XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2261
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende rimediare al vuoto legislativo creatosi con la
decadenza del decreto-legge n. 555 del 1996, ultimo di una
serie di diciannove decreti recanti disposizioni urgenti per
l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione, il primo dei
quali era stato emanato il giorno stesso dell'entrata in
vigore della riforma della suddetta norma costituzionale. E'
opportuno sottolineare che la presente proposta di legge si
fonda sul testo del decreto-legge n. 555 del 1996, con le
modificazioni ad esso apportate dalla Camera dei deputai in
sede di conversione. A tale testo vengono apportate alcune
correzioni che nascono essenzialmente dall'esperienza del
lavoro della Giunta per le autorizzazioni.
La presente proposta di legge, improntata, almeno nelle
intenzioni, ad un equilibrio e ad un senso di mediazione che
prescindono dallo spirito di parte, nasce da una riflessione
complessiva sulla materia, della quale si intende dar conto
nella presente relazione. In essa si affronteranno, pertanto,
nelle pagine che seguono, i seguenti temi: 1) il significato
della riforma dell'articolo 68 della Costituzione; 2) il
fondamento costituzionale dei poteri delle Camere in materia
di insindacabilità; 3) le differenze, in materia di
insindacabilità, tra i vari decreti-legge e la presente
proposta di legge; 4) le disposizioni riguardanti
l'autorizzazione per le intercettazioni nei procedimenti
riguardanti terzi; 5) le autorizzazioni ad actum
previste dall'articolo 68 della Costituzione.
A titolo di premessa, è appena il caso di ricordare che la
riforma introdotta con la legge costituzionale 29 ottobre
1993, n. 3, ha profondamente inciso sul quadro delle immunità
parlamentari, da un lato abrogando l'istituto
dell'autorizzazione a procedere in giudizio, dall'altro
introducendo due nuovi tipi di autorizzazione ad actum,
quali quella necessaria per procedere all'intercettazione
di conversazioni o comunicazioni e quella per il sequestro di
corrispondenza. Il senso della riforma, condiviso dalla
sostanziale unanimità delle forze politiche, è stato per un
verso quello di rafforzare il principio di uguaglianza tra
tutti i cittadini eliminando un istituto per molti versi
criticato e contestato e nel contempo quello di salvaguardare
gli strumenti di tutela della funzione parlamentare anche nei
confronti di strumenti di indagine particolarmente invasivi e
penetranti.
L'esigenza di emanare un apposito decreto-legge di
attuazione era nata, nello spirito della riforma, soprattutto
in relazione all'opportunità di disciplinare attraverso norme
certe e definite il procedimento attraverso il quale le Camere
dichiarano la sussistenza della prerogativa di cui
all'articolo 68, primo comma, della Costituzione (cosiddetta
insindacabilità) all'indomani dell'abrogazione dell'istituto
dell'autorizzazione a procedere. Nel corso delle varie
reiterazioni del testo del decreto-legge si è ravvisata
inoltre l'opportunità di disciplinare attraverso apposite
norme anche il caso delle intercettazioni nei confronti dei
deputati effettuate nell'ambito di procedimenti penali
riguardanti terzi. Ci si è infatti resi conto che una norma
come quella prevista dall'articolo 68, terzo comma, della
Costituzione, con riferimento alle intercettazioni poteva
rimanere priva di significato se non si fosse provveduto a
disciplinare anche il caso delle intercettazioni che, pur
riguardando terzi, potevano costituire un mezzo per aggirare
il disposto costituzionale.
