XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2224
Onorevoli Colleghi! - Il processo con cui negli ultimi
decenni sono state introdotte nel nostro Paese le Autorità di
garanzia e regolazione, a partire dall'istituzione della
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) nel
1974 e in maniera più accelerata nel corso degli anni '90,
riflette i mutamenti dell'economia e della società italiana
nello stesso periodo.
L'integrazione economica e poi sociale nel più ampio
contesto europeo si è accompagnata ad una revisione dei
tradizionali paradigmi di intervento pubblico nell'economia e
nella società. La più ampia salvaguardia delle quattro libertà
economiche fondamentali (di commercio e prestazione di
servizi, di stabilimento, di movimento delle persone, di
circolazione dei capitali) alla base dei trattati comunitari,
attuata prima con l'Atto unico e quindi con il Trattato di
Maastricht, ha posto in questione in tutti i Paesi, ma
soprattutto nel nostro, la relazione tra intervento pubblico e
libertà economiche individuali.
La caduta del Muro di Berlino ha mutato, nel nostro Paese,
più ancora che in altri, le relazioni tra politica,
istituzioni, mercato e società civile.
Da un lato si riaffermava l'esigenza della tutela e della
garanzia di alcuni valori e diritti economici individuali - la
libertà d'impresa; la tutela del risparmio e del suo
investimento - e ci si poneva quindi il problema di quale
fosse l'assetto istituzionale più adatto ad assicurarli. La
stessa questione si poneva per valori e diritti non economici
quali il pluralismo informativo e il diritto alla
riservatezza, riconosciuti di portata costituzionale.
D'altra parte, la riconsiderazione delle modalità di
intervento pubblico nell'economia conduceva a ritenere
appropriati processi di apertura al mercato in numerosi
settori in precedenza caratterizzati dal monopolio di
un'impresa pubblica. Si trattava di definire regole e modalità
di interazione tra le imprese che consentissero la transizione
dei mercati verso la concorrenza.
Infine, l'eliminazione dei vincoli nazionali
all'investimento del risparmio poneva la questione di come
strutturare la vigilanza nel settore finanziario, in modo da
non ostacolarne il funzionamento e l'evoluzione
concorrenziale, nel contempo tutelando efficacemente il
risparmio.
L'istituzione delle autorità indipendenti ha rappresentato
una risposta in termini istituzionali ai tre tipi di esigenza.
In primo luogo, in relazione all'esigenza di garantire alcuni
diritti e valori fondamentali, le autorità indipendenti dal
potere politico rappresentavano una modalità alternativa
all'autorità giudiziaria quale strumento rapido e
specialistico di risoluzione delle controversie. In secondo
luogo, si riteneva che un orientamento più efficace ed
efficiente della regolamentazione si potesse ottenere
affidando questo compito all'Autorità indipendente. Infine,
l'esigenza di una vigilanza più attenta alle caratteristiche
del mercato induceva ad attribuire la responsabilità di
vigilanza sulle assicurazioni e sui fondi pensione ad autorità
la cui unica finalità fosse la tutela di quel valore.
La caratteristica comune di quelle che vengono
genericamente denominate "Autorità indipendenti" è la non
dipendenza funzionale dal Governo, talché i loro atti di
natura individuale o generale sono soggetti soltanto al
sindacato della magistratura. La ratio di tale
indipendenza è che i valori e i diritti tutelati - la libertà
d'iniziativa, il risparmio, il diritto alla riservatezza,
l'efficiente funzionamento del mercato dei pubblici servizi -
non devono essere soggetti a quella mediazione tra interessi
che è tipica dell'attività politica e dell'amministrazione che
da questa dipende, al di là della garanzia dell'imparzialità
dell'amministrazione nell'applicazione delle leggi nei
confronti dei soggetti amministrati, pur prevista
dall'articolo 97 della Costituzione. Da questo punto di vista
l'istituzione di Autorità indipendenti dall'esecutivo
rappresenta la ovvia conseguenza del passaggio da una cultura
politico-istituzionale basata sull'intervento discrezionale ad
una basata su regole, autogenerate dal mercato, o fissate
nella legge.
