XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2252
Onorevoli Colleghi! - Nelle precedenti legislature
molti parlamentari hanno presentato, a partire dagli anni
cinquanta, diverse proposte di legge tendenti ad intervenire
in una materia alquanto delicata, ma che era giustamente
ritenuta meritevole di norme legislative atte a riportare
regole precise in un settore che, pur vedendo funzionanti sul
territorio nazionale ben quattro case da gioco, non era (e non
è!) supportato da alcuna legge che ne prevedesse la presenza e
dettasse i criteri di controllo della loro gestione.
Infatti queste quattro case da gioco sono operanti, pur in
presenza degli articoli da 718 a 722 del codice penale che
vietano espressamente il gioco d'azzardo su tutto il
territorio nazionale, senza che vi sia una legge che deroghi
espressamente - come necessario in materia penale - a questo
divieto, né, tantomeno, che ne preveda l'esistenza e detti le
norme del loro funzionamento.
Alcuni comuni che intendevano sviluppare l'economia
turistica dei loro territori con l'apertura di nuove case da
gioco, a partire dal lontano 1969 si associarono dando vita
all'Associazione nazionale per l'incremento turistico (ANIT),
che oggi associa 21 comuni turistici, e avviarono una serie di
iniziative atte a sensibilizzare al problema l'opinione
pubblica, la magistratura e soprattutto le forze politiche.
Nel 1981 alcuni comuni aderenti all'ANIT intrapresero
alcune iniziative giudiziarie che portarono la magistratura
interessata a sollevare dubbi di legittimità costituzionale
sulle autorizzazioni ministeriali in base alle quali era stato
consentita l'apertura dei casinò di San Remo, Venezia e
Campione d'Italia e sulla delibera del consiglio regionale
della Valle d'Aosta che autorizzava l'apertura del casinò di
Saint Vincent.
Chiamata in causa su questo specifico argomento, la Corte
costituzionale si pronunciò con la sentenza n. 152 del 6
maggio 1985, nella quale dichiarava "(...) mentre è messa in
grado di esaminare per la prima volta profili di legittimità
costituzionale che riguardano le case da gioco aperte nel
nostro Paese, non può esimersi dal rilevare che la situazione
normativa formatasi a partire dal 1927 è contrassegnata da un
massimo di disorganicità (...) Si impone quindi le necessità
di una legislazione organica che razionalizzi l'intero
settore". E concludeva: "(...) Queste esigenze di organica
previsione normativa su scala nazionale (le quali si fanno
valere soltanto nella ipotesi che il legislatore voglia
mantenere le deroghe agli articoli da 718 a 722 del codice
penale) vanno soddisfatte in tempi ragionevoli, per superare
le insufficienze e disarmonie delle quali si è detto".
Da questo preciso e chiaro richiamo della Corte
costituzionale discende in modo inequivocabile, onorevoli
colleghi, che, non avendo il Parlamento ottemperato nei "tempi
ragionevoli" (sono trascorsi ben sedici anni!) alla
predisposizione di una "organica previsione normativa su scala
nazionale" - alla cui approvazione è strettamente correlata,
secondo la Corte costituzionale, la possibilità di mantenere
le deroghe agli articoli da 718 a 722 del codice penale -
anche le attuali case da gioco sono ormai da ritenersi
operanti in un quadro di "insufficienze e disarmonie"
legislative non più accettabili in un momento in cui la
chiarezza legislativa e la trasparenza delle gestioni sono
fortemente sentite dall'opinione pubblica in una materia
delicata come è quella del gioco d'azzardo.
Nel novembre 2000, sempre per iniziativa di comuni
aderenti all'ANIT (in questo caso Taormina attraverso il TAR
di Catania), la Corte costituzionale è stata nuovamente
chiamata a pronunciarsi sulla materia e con la sentenza 25
luglio 2001, n. 291, ha riaffermato la necessità, ora
improrogabile, di un'organica regolamentazione della materia
su scala nazionale.
