XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2282
Onorevoli Colleghi! - La Costituzione sancendo
l'obbligo della destinazione produttiva dei fondi rustici
provvede, di fatto, a disciplinare la proprietà fondiaria in
funzione dell'attività agricola che su di essa si svolge,
interpretando, in tale modo, i fini sociali che, all'epoca
della sua stesura, erano universalmente riconosciuti al "bene
terra".
Rispetto ad una tale impostazione, la stipula di un
contratto per l'affitto di un terreno agrario rappresenta una
evidente dissociazione tra il diritto di proprietà, di cui
rimane titolare il locatore, e la gestione dell'impresa, che
diviene compito dell'affittuario.
Fino ad oggi, per quanto riguarda i contratti di affitto,
il dettato costituzionale è stato interpretato nel senso di
favorire il mantenimento del binomio fondo-attività agricola
attraverso la salvaguardia della posizione dell'affittuario
ritenuta contrattualmente più debole.
In tal senso sono state previste numerose misure, sia per
allungare la durata dei contratti di affitto, sia per
regolamentarne il canone. In entrambi i casi, l'obiettivo era
il medesimo, impedire che venisse meno il legame tra la terra
e l'attività agricola.
Giova, tuttavia, sottolineare che tali decisioni sono
state assunte in riferimento ad una interpretazione del
dettato costituzionale che, se si considerano le profonde
evoluzioni vissute, sia dal settore agricolo, sia dalla
politica agraria in questi ultimi cinquanta anni non sembra
essere più nè particolarmente attuale nè, soprattutto, l'unica
possibile.
Ormai da tempo, all'agricoltura sono, infatti,
riconosciute anche funzioni diverse da quella tradizionale di
garantire l'approvvigionamento di beni alimentari. In
conseguenza di ciò, il rapporto tra terra ed impresa agricola,
si è profondamente modificato, al punto che, attualmente,
svolgere attività agricola significa non solo produrre derrate
alimentari, ma anche produrre beni a destinazione non
alimentare, nonché operare ai fini della tutela del paesaggio
e dell'ambiente rurale in tutte le molteplici implicazioni che
questo comporta.
Su questa evoluzione ha inciso in modo particolare la
riforma della politica agricola comunitaria che, con la
"rivoluzione" introdotta con la riforma Mac Sharrv del 1992 e
proseguita nel 1999 con "Agenda 2000", ha abbandonato il
tradizionale metodo del sostegno attraverso i prezzi dei
prodotti, per sostituirlo con un sistema di compensazioni
concesse attraverso trasferimenti diretti al reddito degli
agricoltori, creando, nel contempo, i presupposti per una vera
complementarità tra le misure di sostegno ai mercati e le
azioni in favore delle zone agricole meno favorite, cui sono
prevalentemente rivolti i numerosi interventi di politica
socio-strutturale, gli aiuti alla forestazione, alla
riconversione ed alla qualificazione dei prodotti.
Da questo quadro emerge inequivocabilmente che, per gli
agricoltori che operano sul mercato, il sostegno pubblico sarà
costituito unicamente da garanzie minime sui prezzi, cui fare
ricorso solo in casi straordinariamente negativi, e da aiuti
diretti al reddito. Per gli agricoltori che non riusciranno ad
operare sul mercato, il sostegno agricolo sarà, per contro,
quasi interamente rappresentato da forme di intervento che
mirano a riconoscere le funzioni di presidio ambientale che la
stessa agricoltura è in grado di assicurare.
Questa nuova articolazione della politica agraria,
spostando il sostegno dai prodotti (il vecchio sistema del
sostegno ai prezzi), ai fattori produttivi (i nuovi regimi di
aiuto sono commisurati all'ettaro, al capo di bestiame,
eccetera) impone di procedere ad una reinterpretazione di
quanto previsto dal dettato costituzionale in merito al
rapporto tra terra e impresa agricola.
E' infatti evidente che non è più possibile ragionare in
funzione di un concetto che vuole la terra inscindibilmente
legata allo svolgimento di una attività unicamente finalizzata
alla produzione di beni alimentari. Questa interpretazione era
sicuramente corretta negli anni immediatamente successivi alla
seconda guerra mondiale, quando era ancora vivo lo spettro
della fame, ma non è più valida oggi, quando - fortunatamente
- questi problemi sono superati e quando gli agricoltori non
sono, e non potranno più essere, solo dei coltivatori diretti
che lavorano la terra per trarne beni alimentari.
Ne discende che, fermo restando quanto indicato dalla
Costituzione, è, tuttavia, necessario reinterpretare la
tradizionale associazione terra-lavoro agricolo allargandola
ed arricchendola, attraverso lo sviluppo del concetto
terra-impresa agricola, dove le parole impresa agricola
assumono il significato dell'esercizio di tutte quelle
attività in grado di assicurare lo svolgimento delle funzioni
che sono attualmente richieste e riconosciute
all'agricoltura.