Tuttavia, va riconosciuto che il processo attraverso cui i
nuovi organismi sono stati istituiti non ha avuto
caratteristiche di organicità né, sempre, di coerenza. Il
problema era emerso già nella scorsa legislatura, quando la
Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati
decideva di svolgere un'indagine conoscitiva sulle Autorità
indipendenti. Questa giungeva alla conclusione che si era
verificata una "proliferazione" di questi organismi e che non
sempre modalità organizzative, poteri e funzioni apparivano
tra loro congruenti.
La necessità di una riconsiderazione complessiva del
sistema delle Autorità indipendenti era ribadita già nelle
conclusioni di quella indagine, e non è quindi da stupirsi se
il tema sia stato e sia ora riproposto con caratteri di
urgenza. Se le Autorità rappresentano istituzioni utili ad un
funzionamento del sistema economico e sociale più rispettoso
dei diritti individuali, una sorta di giurisdizionalizzazione
dell'azione amministrativa, e quindi un suo assoggettamento a
canoni più rigorosi di tutela dei diritti, occorre però che
siano precisamente definite le loro funzioni, siano ben chiari
i limiti dei loro poteri, sia garantito che la loro
organizzazione sia funzionale all'esercizio dei compiti loro
attribuiti, e che esse operino con modalità trasparenti e
proporzionalmente poco onerose per i soggetti nei confronti
dei quali si esplica la loro azione.
Il punto di partenza della presente proposta di legge è
rappresentato appunto dalla corrispondenza tra le funzioni che
ciascuno di questi organismi è chiamato a svolgere e le
modalità organizzative, incluse quelle di nomina. Non si
ritiene cioè che questi organismi possano essere tra di loro
omologati solo per il fatto che la legge istitutiva ha
stabilito che essi siano indipendenti dall'esecutivo nello
svolgimento delle loro funzioni e nelle loro modalità
organizzative. Si è invece ritenuto che l'indipendenza sia
finalizzata al perseguimento di certe funzioni; e che in
relazione ad esse il grado di indipendenza possa articolarsi
diversamente.
In particolare, si distingue tra Autorità che svolgono
funzioni di garanzia, Autorità alle quali sono demandati
compiti di regolazione, e Autorità di vigilanza e
controllo.
Per motivi analoghi a quelli che richiedono l'indipendenza
dei giudici, anche l'esercizio delle funzioni di garanzia
richiede la completa assenza di interferenze esterne.
Pertanto, il requisito dell'indipendenza dagli indirizzi
politici e quindi, a maggior ragione, dal Governo, è ovvio per
le Autorità di garanzia.
Naturalmente ciò implica anche che tali attività
richiedono adeguate garanzie procedurali di trasparenza,
partecipazione e contraddittorio, ed è essenziale un pieno ed
efficace sindacato giurisdizionale sulle decisioni delle
Autorità.
Per quanto riguarda le attività di regolazione e di
vigilanza, la tutela di valori quali l'efficienza e la
concorrenzialità del mercato e la tutela del risparmio
richiede che l'istituzione di regolazione o vigilanza sia
"neutrale", dove la "neutralità" deve essere intesa come
indifferenza rispetto agli altri interessi diversi da quelli
che all'istituzione sono attinenti. E' questa esigenza che
rende preferibile il ricorso alle Autorità indipendenti
rispetto all'attribuzione del compito ad organismi inseriti
nella pubblica amministrazione ministeriale, in quanto
garantisce un'applicazione tecnica e trasparente di criteri
predeterminati dalla legge al fine della tutela dei valori in
causa.