Dalla necessità di regolamentare l'esistente e di
sopperire all'assenza di una legislazione severa e moderna, in
grado di affrontare la problematiche del settore e dare una
precisa e puntuale risposta alla sentenza del 1985 della Corte
Costituzionale, si è mossa, durante la X legislatura, la
Commissione Attività produttive, commercio e turismo della
Camera dei deputati che, dopo lungo ed impegnativo lavoro,
riuscì a trasferire in un ottimo testo unificato, frutto di
ampie convergenze politiche dovute alla disponibilità ed al
contributo dei parlamentari di tutti i gruppi presenti in
Commissione, le varie e numerose proposte di legge presentate
da diversi parlamentari.
Tale iniziativa fu ripresa nella XI e XII legislatura
dalla medesima Commissione della Camera dei deputati, ma le
ovvie difficoltà politiche di sostenere questa iniziativa
avanzate da alcuni gruppi parlamentari hanno reso impossibile
una positiva conclusione della vicenda.
Nella XIII legislatura l'iniziativa è stata presa dal
Senato della Repubblica dove è stato costituito un comitato
ristretto unificato dalla Commissione Affari costituzionali, e
dalla Commissione Finanze e tesoro per affrontare le decine di
proposte di legge presentate sull'argomento. I due relatori,
la senatrice Anna Maria Bucciarelli e il senatore Antonio
D'Ali hanno presentato un testo unificato che però, per le
difficoltà di tempo (ci si stava avvicinando alla scadenza
della legislatura) ed anche politiche, in quanto i partiti
contrari alla regolamentazione del gioco d'azzardo ne hanno
fatto una questione di principio, non è mai stato portato
all'attenzione dei componenti le Commissioni stesse per essere
esaminato e votato.
Onorevoli colleghi noi oggi proponiamo la presente
proposta di legge alla vostra attenzione perché vogliamo
colmare una grave lacuna che è quella di non aver ancora, a
distanza di sedici anni, dato una risposta alla citata
sentenza della Corte Costituzionale n. 152 del 1985 che
imponeva al Parlamento (e al Governo, colpevole di emettere i
decreti di autorizzazione alle quattro case da gioco
esistenti) di dare vita ad una legge organica su scala
nazionale se voleva mantenere le deroghe esistenti agli
articoli da 718 a 722 del codice penale oppure di prendere una
iniziativa per chiudere i quattro casinò esistenti.
La presente proposta va nel senso di regolamentare in modo
chiaro, severo e moderno, il settore e non vuole certamente
chiudere i casinò esistenti!
Noi ci proponiamo l'ambizioso obiettivo di predispone un
testo che vuole "regolamentare per moralizzare" il settore.
Questo è certamente necessario perché l'enorme diffusione
del gioco d'azzardo sul territorio nazionale impone a tutti,
ed in primis allo Stato responsabile diretto di aver
fomentato questa tendenza per evidenti ragioni di "cassa", la
consapevolezza profonda dei problemi morali (che indubbiamente
sono di grande valenza per i credenti), economici e sociali e
quindi politici che oggi si presentano, per i sempre più gravi
episodi di frustrazione in cui molti vengono a trovarsi a
causa della superficialità e della mancanza di programmazione
dello Stato che ha autorizzato giochi d'azzardo, mascherati
sotto varie forme, come il gratta e vinci, (che non è altro
che una forma di roulette dove la pallina è sostituita
da una "grattata"), il gioco del Superenalotto, ma soprattutto
i micidiali videopoker messi a disposizione di tutti,
anche dei minorenni, in tutti i bar e locali più o meno
attrezzati sparsi in tutto il Paese; nonché di recente
l'autorizzazione all'apertura di circa 800 sale Bingo che sono
indirizzate particolarmente ad una clientela potenzialmente di
ceto medio basso e soprattutto di età avanzata. Il tutto senza
pensare alle necessarie forme di controllo della gestione di
questi giochi, con le conseguenze che sono sotto gli occhi di
tutti.
A questo punto si inserisce tutta la problematica legata
al gioco clandestino, delle cosiddette "bische clandestine",
che sono una realtà fortemente diffusa in tutto il territorio
nazionale e che sono in grado di manovrare, come risulta anche
da dati forniti da istituti specializzati a livello nazionale,
diverse migliaia di miliardi, somme che vengono gestite,
normalmente, dalla criminalità organizzata e reimpiegate in
attività criminose di valenza penale molto più grave (droga,
usura, ricettazione, eccetera) rispetto al gioco d'azzardo
clandestino.