Per quanto riguarda, infine, le autorizzazioni ad
actum previste dal nuovo testo dell'articolo 68 della
Costituzione il decreto-legge specificava, inoltre (e tale
impostazione fa propria anche la proposta di legge), che
l'autorizzazione è richiesta dall'autorità giudiziaria che ha
emesso il provvedimento da eseguire (e, dunque, il pubblico
ministero per ciò che riguarda perquisizioni e sequestri e il
giudice per le indagini preliminari o comunque l'autorità
giudicante per quel che riguarda gli altri provvedimenti
ristrettivi della libertà personale e le intercettazioni). In
attesa dell'autorizzazione l'esecuzione del provvedimento
rimaneva sospesa. Tale disciplina si differenzia rispetto a
quella vigente prima della riforma costituzionale, in quanto
in passato era il pubblico ministero che formulava le
richieste di autorizzazione a compiere i suddetti atti
congiuntamente alla richiesta di autorizzazione a procedere in
giudizio. In passato dunque, ci si trovava, nella maggior
parte dei casi, dinanzi ad un atto che doveva ancora essere
sottoposto al vaglio del giudice per le indagini preliminari;
più correttamente attraverso le norme dei vari decreti-legge,
ci si trovava, viceversa, già dinanzi ad un atto perfetto, che
l'autorizzazione rende immediatamente esecutivo.
Per quanto riguarda la materia dell'insindacabilità,
occorre ricordare che il fondamento costituzionale dei
previgenti decreti-legge era costituito dall'articolo 68,
primo comma, della Costituzione, nella interpretazione che ne
è stata costantemente data dalla Corte costituzionale a
partire dalla sentenza n. 1150 del 1988. In tale sentenza (e
nelle successive n. 443 del 1993, n. 129 del 1996 e, in parte,
da ultimo, n. 379 del 1996) la Corte ha espressamente
affermato che, in base all'articolo 68, primo comma, della
Costituzione, spetta alle Camere pronunciarsi sulle
prerogative dei propri membri e che, nel contempo, una
pronuncia delle Camere nel senso dell'insindacabilità inibisce
una difforme pronuncia da parte dell'autorità giudiziaria,
salvo la facoltà, da parte di questa, di sollevare conflitto
di attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale nel caso in
cui ritenga che la decisione della Camera competente risulti,
in concreto, affetta da vizi in procedendo ovvero da
manifesta illogicità.
Tale sentenza peraltro traeva origine da una prassi
sviluppatasi nella vigenza del precedente testo dell'articolo
68, secondo cui l'autorità giudiziaria era obbligata ad
inviare al Parlamento ai fini dell'autorizzazione a procedere
gli atti di tutti i procedimenti penali iniziati a carico dei
deputati. In virtù di tale prassi dinanzi ad una domanda di
autorizzazione a procedere per un fatto che fosse stato
ritenuto coperto dalla prerogativa dell'insindacabilità di cui
al primo comma, la Giunta competente prima e l'Assemblea poi,
senza pronunciarsi sulla concessione o sul diniego
dell'autorizzazione, restituivano gli atti all'autorità
giudiziaria affinché questa, applicando la norma in questione,
procedesse all'archiviazione del procedimento.
Proprio a seguito della prima pronuncia della Corte sopra
ricordata, era stata inoltre introdotta, sempre nella vigenza
del vecchio testo dell'articolo 68, a partire dalla X
legislatura e fino all'entrata in vigore del decreto-legge (e
della riforma), una prassi parlamentare in base alla quale la
Camera, pur in assenza di specifiche norme in materia, si
pronunciava in materia di insindacabilità anche in relazione a
procedimenti civili. Tale pronuncia avveniva a seguito di
segnalazione del deputato interessato, che faceva pervenire al
Presidente della Camera dei deputati copia dell'atto di
citazione che gli era stato inviato. Dopo un procedimento
parlamentare in tutto simile a quello relativo alle
autorizzazioni (proposta della Giunta e decisione
dell'Assemblea) il Presidente della Camera trasmetteva la
notizia della decisione all'organo giudicante che - ove non
avesse ritenuto di sollevare conflitto di attribuzione -
decideva la controversia nel senso della deliberazione
parlamentare.