Tuttavia, una qualificazione è necessaria per le Autorità
di regolazione. E' chiaro che poiché la loro attività si
svolge in settori in trasformazione dal monopolio pubblico
alla concorrenza, essa avviene in un contesto in cui
l'intervento pubblico non è assente: Parlamento e Governo
intervengono per governare e indirizzare i processi di
privatizzazione e di liberalizzazione. In alcuni settori,
quale quello energetico, il Governo interviene al fine di
orientare il mercato verso interessi nazionali, quali il
risparmio energetico, la tutela ambientale o la
diversificazione delle fonti. Occorre allora che l'intervento
dell'Autorità tenga conto degli indirizzi politici, sia pure
di natura generale, espressi dal Governo oltre che,
naturalmente, dal Parlamento. Vi è quindi l'esigenza di
individuare meccanismi di raccordo, certo rispettosi
dell'autonomia decisionale delle Autorità.
La distinzione delle funzioni attribuite alle Autorità
consente di articolare quindi l'astratto concetto di
indipendenza in relazione alle specifiche caratteristiche di
ciascuna, affrontando in particolare alcune delle questioni
sollevate anche nella citata indagine conoscitiva: modalità di
nomina, garanzie fondamentali, organizzazione.
Per quanto riguarda le modalità di nomina, per le Autorità
di garanzia pare essenziale che l'indipendenza si sostanzi in
criteri che le sottraggano ad ogni influenza governativa, e
che quindi abbiano a riferimento il Parlamento. Peraltro
l'esperienza recente mostra che nomine da parte dell'Assemblea
possono dare luogo a fenomeni di spartizione partitica:
preferibile sembra quindi una formula basata sul ruolo di
garanti delle istituzioni attribuita ai Presidenti delle
Camere. Per le Autorità di regolazione e vigilanza le modalità
di nomina potranno più giustamente essere assegnate al
Governo, oltre che per le caratteristiche di competenza che
devono naturalmente caratterizzare i componenti dell'Autorità,
per la responsabilità che il Governo comunque mantiene per
l'efficacia complessiva di queste funzioni, fatto comunque
salvo un pregnante controllo sui requisiti da parte degli
organi parlamentari.
Per quanto riguarda le garanzie procedimentali, l'attività
di questi organismi tocca diritti e valori fondamentali, ed è
quindi cruciale che particolare attenzione sia prestata alla
separazione tra attività istruttoria ed attività decisoria,
mentre la tutela giurisdizionale deve essere piena. Diverso
discorso può porsi per gli atti di natura generale, che hanno
carattere di normazione secondaria, e per i quali può
prevedersi un parere preventivo del Consiglio di Stato, e un
iter accelerato di ricorso.
Per quel che riguarda le modalità organizzative, occorre
in ogni caso distinguere tra attività di indirizzo e
controllo, affidata agli organi di vertice, e attività di
gestione, affidata agli uffici e ai loro dirigenti. E in
questo quadro sembra particolarmente auspicabile, a rimarcare
questa articolazione, che al vertice della struttura
amministrativa vi sia un segretario generale che del
funzionamento degli uffici risponda all'Autorità stessa.
L'applicazione di questi criteri al sistema delle Autorità
come attualmente configurato rivela peraltro delle
incongruenze, molte delle quali già notate dalla relazione
conclusiva della citata indagine conoscitiva della Commissione
affari costituzionali della Camera dei deputati. Solo alcune
Autorità svolgono una ben identificata funzione, sia essa di
garanzia o di regolazione e/o di vigilanza e controllo. Altre
(CONSOB, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e Banca
d'Italia) assommano in sé più funzioni: la CONSOB controlla,
attraverso la sua attività regolamentare, la trasparenza del
mercato borsistico, ma è anche Autorità di vigilanza per
alcuni operatori finanziari; l'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni svolge attività di garante del pluralismo
informativo, ma anche di regolazione tecnico-economica del
settore delle comunicazioni; e infine la Banca d'Italia
assomma le funzioni di rappresentante italiano del sistema
della Banca centrale europea, di garante della concorrenza, di
vigilanza del settore bancario.