Noi siamo convinti che una presenza adeguata su tutto il
territorio nazionale di case da gioco pubbliche, previste e
controllate in base ad una normativa rigorosa come quella
della presente proposta di legge, ridurrebbe drasticamente -
anche se non si avrebbe e non si avrà mai una loro
eliminazione totale! - il fenomeno delle bische
clandestine.
Mentre sottolineiamo questa prioritaria necessità di
trasparenza e di moralizzazione di un settore come il gioco
d'azzardo, fenomeno presente in tutti gli strati sociali del
nostro Paese (perché tenacemente sollecitato dallo stesso
Stato, tanto che possiamo ritenere non infondata l'accusa di
chi lo definisce "Stato biscazziere") non esiste alcun
elemento, situazione o fatto emerso in questi anni che
avvalori la tesi, portata avanti da chi è contrario
all'apertura di nuove case da gioco con l'avallo anche di
autorevoli personaggi della magistratura, di riciclaggio di
denaro sporco e comunque di presenze mafiose all'interno delle
case da gioco. Questo perché se la gestione delle case da
gioco è seria, trasparente e controllata, non è possibile che
ciò avvenga!
Delle quattro case da gioco attualmente esistenti nel
nostro Paese due sono gestite direttamente dal Ministero
dell'interno attraverso prefetti-commissari (San Remo e
Campione d'Italia), una è gestita direttamente dal comune
(Venezia) ed una è a gestione diretta della regione Valle
d'Aosta.
Come è possibile che al loro interno siano presenti
fenomeni di riciclaggio di denaro sporco o di mafia?
Questi fenomeni non sono presenti nei nostri casinò
che sono al contrario gestiti in maniera molto corretta.
Certamente le case da gioco sono strutture fortemente
promozionali per il settore turistico e quindi la loro
localizzazione incide fortemente sul territorio interessato e,
con il forte sviluppo economico che ne consegue, può far
nascere (o incrementare se già presenti) quei fenomeni
malavitosi negativi che sono tipici dei centri a forte
sviluppo turistico.
Questo non può impedirci di regolamentare il settore
prevedendo nuove case da gioco su tutto il territorio
nazionale, ma semmai deve obbligare a tenere ben evidente il
problema al momento della indicazione delle sedi ove
localizzare le nuove, case da gioco.
Ma vi sono precisi motivi di ordine economico e sociale a
sostegno della necessità, di regolamentare, con una adeguata
presenza su tutto il territorio nazionale, le case da
gioco.
Se è vero che il turismo è un settore di vitale importanza
per la nostra Nazione, allora è impensabile che l'Italia
continui ad essere fortemente penalizzata rispetto al resto
dell'Europa: siamo circondati da oltre 650 case da gioco
presenti negli altri Paesi europei!
Se poi valutiamo il fatto che gli italiani sono i migliori
clienti di queste case da gioco (si organizzano voli aerei
verso Malta, Nizza, Montecarlo, eccetera; si noleggiamo treni
delle nostre Ferrovie dello Stato per portare clienti ai
casinò di Nova Gorica!), pensiamo quale danno la nostra
economia subisce da questa incredibile situazione.
Pensiamo che recentemente la società che gestisce il
casinò di Venezia, di proprietà del comune di Venezia,
ha fatto un accordo, in barba a tutte le leggi italiane, con
il Governo maltese per aprire un grande casinò
nell'isola!
Ma è in termini di sviluppo mancato e di possibile nuova
occupazione che dobbiamo valutare la questione: 20 nuove case
da gioco vorrebbero dire almeno 6.000 dipendenti, i nuovi
posti di lavoro diretti e indotti creati dallo sviluppo
turistico del territorio interessato, possono essere
sicuramente valutati intorno alle 20.000 unità.
Infatti, come abbiamo già detto, le case da gioco sono
strutture fortemente promozionali per il turismo, per cui
riteniamo che la loro localizzazione può essere positivamente
utilizzata per un più adeguato sviluppo di quelle aree
turistiche che necessitano di nuove incentivazioni. In
effetti, l'esperienza europea dimostra che normalmente esse
sono localizzate in centri turistici medio-piccoli perché,
oltre ad una concreta possibilità di un riequilibrio
territoriale rispetto alle grandi aree, consentono maggiori
possibilità di controllo dal punto di vista dell'ordine
pubblico rispetto ai centri turistici più congestionati.