La serie di decreti-legge più volte citata aveva appunto
inteso, all'indomani dell'abrogazione dell'istituto
dell'autorizzazione a procedere, riordinare la materia,
prevedendo un procedimento unico tanto per i processi civili
quanto per i processi penali (nonché, eventualmente, per
quelli amministrativi e disciplinari).
In particolare, l'ultima versione del decreto-legge citato
(e cioè quella contenuta nei decreti-legge nn. 116, 253, 357,
466 e 555 del 1996), all'articolo 2, da un lato definiva,
attraverso un'elencazione analitica, gli atti coperti dalla
prerogativa dell'insindacabilità, dall'altro delineava un
meccanismo procedurale inteso a investire il Parlamento delle
questioni relative all'insindacabilità che potranno insorgere
nell'ambito di procedimenti giudiziari. Il suddetto meccanismo
procedurale si riferiva, come si è detto, tanto ai
procedimenti penali quanto a quelli civili, amministrativi e
disciplinari e contemplava due distinte ipotesi: a) se
il giudice riteneva che l'applicabilità dell'articolo 68,
primo comma, della Costituzione, risultasse evidente, il
giudice medesimo la dichiarava di ufficio in ogni stato e
grado del procedimento; b) se il giudice non riteneva
sussistenti i presupposti della prima ipotesi egli era tenuto
a sospendere con ordinanza il procedimento (per novanta
giorni, prorogati, su disposizione della Camera interessata,
per ulteriori trenta giorni) e ad inviare gli atti alla Camera
di appartenenza del parlamentare. Si prevedevano, inoltre, due
ulteriori ipotesi "di chiusura" attraverso le quali la Camera
competente poteva essere investita della questione
dell'insindacabilità: su segnalazione dell'interessato
(articolo 2, comma 7) e "in ogni altro caso" in cui fosse
altrimenti investita della questione (articolo 2, comma 8). In
sede di conversione in legge del decreto-legge n. 555 del 1996
si era inoltre ritenuto di allargare l'ambito di applicazione
dell'articolo 68 oltre che agli atti parlamentari tipici e
alle attività divulgative connesse, anche ad "(...) ogni altro
atto parlamentare, ogni altra attività di ispezione, di
divulgazione, di critica e di denuncia collegata alla funzione
del parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento".
Per completezza, occorre aggiungere che nelle versioni del
decreto-legge precedenti quella di cui al n. 116 del 1996,
viceversa, era assente l'elencazione degli atti coperti dalla
prerogativa e l'unico modo per pervenire alla decisione da
parte della Camera era quello di sollevare la questione
dinanzi al giudice interessato. Inoltre, a fronte
dell'eccezione sollevata in giudizio si poneva un'ulteriore
ipotesi rispetto a quelle delineate nei decreti-legge
successivi: il giudice poteva, infatti, dichiarare
manifestamente infondata la questione dell'insindacabilità e
proseguire il procedimento, con l'unico obbligo di darne
notizia alla Camera di appartenenza del parlamentare. Sempre
secondo tale disciplina, la Camera suddetta poteva, tuttavia,
richiedere gli atti del procedimento ed autoinvestirsi della
questione.
Nella presente proposta di legge, tra le due alternative,
si è inteso adottare, come si è detto, con qualche modifica,
il meccanismo delineato nei decreti-legge emanati a partire
dal n. 116 del 1996 con le integrazioni adottate in sede di
conversione in legge presso questo ramo del Parlamento. Le
ragioni per le quali si è ritenuto di scartare il modello
contenuto nei disegni di legge di conversione precedenti
consistono, da un lato, nell'opportunità di un'elencazione,
sia pure non esaustiva, degli atti coperti dalla prerogativa
costituzionale; dall'altro nella maggiore semplicità e nella
maggiore capacità di assicurare la tutela del parlamentare
propria del sistema delineato nell'ultima versione del
decreto-legge. Come si vedrà, tuttavia, al comma 9, recependo
la ratio delle precedenti versioni del decreto-legge, si
è ritenuto opportuno disciplinare in modo originale e
specifico i casi, segnalati dal giudice a quo, nei quali
i fatti per i quali è in corso il procedimento risultano
ictu oculi estranei all'esercizio delle funzioni
parlamentari.