All'apparente incongruenza dell'attribuzione di funzioni
corrispondono difformità nelle modalità di nomina, in quelle
organizzative, in quelle procedimentali e nei poteri, nonché
infine nelle stesse retribuzioni di componenti e dipendenti,
pure chiamati a svolgere spesso funzioni tra di loro
sostanzialmente analoghe.
Vi sono poi due organismi denominati "Autorità", le cui
funzioni appaiono in realtà di controllo, o addirittura di
indirizzo, di attività tipiche della pubblica amministrazione,
quali gli appalti o l'assetto informatico della pubblica
amministrazione. E' dubbio che l'efficienza di questi
controlli e di questi indirizzi sia potenziata dal fatto che
centri di controllo si trovino al di fuori della pubblica
amministrazione stessa.
Al momento di riconsiderare funzioni e organizzazione
dell'Autorità, si ritiene pertanto opportuno provvedere a
risolvere alcune di queste situazioni.
Nel mettere mano, peraltro, ad un riordino, si è ritenuto
opportuno effettuare una riconsiderazione complessiva
dell'operato delle Autorità e, in relazione ad istituti di
questo tipo presenti in altri ordinamenti, delle tendenze in
atto a livello internazionale.
In particolare, a decorrere dall'inizio degli anni '70 i
processi di integrazione e sviluppo dei mercati finanziari
hanno accentuato la sostituibilità tra i diversi strumenti,
esteso il campo di attività degli intermediari bancari e
finanziari, e reso i prodotti finanziari sostituibili con
almeno una parte dei prodotti offerti al pubblico dalle
imprese assicurative. Ciò ha posto il problema di strutturare
le istituzioni di vigilanza in modo da non ostacolare lo
sviluppo del sistema finanziario, e d'altra parte di tener
conto della posizione degli intermediari su tutti i mercati
interessati. In diversi ordinamenti, inoltre, ciò ha indotto a
ritenere che la vigilanza sugli intermediari possa essere più
efficace, qualora non tratti separatamente le imprese dei
singoli comparti, ma esamini complessivamente il loro
intervento sui diversi mercati finanziari ed assicurativi. Ciò
risponde sia ad esigenze di vigilanza, che di efficiente
funzionamento del mercato. Infatti, fa in modo che la
vigilanza, pur tenendo conto della peculiarità dei diversi
strumenti e delle esigenze dei diversi operatori, si esplichi
in maniera uniforme, così evitando differenziazioni tra
operatori in attività sostanzialmente sostituibili.
E' sulla base di queste considerazioni che in Gran
Bretagna è stata creata la Financial Service Authority,
che ha assunto le funzioni di vigilanza nei settori bancario,
assicurativo e degli intermediari finanziari prima svolte
dalla Banca d'Inghilterra e dalle altre istituzioni di
vigilanza settoriale. Il Governo della Repubblica federale
tedesca ha recentemente annunciato l'intenzione di istituire
un analogo organismo. Nella stessa direzione si muovono
progetti allo studio in altri Paesi europei.
Questi progetti indicano sia l'opportunità, ai fini di una
più efficiente vigilanza, di un accorpamento di funzioni
attribuite ad istituzioni finora disperse, sia l'opportunità
di distinguere funzionalmente tra l'istituzione volta a
garantire la stabilità dei prezzi - la Banca Centrale - e
istituzioni che supervedano invece la stabilità nel sistema
finanziario. Intervento tanto più appropriato, quanto più la
responsabilità della stabilità monetaria è portata ad un
livello sovranazionale, come avviene nel sistema della Banca
centrale europea.
