XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2217
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
intende provvedere ad adeguare alcune norme del codice di
procedura penale ai princìpi del giusto processo introdotti
con la modifica all'articolo 111 della Costituzione dalla
legge costituzionale n. 2 del 1999.
Essa mira a rendere compatibili regole che allo stato non
garantiscono adeguatamente diritti fondamentali tutelati dal
sistema e che l'intervento legislativo ha inteso compiutamente
proteggere.
Si tratta, in particolare, di garantire il diritto
fondamentale alla libertà personale prima della condanna, di
assicurare nella misura più piena il diritto alla difesa, di
raggiungere una ragionevole durata del processo.
Notizia di reato e polizia giudiziaria.
Come è noto il nostro sistema processuale prevede una fase
preliminare a quella del giudizio vero e proprio nella quale
il pubblico ministero e la polizia giudiziaria, ciascuno
nell'ambito delle rispettive attribuzioni, svolgono tutte le
indagini utili per le determinazioni inerenti all'esercizio
dell'azione penale. Tale fase è sottoposta ad una rigorosa
disciplina che ne regolamenta i tempi proprio al fine di
sottrarre l'inquisito al protrarsi incontrollato di indagini a
suo carico.
L'articolo 335 del codice di procedura penale, in tema di
registro delle notizie di reato è voluto proprio a garanzia
della puntuale osservanza dei tempi di svolgimento delle
indagini preliminari stabiliti dall'articolo 405 del medesimo
codice, nonché dell'obbligo di promuovere l'azione penale e di
proporre l'archiviazione a seconda degli esiti dell'attività
investigativa. Ed è proprio per una effettiva applicazione dei
princìpi del giusto processo che si è ritenuto opportuno
imporre al pubblico ministero la "immediata" iscrizione
nell'apposito registro, utilizzando, quindi, una espressione
più rigorosa rispetto alla vecchia formulazione.
L'esigenza è quella di legare il dies a quo, quindi
la iscrizione della notizia di reato nell'apposito registro,
ad un momento ben individuabile, non suscettibile di subire le
oscillazioni che un comportamento discrezionale
inevitabilmente comporterebbe. Essa nasce proprio dalla
necessità di assicurare il rispetto della norma che pretende
la conclusione delle attività investigative entro precisi
limiti di tempo, inderogabili nella logica del sistema e
sottratti a qualsiasi forma di potere dispositivo dell'organo
dell'accusa.
D'altra parte, la previsione di specifici limiti
cronologici per lo svolgimento delle indagini preliminari
"costituisce il frutto di una precisa scelta operata dal
legislatore delegante al fine di soddisfare, da un lato la
necessità di imprimere tempestività alle investigazioni e
dall'altro di contenere in un lasso di tempo predeterminato la
condizione di chi a tali indagini è assoggettato" (Corte
Costituzionale 15 aprile 1992 n. 174).
Sicché, riconoscere ambiti di discrezionalità al pubblico
ministero circa i tempi dell'iscrizione significherebbe
attribuirgli poteri di valutazione discrezionale sui tempi di
svolgimento delle indagini, che egli potrebbe allungare ad
libitum manovrando proprio sulla data dell'iscrizione. E
questo è certamente contro la logica del sistema.
Si è inteso essere maggiormente incisivi prevedendo la
sanzione della inutilizzabilità di ogni attività compiuta dal
pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria prima che la
notizia di reato venisse iscritta nel registro delle notizie
di reato (articolo 335, comma 1-bis del codice di
procedura penale nel testo da noi proposto).
Ma la disciplina relativa ai tempi di svolgimento delle
indagini preliminari rischia di essere aggirata anche
attraverso l'uso strumentale di quell'altro registro, di
origine ministeriale, istituito presso ogni ufficio della
procura: il registro degli atti non costituenti notizia di
reato, il cosiddetto "modello 45", non soggetto ad alcun
limite cronologico, la cui funzione è stata chiarita dalla
circolare ministeriale n. 533 del 18 ottobre 1989. In essa,
infatti, da un lato, venivano indicati specificatamente tutti
gli atti e le informative che avrebbero dovuto essere iscritti
in tale registro, e cioè tutti quegli atti e informative
"privi di rilevanza penale", le cosiddette "pseudo notizie di
reato": esposti o ricorsi in materia civile o amministrativa;
esposti privi di senso ovvero di contenuto abnorme o assurdo;
atti riguardanti eventi accidentali, eccetera, e dall'altro,
veniva precisato come l'iscrizione dell'informativa pervenuta
nell'uno o nell'altro registro dipendesse dalla valutazione
che ne avrebbe fatto il pubblico ministero a norma
dell'articolo 109 delle norme di attuazione di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale.