Soffermandosi partitamente sulle differenze rispetto al
testo approvato dalla Camera dei deputati in sede di
conversione in legge del decreto-legge n. 555 del 1996, va
detto che esse, per la materia dell'insindacabilità,
concernono tanto la disciplina sostanziale dell'ambito di
applicazione della prerogativa costituzionale, quanto il
procedimento.
Da un lato, infatti, quanto alla disciplina sostanziale,
si è ritenuto di aggiungere al comma 2 dell'articolo 2 del
testo citato, dopo le parole: "di critica e di denuncia", la
parola: "politica". L'aggiunta, in sé abbastanza marginale, ha
tuttavia il senso di recepire, sostanzialmente, la
"giurisprudenza" consolidatasi nel corso dell'attività della
Giunta per le autorizzazioni della Camera dei deputati. Tale
giurisprudenza, che prende spunto anche dal parere emanato
dalla Giunta per il regolamento della Camera dei deputati in
data 24 ottobre 1996, concernente tra l'altro, l'osservanza
dei limiti di correttezza degli interventi, si fonda
essenzialmente sul principio secondo cui deve essere
consentito al parlamentare fuori dal Parlamento l'intero arco
delle attività consentitegli all'interno del medesimo. Al
riguardo, il citato parere della Giunta per il regolamento
specifica che "è dovere della Presidenza garantire nei
dibattiti parlamentari il pieno svolgimento della libertà di
manifestazione del pensiero e del diritto di critica e di
denunzia politica, (...) allo stesso modo, la Presidenza dovrà
assicurare che tali fondamentali diritti siano esercitati
nella forma adeguata al ruolo costituzionale del Parlamento e
alle normali regole di correttezza parlamentare. Tale regola
generale dev'essere fatta valere con particolare rigore a
tutela dei soggetti esterni che, non essendo parlamentari, non
possono avvalersi del diritto di replica né degli strumenti
offerti dall'articolo 58 del regolamento ai deputati i quali,
nel corso di una discussione, siano accusati di fatti che
ledano la loro onorabilità" e, pertanto, che "è dovere della
Presidenza assicurare che la libera manifestazione del
pensiero e della critica non vada mai disgiunta dall'impiego
dei modi corretti e delle forme appropriate al linguaggio
parlamentare, e non abbia quindi a trascendere nella
diffamazione personale o nel vilipendio di organi dello
Stato". Nella giurisprudenza della Giunta, sia pure con tutti
i limiti che possono assegnarsi a siffatte generalizzazioni,
si è sostanzialmente stabilito il principio secondo cui, in
virtù dell'articolo 68 della Costituzione e del meccanismo
prefigurato dall'ormai decaduto decreto-legge, la Giunta prima
e l'Assemblea poi esercitano nei riguardi delle manifestazioni
del pensiero espresse al di fuori delle Aule parlamentari un
controllo speculare a quello attribuito alla Presidenza nel
citato parere della Giunta per il regolamento per quanto
riguarda gli interventi in Assemblea.
Le altre modifiche che si è ritenuto di apportare al
citato testo di riferimento riguardano aspetti procedimentali:
al comma 4 dell'articolo 2, si è inteso, in primo luogo,
disciplinare, conformemente all'orientamento della Giunta, il
caso dei procedimenti riguardanti appartenenti ad una Camera
diversa da quella a cui appartenevano all'epoca dei fatti
dedotti in giudizio. Per tali casi, conformemente
all'orientamento già manifestato dalle due Giunte di Camera
dei deputati e Senato della Repubblica, si è ritenuto di
indicare come competente la Camera di attuale appartenenza del
parlamentare, in modo tale da evitare possibili confusioni
rispetto all'originario testo del decreto-legge.