Nella proposta di legge all'esame è quindi previsto che le
funzioni di vigilanza nei confronti di banche, assicurazioni,
fondi pensione e promotori finanziari, attualmente suddivise
tra diversi organismi, siano concentrate in un'unica Autorità
di vigilanza sugli intermediari finanziari, restando
attribuite le competenze di politica monetaria alla Banca
d'Italia.
In secondo luogo, si è ritenuto di risolvere
l'incongruenza in precedenza rilevata, secondo la quale nel
settore delle comunicazioni una stessa Autorità svolge sia
funzioni di regolazione dei settori delle telecomunicazioni e
delle comunicazioni, in analogia a quanto previsto in altri
ordinamenti, e a quanto suggerito dalla convergenza
tecnologica tra i due settori; sia attività di garanzia degli
assetti proprietari e in relazione agli effetti sul pluralismo
informativo, oltre che di controllo sul contenuto dei
programmi. Si è pertanto proceduto ad attribuire le diverse
funzioni a distinte Autorità.
In terzo luogo, l'esperienza dei processi di
liberalizzazione nei settori di pubblica utilità, in
precedenza gestiti in condizioni di monopolio legale, mostra
che esistono notevoli complementarietà tecnologiche e di
mercato tra settori accomunati dall'essere caratterizzati da
un'infrastruttura a rete, la cui gestione rappresenta il
principale ostacolo all'assetto concorrenziale del mercato,
come è testimoniato, d'altronde, dal recente sviluppo di
imprese multi-utility. Se la regolamentazione deve
naturalmente tenere conto delle diverse caratteristiche dei
settori interessati, non vi è tuttavia dubbio che esistono
anche notevoli complementarietà nel funzionamento di organi di
regolamentazione preposti a supervedere servizi a rete che
presentano problematiche spesso simili. La regolamentazione
dell'uso delle reti, al fine di promuoverne l'utilizzazione
concorrenziale, deve allora tenere conto delle diverse
alternative possibili.
Tutto ciò suggerisce di riconsiderare l'assetto della
regolamentazione nel nostro Paese, attualmente strutturata su
due organismi, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas e
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Non vi è
dubbio che l'attività di queste istituzioni abbia consentito
un efficace governo dei processi di liberalizzazione nei
relativi settori. Tuttavia, alla luce dell'esperienza di
questi anni, può essere riconsiderata la decisione di
istituire Autorità di regolamentazione separate, anche sulla
base dell'esempio di altri Paesi, in cui si assiste a processi
di riaccorpamento di Autorità di regolazione. Pertanto, si è
ritenuto di accorpare le funzioni di regolazione economica per
il settore energetico e per quello delle comunicazioni in
un'unica Autorità, a cui sono anche attribuite la competenze
statali relativamente al settore delle acque. Al fine di
agevolare lo svolgimento della sua attività, si è inoltre
previsto che l'attività dell'Autorità possa essere articolata
in commissioni, dedicate ai singoli settori.
Si è ritenuto che l'evoluzione determinatasi in questi
anni nella normativa e nella struttura del sistema bancario, e
il suo orientamento ai criteri del mercato, non giustifichino
un assetto separato della tutela della concorrenza per questo
settore. Pertanto, la competenza della tutela della
concorrenza anche nel settore bancario è ricondotta
all'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
La riconsiderazione di attribuzioni e modalità operative
delle Autorità fornisce anche l'opportunità di esaminare in
quali casi le finalità loro attribuite non siano in realtà
tali da richiedere la sussistenza di quelle caratteristiche di
indipendenza dal potere politico e dall'amministrazione che è
invece necessaria per gli organismi di garanzia, di
regolamentazione e di vigilanza.
Nonostante la loro denominazione e le modalità di nomina e
organizzative, infatti, le funzioni attribuite all'Autorità
per l'informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) e
all'Autorità per la vigilanza dei lavori pubblici, non
appaiono ricadere nella tassonomia delle funzioni per le quali
appare utile o necessaria l'indipendenza dall'esecutivo. Esse
non sono infatti indirizzate a garantire diritti individuali o
a regolare comportamenti privati, o infine a vigilare su
comportamenti di particolari soggetti; hanno invece il compito
di indirizzare e controllare comportamenti della pubblica
amministrazione.