Di fronte a tale significativo margine di discrezionalità
concesso al pubblico ministero nel tracciare il discrimine tra
la notizia di reato e la pseudo notizia di reato, è apparso
opportuno intervenire sensibilmente sia attraverso
l'introduzione di una puntuale definizione della notizia di
reato, che ne sottolinei la necessità che essa contenga una
concreta ipotesi di reato (articolo 330, comma 2, del codice
di procedura penale nel testo da noi presentato all'articolo
20 della presente proposta di legge), sia precludendo al
pubblico ministero alcun uso di altra notizia comunque
ricevuta (articolo 330, comma 3).
In linea, poi, con la riforma in materia di indagini
difensive, oltre che con il nuovo principio costituzionale del
giusto processo, (articolo 111, terzo comma della
Costituzione) si è ritenuto indispensabile prevedere la
comunicazione immediata dell'avvenuta iscrizione della
notitia criminis all'indagato e alla persona offesa,
ferme restando le eccezioni già previste rispetto alle quali,
però, si è voluto introdurre l'intervento del giudice per le
indagini preliminari, chiamato a valutare, su richiesta del
pubblico ministero, se autorizzare o meno lo svolgimento
segreto delle indagini.
Ma la immediata iscrizione della notizia di reato
nell'apposito registro dipende anche da una tempestiva
comunicazione della stessa all'autorità inquirente da parte
della polizia giudiziaria, ecco perché è apparso opportuno
ritornare alla vecchia formulazione dell'articolo 347 del
codice di procedura penale (articolo 24 della proposta di
legge) prevedendo che la polizia giudiziaria riferisca la
notizia di reato al pubblico ministero "entro quarantotto
ore". Ciò nonostante, tale modifica esula da una logica che
intenda comprimere l'autonomia della polizia giudiziaria nello
svolgimento delle indagini successivamente all'intervento del
pubblico ministero, rientrando essa tra quelle volte a
soddisfare la predetta esigenza di fissare un momento ben
preciso nel quale effettuare l'iscrizione della notizia di
reato, sottraendolo alle fluttuazioni di decisioni
discrezionalmente adottate dal titolare del procedimento di
indagine. La polizia giudiziaria, infatti, resta in ogni caso
svincolata dalle direzioni impartite dall'organo
investigativo, potendo la stessa svolgere le funzioni previste
dall'articolo 55 del codice di procedura penale (articolo 1
della proposta di legge) anche diverse da quelle richieste
dalla autorità giudiziaria. "Le funzioni di polizia
giudiziaria sono svolte alle dipendenze e con il coordinamento
dell'autorità giudiziaria" (articolo 56 del codice di
procedura penale nel testo da noi formulato) significa che la
dipendenza della polizia giudiziaria rispetto alle procure è
una dipendenza funzionale (articolo 59 del codice di procedura
penale nel testo da noi formulato), nel senso che queste
ultime possono servirsi della cooperazione degli organi di
polizia giudiziaria per lo svolgimento delle indagini, e ciò
in linea, del resto, con il dettato costituzionale che fissa
il principio secondo il quale l'autorità giudiziaria dispone
direttamente della polizia giudiziaria (articolo 109 della
Costituzione e 327 del codice di procedura penale).
Misure cautelari.
La privazione o la limitazione della libertà personale nel
corso del procedimento penale è situazione che, sul piano dei
princìpi fondamentali dell'ordinamento, si pone in contrasto
ideologico con quello della presunzione di non colpevolezza e
della inviolabilità della stessa libertà personale garantiti
dalla Carta costituzionale e dalla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
Gli istituti che prevedono, nell'ambito del procedimento
penale, provvedimenti limitativi di tale fondamentale diritto,
assumono, quindi, carattere eccezionale e devono pertanto
essere adottati in via del tutto straordinaria solamente nei
casi nei quali essi siano funzionali ad esigenze essenziali ed
inderogabili a tutela della sicurezza pubblica e del regolare
svolgimento del processo.