In secondo luogo, al comma 5 dello stesso articolo, si è
ritenuto di individuare un meccanismo più semplice e lineare
per rispetto a quello delineato nel testo approvato dalla
Camera dei deputati in caso di procedimenti pendenti al
momento dello scioglimento delle Camere. La soluzione prevista
è quella della mera sospensione dei termini contemplati nel
comma 5 per tutta la durata del periodo di scioglimento. Tale
soluzione presenta indubbi vantaggi rispetto a quella avanzata
nel testo del decreto-legge, come modificato dalla Camera,
secondo cui gli atti dovevano essere restituiti all'autorità
giudiziaria perché questa li inviasse nuovamente all'inizio
della nuova legislatura.
Al comma 7, si è ritenuto di introdurre una sorta di
preferenza per la sollevazione dell'eccezione relativa
all'insindacabilità dinanzi al giudice piuttosto che dinanzi
alla Camera di appartenenza. Anche tale soluzione deriva
dall'esperienza della Giunta: si è infatti verificato che la
presentazione dell'istanza direttamente alla Camera di
appartenenza comporta un'inutile duplicazione procedurale (la
questione deve essere deferita dal Presidente della Camera
alla Giunta, che deve deliberare la richiesta degli atti, la
quale, a sua volta, deve essere indirizzata al giudice dal
Presidente della Camera, laddove con la mera sollevazione
dell'eccezione si perviene al medesimo risultato), tale da
appesantire senza ragione il procedimento rivolto alla
trasmissione degli atti presso la Camera di appartenenza del
parlamentare.
Sempre nel medesimo comma si è ritenuto inoltre di
precisare che con la richiesta di sospensione la Camera può
richiedere anche l'invio degli atti del procedimento.
Al comma 9 si è ritenuto, sempre sulla base
dell'esperienza della Giunta, di inserire una disposizione il
cui contenuto appare particolarmente innovativo rispetto a
quello dei decreti-legge decaduti.
L'esperienza della Giunta ha fatto verificare come possa
risultare astrattamente possibile che il meccanismo delineato
per il procedimento a quo venga usato, a scopi meramente
dilatori, anche nei casi in cui i fatti dedotti in giudizio
non presentano alcuna connessione, neanche eventuale, con
l'esercizio delle funzioni parlamentari. In questi casi i
decreti-legge precedenti il n. 116 del 1996 avevano previsto,
come si è detto, che il giudice potesse dichiarare la
manifesta infondatezza delle eccezioni e proseguire oltre.
Constatato che un simile meccanismo è tale da ledere il
principio generale secondo cui l'attribuzione relativa
all'accertamento delle prerogative spetta alla Camera, si è
ritenuto opportuno che siano le stesse Camere, attraverso
autonome disposizioni regolamentari a disciplinare, con
procedimenti abbreviati, il caso in cui il giudice, con
l'ordinanza di cui al comma 4, segnali che i fatti per i quali
è in corso il procedimento risultano ictu oculi estranei
all'esercizio delle funzioni parlamentari. In altre parole il
senso della previsione normativa è quello di consentire alle
Camere di elaborare meccanismi per esaminare nel più breve
tempo possibile i casi in cui l'eccezione relativa
all'articolo 68 ha avuto scopi meramente dilatori.
I possibili procedimenti abbreviati, che dovranno essere
elaborati dalle Camere in sede di modifica regolamentare,
potranno conformarsi, eventualmente, a quello già previsto
dall'articolo 18, comma 2-bis, del regolamento della
Camera dei deputati secondo cui, in certi casi determinati, le
proposte della Giunta si ritengono approvate dall'Assemblea
senza votazione salvo che un determinato numero di deputati
richiedano la votazione medesima.