L'AIPA ha funzione di indirizzo e controllo nel settore
dell'informatizzazione della pubblica amministrazione. Si
tratta di un ruolo certamente di grande rilevanza e spessore
tecnico. Si tratta però anche di una funzione tipicamente
amministrativa, che per giunta richiede una continua
interazione e diretta interlocuzione con i vari uffici della
pubblica amministrazione, e in primo luogo con il Ministro per
la funzione pubblica. Alle esigenze di autonomia organizzativa
e funzionale l'istituzione potrà opportunamente fare fronte
attraverso la sua trasformazione in Agenzia.
L'Autorità per la vigilanza dei lavori pubblici svolge
anch'essa funzioni di controlli circa le caratteristiche degli
appalti delle pubbliche amministrazioni, svolgendo a tale fine
funzioni di controllo e di indirizzo circa le caratteristiche
dei bandi e le modalità di espletamento delle procedure. E'
chiaro che anche questa funzione riguarda direttamente
l'attività amministrativa e quindi può essere più
efficientemente svolta in una situazione organizzativa che
consenta una più diretta interazione con gli enti appaltanti.
Pertanto questa attività pare più appropriatamente
attribuibile a un'Agenzia facente capo al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti.
Sulla base delle precedenti considerazioni, la presente
proposta di legge, all'articolo 1, procede in primo luogo al
riconoscimento delle funzioni di garanzia, di regolazione e di
vigilanza attribuite alle Autorità e del fatto che esse
perseguono tali obiettivi in condizioni di indipendenza dal
Governo e di autonomia organizzativa, funzionale, contabile e
gestionale. Procede quindi ad identificare le diverse
tipologie di Autorità al fine di consentire un omogeneo
trattamento dei diversi organismi in relazione alle funzioni
svolte.
All'articolo 2 sono definite le Autorità di garanzia: si
tratta della Commissione di garanzia per l'attuazione della
legge sul diritto di sciopero; l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato; il Garante per la protezione dei
dati personali. Alla luce del carattere "ibrido" dell'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni, istituita con la legge n.
249 del 1997, la proposta di legge propone di attribuire le
funzioni di garanzia attualmente esercitate dalla suddetta
Autorità ad una costituenda Autorità per le garanzie
nell'informazione, a cui sono trasferite le competenze già
attribuite all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni in
relazione alla tutela del pluralismo informativo.
All'articolo 3 è istituita l'Autorità di regolazione dei
servizi pubblici a rete, cui sono trasferiti i servizi già
attribuiti all'Autorità per l'energia elettrica e il gas e
all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in relazione
alle sue competenze regolatorie. All'Autorità per la
regolazione dei servizi pubblici a rete sono trasferite le
funzioni statali di regolazione e controllo sui servizi
idrici. Al fine di consentire l'ordinato trasferimento e
accorpamento delle competenze, nonché modalità omogenee di
organizzazione e svolgimento dell'attività, l'articolo 3
prevede altresì una delega al Governo perché emani entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge un decreto
legislativo per disciplinare l'organizzazione e il
funzionamento dell'Autorità.
L'articolo 4 riguarda le Autorità di vigilanza e di
controllo sugli intermediari finanziari e del mercato di
borsa. Si tratta della CONSOB e della neo-istituita Autorità
di vigilanza sugli intermediari finanziari. A quest'ultima
sono trasferite le competenze in materia di vigilanza degli
intermediari già attribuite alla Banca d'Italia, relativamente
alle istituzioni bancarie; all'Istituto per la vigilanza sulle
assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) per
quel che riguarda le imprese assicurative; alla Commissione di
vigilanza sui fondi pensione per quel che riguarda i fondi
pensione; alla CONSOB per quel che riguarda i promotori
finanziari. Al fine di garantire un ordinato trasferimento
delle funzioni, e delle competenze necessarie per esercitarle,
nonché l'appropriata struttura organizzativa, il Governo è
delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge, un decreto legislativo relativo
all'organizzazione ed al funzionamento della nuova Autorità di
vigilanza.