Onorevoli colleghi, la proposta di legge che presentiamo
alla vostra attenzione risponde pienamente, a nostro parere,
alle problematiche sottolineate dalla Corte Costituzionale
nella ricordata sentenza n. 152 del 1985 e introduce nuove
norme volte soprattutto a disciplinare criteri di gestione e
le forme di controllo delle case da gioco tenuto conto
dell'evolversi delle problematiche che sono emerse dopo oltre
sedici anni da quella sentenza. Essa regolamenta in modo
organico su scala nazionale:
1) l'esistenza delle quattro case da gioco già presenti
sul territorio, riconducendole, nei tempi e nei modi più
equilibrati, ad una normativa di legge comune per tutto il
settore (articolo 2, comma 5, e articolo 5, commi 9 e 10);
2) l'indicazione dei requisiti che debbono avere le
nuove case da gioco la cui apertura è autorizzata (con valenza
su tutto il territorio nazionale) dal Ministero dell'interno
previo parere delle regioni interessate (articolo 1);
3) la gestione, che viene affidata in concessione, da
parte dei comuni destinatari dell'autorizzazione, a società
private, ma con un forte controllo del Ministero dell'interno
attraverso l'istituzione, presso di esso, di un Albo nazionale
dei gestori di case da gioco e con la previsione di incisivi
controlli sulla proprietà e sulla gestione in genere (articoli
5 e 6). Con questa scelta viene fatta chiarezza tra il ruolo
del comune concedente ed il momento gestionale, in quanto il
comune eserciterà esclusivamente compiti di controllo
sull'attività del gestore, per cui non vi sarà alcuna
compromissione tra amministratori locali e gestore, uno stesso
soggetto non sarà, cioè, controllore controllato realizzando
quindi la massima trasparenza;
4) criteri di gestione molto precisi e severi che, con
l'accoglimento di suggerimenti di esperti del settore,
consentono di addivenire ad una gestione formalmente e
sostanzialmente corretta, impedendo o rendendo molto
improbabili fatti penalmente perseguibili (articoli 7, 9 e
10);
5) una equa ripartizione degli utili che, coinvolgendo
direttamente un buon numero di enti locali, le regioni (e,
attraverso esse, tutti i comuni italiani) nonché lo Stato,
consente quella perequazione, in tema di distribuzione dei
proventi, che la Corte costituzionale richiama in modo preciso
nella citata sentenza (articolo 8);
6) norme molto severe per un controllo permanente sulla
gestione, attraverso l'istituzione presso il Ministero
dell'interno di un Nucleo speciale di polizia dei giochi per
il controllo dell'esercizio e della gestione degli ippodromi,
case da gioco, sale Bingo e comunque tutti i giochi d'azzardo
autorizzati (articolo 10).
Il complesso di queste norme è certamente l'unica risposta
valida per fare sì che le istituende case da gioco non possano
in alcun modo essere utilizzate per fenomeni che potrebbero
essere motivo di forte preoccupazione, quali riciclaggio di
denaro sporco, tentativi di penetrazione della criminalità
organizzata nella gestione, eccetera, come alcuni
paventano.
Per quanto attiene il numero delle case da gioco da
ammettere all'esercizio, è da ricordare la necessità
"costituzionale" di una equilibrata presenza su tutto il
territorio nazionale, per cui lasciamo al Vostro libero
giudizio ogni decisione in merito.
Un esempio illuminante, per valutare questo aspetto, può
venire dall'Austria che, pur avendo meno abitanti ed anche
meno potenziale economico della Lombardia, ha sul proprio
territorio ben tredici case da gioco!
A conclusione di questa relazione vogliamo sottolineare
nuovamente l'esigenza e l'urgenza di approvare in tempi
rapidissimi una moderna e severa legislazione in materia:
per adeguare il nostro Paese agli altri Stati di diritto
europei particolarmente in un settore importante come quello
turistico;
per una motivazione di sviluppo economico e
occupazionale;
per dare ad un delicato settore come quello in questione
rigorosi strumenti di controllo oggi inesistenti;
per fare infine un'opera di trasparenza e di
moralizzazione in una materia come il gioco d'azzardo nella
quale questi aspetti, peraltro estremamente necessari, sono ad
oggi inesistenti!
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