un indennizzo pari al valore di mercato del bene e il relativo immediato pagamento: tanto più nelle ipotesi di ablazioni totalmente illegittime.
        Diversamente il soggetto passivo di un siffatto procedimento, non soltanto sopporta il sacrificio di essere forzosamente privato del suo bene, ma deve anche subire la sostanziale "confisca" di quella parte, prevalente, del valore del bene che non gli viene indennizzata.
        Sicché, in definitiva, il costo della realizzazione dell'opera pubblica non viene attribuito, come equamente dovrebbe essere stabilito, a carico dell'intera collettività dei contribuenti ma in prevalenza risulta imputato - del tutto arbitrariamente - a carico del malcapitato cittadino assoggettato all'esproprio.
        Molte altre sono le norme discutibili e vessatorie contenute nel testo unico che ne rendono opportuna una più ampia e completa riscrittura, in aderenza ai princìpi dello Stato liberale.
        Ma particolarmente urgente ed indilazionabile, Onorevoli Colleghi, ci pare la correzione delle specifiche disposizioni sopra elencate, che riducono la legislazione in materia di espropriazione per pubblica utilità ad un livello di barbarie giuridica che non può essere tollerato, neppure per un solo giorno, in un Paese che voglia definirsi "civile".
        Onorevoli colleghi, facciamo appello alla vostra sensibilità per i diritti fondamentali dei cittadini ed al vostro senso della giustizia per cancellare dal nostro ordinamento giuridico almeno queste più gravi ed intollerabili storture, ancor prima che, alla data del 30 giugno 2002, possano entrare in vigore!



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