L'articolo 5 prevede che le Autorità siano organi
collegiali. Le Autorità di garanzia sono composte dal
presidente e da quattro membri, di nomina parlamentare. Le
funzioni di queste Autorità richiedono infatti che la
procedura di nomina in nessun modo possa anche solo essere
ritenuta inquinata da considerazioni partitiche o
partitocratiche. Ciò ha condotto a confermare la procedura di
nomina attualmente seguita per l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, i cui membri sono nominati d'intesa
dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica. Il presidente e i componenti dell'Autorità di
regolazione dei servizi pubblici a rete, della CONSOB e
dell'Autorità di vigilanza sugli intermediari finanziari sono
invece di nomina governativa, anche in relazione alle
specifiche competenze tecniche che essi devono rivestire: essi
sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta
dei ministri direttamente interessati all'attività degli
organismi e quindi, rispettivamente, del Ministro delle
attività produttive, di concerto con il Ministro delle
comunicazioni, e del Ministro dell'economia e delle finanze.
Le designazioni del Governo sono sottoposte al parere delle
competenti Commissioni parlamentari e devono essere approvate
con una maggioranza di due terzi. Il mandato per il presidente
e i componenti di tutte le Autorità è fissato in cinque anni
dalla nomina. Con il tempo, ciò dovrebbe consentire una
relativa stabilità dei collegi ed evitare quindi il loro
improvviso cambiamento, con esiti di discontinuità non utili
ai mercati o ai soggetti che a loro rispondono. E' stata
altresì prevista una disciplina transitoria che, attraverso il
ricorso alle competenze degli attuali componenti dell'Autorità
per l'energia elettrica e il gas e dell'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni, consenta un più agevole avvio
del funzionamento della nuova Autorità di regolazione dei
servizi pubblici a rete e dell'Autorità per le garanzie
nell'informazione.
L'articolo 6 prevede che durante lo svolgimento del loro
mandato i componenti dell'Autorità non possano esercitare
attività professionali o di consulenza ovvero impieghi
pubblici. Contiene altresì una previsione di incompatibilità
per l'anno successivo alla cessazione dell'incarico. Tale
previsione è sembrata opportuna al fine di consentire un lasso
di tempo di "decantazione" tra l'attività svolta presso le
Autorità e quella successiva. Tuttavia, non si è ritenuto
appropriato estendere oltremodo tale termine, nella
considerazione che ciò avrebbe potuto ridurre in maniera
inopportuna l'ambito dei soggetti interessati a ricoprire la
posizione dei componenti, di fatto confinandolo solo a
professori universitari, magistrati e dipendenti pubblici.
L'articolo 7 prevede che l'Autorità abbia un'autonomia
organizzativa contabile ed amministrativa. Esso delega il
Governo ad adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore della legge, un decreto legislativo recante le
disposizioni fondamentali comuni alle Autorità, in materia di
organizzazione, contabilità e trattamento giuridico ed
economico del personale. In particolare, il decreto
legislativo dovrà prevedere che l'organizzazione interna
dell'Autorità si ispiri al principio della distinzione tra
funzioni di indirizzo e di controllo, attribuite al collegio,
e funzioni di gestione attribuite agli uffici; e assicuri
altresì che nell'esercizio delle funzioni di controllo e
sanzionatorie vi sia separazione tra l'attività degli uffici e
l'attività decisoria del collegio. Per tutte le Autorità è
previsto che al funzionamento dei servizi e degli uffici
sovraintenda un segretario generale nominato dall'Autorità su
proposta del presidente. Il segretario generale resta in
carica per sette anni, così da assicurare continuità
all'amministrazione anche di fronte a cambiamenti del
collegio. Al finanziamento dell'Autorità provvede un apposito
fondo istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze. Ogni Autorità può avvalersi di
un organico fissato nel decreto legislativo. Al fine di
favorire l'arricchimento e l'integrazione delle
professionalità delle diverse Autorità sono previste opportune
forme di mobilità del personale tra le diverse Autorità.