Per quanto riguarda la materia delle intercettazioni,
l'articolo 68, terzo comma, della Costituzione, nel testo
riformato dalla citata legge costituzionale n. 3 del 1993,
come si è detto, ha introdotto uno specifico obbligo di
autorizzazione per le intercettazioni di conversazioni o
comunicazioni nei confronti di deputati. A partire dal
decreto-legge 10 maggio 1996, n. 253 (e in tutte le successive
reiterazioni fino al decreto-legge n. 555 del 1996),
all'articolo 5 del medesimo si è ritenuto di introdurre una
norma secondo cui l'autorità giudiziaria doveva richiedere,
entro dieci giorni dalla ricezione dei verbali delle
registrazioni e in ogni caso prima che i medesimi venissero
depositati a norma dell'articolo 268, commi quattro e cinque,
del codice di procedura penale, l'autorizzazione della Camera
all'utilizzazione delle intercettazioni delle conversazioni o
comunicazioni alle quali avessero preso parte membri del
Parlamento, effettuate in qualsiasi forma nel corso di
procedimenti riguardanti terzi (commi 1 e 2). Decorsi sessanta
giorni dalla richiesta senza che la Camera avesse provveduto,
l'autorità giudiziaria poteva reiterarla. L'autorizzazione si
intendeva concessa se il diniego non fosse intervenuto nei
successivi sessanta giorni. Il diniego di autorizzazione (o la
mancata reiterazione) comportava l'obbligo di distruggere la
documentazione delle intercettazioni.
In sede di conversione del decreto-legge n. 555 del 1996,
la suddetta disciplina è stata modificata nel senso di
prevedere espressamente che per autorità giudiziaria deve
intendersi il giudice per le indagini preliminari e nel senso
di introdurre l'obbligo di autorizzazione anche per le
intercettazioni di conversazioni nelle quali si è fatta
soltanto menzione di parlamentari. Anche per tali
intercettazioni, sempre in sede di conversione del
decreto-legge, si era prevista la distruzione qualora il
giudice per le indagini preliminari non le ritenesse rilevanti
ovvero qualora la Camera non concedeva l'autorizzazione.
Inoltre, per quanto riguarda il procedimento, si era
previsto che la richiesta perdesse efficacia al momento dello
scioglimento delle Camere e dovesse essere rinnovata e
presentata all'inizio della nuova legislatura.
La presente proposta di legge mantiene sostanzialmente il
testo modificato dalle Camere innovando prevalentemente per
ciò che riguarda le conversazioni nelle quali si è fatta
soltanto menzione di parlamentari. E' infatti apparso
eccessivo - e anche controproducente ai fini delle indagini -
prevedere la necessità di autorizzazione per l'utilizzo di
tali intercettazioni. E' apparso altresì eccessivo, sempre ai
fini delle indagini, prevedere, anche nel caso dell'accertata
irrilevanza, la distruzione dell'intero testo delle
intercettazioni nelle quali si è fatta menzione di un
parlamentare. Il possibile vulnus alla libera
esplicazione della funzione parlamentare può derivare infatti,
soltanto, eventualmente, dalle singole frasi nelle quali è
contenuto il riferimento al membro del Parlamento. Si è
ritenuto dunque opportuno limitare la distruzione (nella forma
della cancellazione) alle frasi suddette. Sempre sulla base
dell'esperienza della Giunta si è ritenuto inoltre di
mantenere il meccanismo della reiterazione della richiesta di
intercettazioni e di silenzio assenso nel caso di mancata
pronuncia delle Camere, semplicemente allungando il tempo a
disposizione delle Camere prima dell'operatività degli effetti
del silenzio.
Nessuna modificazione si è ritenuto di apportare nella
parte del decreto-legge che riguardava le autorizzazioni ad
actum espressamente previste dall'articolo 68, secondo e
terzo comma, della Costituzione. Si tratta infatti di norme
meramente procedurali che prendono spunto, in larga parte,
dalla disciplina che era già contenuta negli articoli 343 e
344 del codice di procedura penale con riferimento alle
autorizzazioni a procedere in giudizio, fatte salve le
modificazioni di cui si è detto precedentemente che appaiono
senz'altro da recepire anche nel presente testo.
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