Attraverso questa interpretazione, il bene terra assume il
più corretto significato di fattore produttivo e ciò, oltre ad
essere coerente con le attuali linee di politica agraria
(giova ricordare e sottolineare che il sostegno è, ormai da
tempo, commisurato ai fattori produttivi e non più ai
prodotti), comporta la concreta possibilità di ridurre la
tradizionale rigidità dell'offerta del bene terra. E', questo,
un passaggio di fondamentale importanza, in quanto riconoscere
che la terra è, in primo luogo, un fattore produttivo
significa creare tanti diversi mercati, quante sono le sue
possibili utilizzazioni in campo agrario. E', infatti,
evidente che la terra, intesa come fattore produttivo, ha un
significato profondamente diverso, qualora essa sia affittata
per ottenere produzioni destinate ad un mercato di dimensioni
internazionali, oppure per ottenere prodotti tipici che si
rivolgono ad un mercato locale o, comunque, di nicchia, oppure
per cogliere le opportunità rappresentate dagli interventi
comunitari in favore dello sviluppo rurale, o
dell'agroambiente, o della selvicoltura.
Si tratta di tre situazioni diverse, che sono tutte
presenti nel Paese e che sono tutte egualmente importanti, in
quanto rappresentano altrettante possibilità di esercizio e di
sviluppo della attività agricola, ma che, in modo totalmente
anacronistico, le vigenti leggi sull'affitto dei fondi rustici
non riescono a distinguere. Riteniamo, infatti, che l'attuale
normativa sugli affitti agrari non trovi più riscontro alcuno,
nè nell'evoluzione della politica agraria, nè nelle
conseguenti necessità degli agricoltori che devono potersi
riferire ad un mercato dei fattori produttivi che sia il più
possibile aperto e flessibile in funzione delle diverse
caratteristiche ed esigenze delle imprese e del territorio su
cui operano.
In considerazione di ciò, la presente proposta di legge si
propone, attraverso un testo semplice e snello, di giungere
alla definizione di un nuovo quadro normativo per la
regolamentazione degli affitti in agricoltura.
A tale fine si prevede una completa ridefinizione delle
disposizioni inerenti la durata ed il canone, ovvero i due
aspetti ai quali la normativa in materia di affitti agrari ha
tradizionalmente dedicato la maggiore attenzione,
contribuendo, tra le altre cose, a generare forti squilibri in
favore della figura dell'affittuario e ad accrescere la
rigidità dell'offerta del bene terra.
In particolare, si è previsto che la determinazione
dell'entità del canone e della durata dei contratti di affitto
sia il risultato di una libera contrattazione delle parti
(articolo 1). Per quanto attiene la durata dei contratti di
affitto si è, comunque, previsto che le regioni indichino, per
ciascuna produzione agraria ottenuta sul loro territorio, la
rispettiva durata economica, e che le parti contraenti si
riferiscano a tale indicazione, al momento della stipula del
contratto medesimo.
All'articolo 2 sono previste specifiche misure in favore
della diffusione dei contratti di affitto. Attraverso
l'applicazione di tali misure si mira, in un contesto di
sensibile aumento di flessibilità rispetto al passato, sia a
salvaguardare la conservazione del legame terra-attività
agricola, sia a perseguire l'obiettivo di favorire i contratti
di affitto che interessano le figure professionali e le aree
cui le regioni riconoscono una particolare importanza
strategica, ai fini dell'attuazione delle rispettive linee di
politica agraria. Le misure previste sono riconducibili a tre
categorie: l'aumento progressivo e crescente dei valori di
reddito catastale a fini IRPEF per coloro che dopo la scadenza
di un contratto di locazione lasciano i terreni sfitti ed
incolti; la concessione di incentivi ai proprietari che
rinnovano un contratto di affitto ed in particolare a chi
affitta terreni situati in aree svantaggiate e montane per lo
svolgimento di attività agricole nell'ambito dei programmi
comunitari in tema di agro-ambiente, forestazione e sviluppo
rurale; la possibilità per i giovani agricoltori di detrarre
dal reddito il canone di affitto per il periodo durante il
quale mantengono la suddetta caratteristica di giovane
agricoltore.
In considerazione del fatto che il fenomeno degli affitti
di fondi rustici interessa attualmente circa il 14 per cento
delle aziende agrarie ed il 17 per cento della superficie
agricola utilizzata italiana vi è da ritenere che, anche
quando sarà a regime, il sistema di incentivi previsto
all'articolo 2 determinerà una riduzione delle entrate
stimabile in circa 10-13 milioni di euro l'anno. Si tratta,
pertanto, di una cifra di ridottissima entità che, tra le
altre cose, potrà essere facilmente compensata dalle maggiori
entrate che si avranno a seguito della riduzione della
rigidità dell'offerta del bene terra che, a sua volta,
contribuirà ad incentivare lo sviluppo delle attività
agricole.
All'articolo 3, sono disciplinati il rinnovo e i casi si
risoluzione del contratto di affitto, in base a princìpi
sicuramente assai meno rigidi rispetto al passato, nel senso,
soprattutto, di un riequilibrio tra la figura del proprietario
e quella dell'affittuario. Si è, inoltre, previsto di
concedere alle regioni la facoltà di istituire, con loro
risorse, uno specifico fondo di salvaguardia per concedere
contributi agli agricoltori che, a seguito della risoluzione
di un contratto di affitto, sono stati costretti a lasciare i
terreni e che non sono riusciti a stipulare un nuovo
contratto.
Gli articoli 4 e 5 contengono disposizioni relative,
rispettivamente, all'attuazione dei miglioramenti fondiari su
fondi in affitto ed all'esercizio del diritto di prelazione.
Entrambi questi temi sono affrontati nello spirito di ridurre
le rigidità della normativa vigente.
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