L'articolo 8 definisce le modalità secondo le quali le
Autorità adottano gli atti regolamentari previsti dalle leggi
istitutive. Essi sono adottati previo parere tecnicogiuridico
del Consiglio di Stato e ad essi deve essere data opportuna
pubblicità, attraverso la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale, nel Bollettino dell'Autorità, nonché per via
informatica.
L'articolo 9 prevede che l'emanazione di atti
regolamentari generali avvenga previo procedimento di
consultazione di organismi che siano espressione degli
operatori di settore, dei destinatari delle norme, nonché dei
soggetti rappresentativi di interessi collettivi e diffusi, e
che debba obbedire a precise modalità procedimentali.
L'articolo 10 prevede che ai procedimenti volti
all'emanazione di atti individuali si applichino i princìpi di
trasparenza e di tutela del contraddittorio tipici della
normativa sui procedimenti amministrativi. L'organizzazione
dei procedimenti dovrà conformarsi al principio della
separazione tra funzioni istruttorie e funzioni giudicanti. In
relazione ai procedimenti istruttori a carattere individuale
le Autorità avranno anche il potere di compiere ispezioni.
L'articolo 11 prevede che le Autorità possano irrogare
sanzioni amministrative, quando previste dalla legge
istitutiva, e ne determina le modalità di irrogazione.
L'articolo 12 prevede una delega al Governo affinché
adotti, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
legge, norme volte ad assicurare una rapida ed efficiente
definizione dei procedimenti giudiziari nelle materie di
competenza delle Autorità. In particolare si prevede, in
relazione alle controversie tra privati riguardanti
l'applicazione delle disposizioni che riguardano i settori di
competenza di ciascuna Autorità, l'esperimento di un tentativo
obbligatorio di conciliazione. Si prevede inoltre che il
ricorso giurisdizionale nei confronti dei provvedimenti delle
Autorità di garanzia avvenga sempre attraverso i due gradi di
giurisdizione, mentre nei confronti delle Autorità di
regolazione e di vigilanza è previsto un unico grado di
giurisdizione nel caso di provvedimenti che abbiano natura
generale, per i quali sia stato richiesto il parere
tecnico-giuridico del Consiglio di Stato.
L'articolo 13 prevede che le Autorità presentino una
relazione sull'attività svolta entro il 30 aprile di ogni anno
e che possano collaborare con le Autorità competenti degli
altri Stati membri dell'Unione europea.
L'articolo 14 prevede una procedura attraverso la quale il
Governo possa definire gli indirizzi generali nei settori di
competenza dell'Autorità di regolazione, che vengono definiti
nel Documento di programmazione economico-finanziaria, mentre
la medesima Autorità riferisce circa le modalità con le quali
ha tenuto conto di tali indirizzi in occasione della relazione
annuale.
Infine, l'articolo 15 prevede la soppressione
dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas e dell'ISVAP.
Prevede inoltre che le attività svolte dall'AIPA e
dall'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici siano
trasferite a due Agenzie, che assumono le relative competenze,
sottoposte alle funzioni di indirizzo e vigilanza del Ministro
per la funzione pubblica e del Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti. Infine, allo scopo di consentire l'esercizio
delle competenze in materia di concorrenza in tutti i settori
da parte dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato, è abrogato l'articolo 20 della legge 10 ottobre 1990
n. 287, e successive modificazioni.
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