D'altra parte, il passaggio processuale che porta
all'applicazione delle misure cautelari coercitive, in
particolare a quelle che determinano la materiale privazione
della libertà personale, assumono, nella maggiore parte dei
casi, rilevanza fondamentale non solo diretta, ma anche per le
conseguenze che esse determinano per la immagine e la
posizione sociale, economica e lavorativa della persona che ad
esse viene sottoposta, tali da lasciare, a prescindere dagli
sviluppi e dalla conclusione del procedimento, segni
indelebili e spesso irreparabili.
Peraltro, la esperienza giudiziaria ci presenta una
situazione storica che sottolinea la frequente infondatezza o
inutilità delle misure cautelari, sia sotto il profilo della
loro irrilevanza procedimentale sia ancora più
significativamente, dall'accertamento finale della non
colpevolezza della persona sottoposta a procedimento penale
che ne subisce la applicazione.
Appare, quindi, evidente come la applicazione di una
misura cautelare possa produrre effetti traumatici e talora
devastanti nella vita delle persone che la subiscono spesso
ingiustamente e come, pertanto, debba essere compiuto ogni
sforzo per evitarli.
Ma un ulteriore aspetto va sottolineato, ed è quello
relativo al danno rilevante di carattere erariale che ormai
viene in misura sempre maggiore sopportato dallo Stato,
costretto a provvedere alla riparazione di danni per ingiusta
detenzione.
Né irrilevante risulta, in relazione alle misure cautelari
detentive, il forte impatto che i provvedimenti coercitivi
personali assumono sulla situazione carceraria.
Appare, dunque, indispensabile ormai intervenire sulle
norme che regolano l'istituto delle "misure cautelari
personali" in maniera rigorosa per limitarne la applicazione
in via del tutto eccezionale, sia con riferimento alla natura
ed alla rilevanza restrittiva dei provvedimenti, che rispetto
alla necessità di una rigorosa motivazione del provvedimento
applicativo che ne giustifichi il carattere straordinario ed i
presupposti di assoluta necessità.
Si è, quindi, ritenuto di graduare in maniera più precisa
e significativa la possibilità di applicazione delle misure
cautelari personali e delimitarne espressamente e con precisa
determinazione l'ambito di riferimento in relazione alla
natura delle esigenze, alla misura della pena prevista per il
reato contestato ed, in casi particolari, alla tipologia di
alcune fattispecie particolarmente allarmanti ed a situazioni
significative rispetto alla sensibilità dei cittadini ed alla
esigenza di tutela della loro sicurezza.
In tale senso si è ritenuto di adottare un criterio di
maggiore rigore nei casi di significativa pericolosità
sintomatica della persona perseguita, in relazione alla
recidiva (la cui rilevanza nei casi più gravi viene
reintrodotta ai fini della determinazione della pena edittale
dall'articolo 8 della proposta di legge che modifica
l'articolo 278 del codice di procedura penale).
Una ulteriore esigenza di tutela si pone in tema di misure
cautelari, in relazione al procedimento di applicazione che,
sempre con riferimento alle garanzie costituzionali del giusto
processo, merita di essere rivisto affidando il compito ad un
organo collegiale che meglio garantisca una riflessione ed un
approfondimento sulle ragioni della loro richiesta.
Tale organo collegiale si è ritenuto di individuarlo in
una sezione del tribunale.
Conseguentemente è stata attribuita alla competenza della
corte di appello la decisione delle richiese di riesame e
quella dell'appello previste dagli articoli 309 e 310 del
codice di procedura penale; ciò consentirà di riparare
all'attuale anomalia secondo la quale la competenza per la
verifica dei provvedimenti della libertà personale adottati
dai giudici di appello riporta ad un organo di livello
inferiore.
E' stato inoltre previsto di attribuire ai termini
previsti per i vari passaggi nel procedimento incidentale
valore perentorio, sentenziandone le violazioni con la
decadenza della efficacia del provvedimento cautelare.
Indagini preliminari.
Il sistema processuale attuale nella forma in cui si
configura mantiene nella fase delle indagini preliminari un
carattere essenzialmente inquisitorio all'interno del quale i
diritti e le garanzie della difesa, ma anche di quelli delle
persone offese dal reato, non trovano adeguate tutele.
Pertanto la linea di indirizzo complessivo delle modifiche
proposte tende a superare tale situazione consentendo, nella
misura massima possibile, il contraddittorio sin dall'inizio
della fase delle indagini preliminari.
Viene, quindi, ripristinato l'istituto delle informazioni
di garanzia nel rispetto delle previsioni costituzionali, ma
anche per consentire alla persona sottoposta alle indagini di
svolgere in tutta la sua estensione il riconosciuto diritto a
difendersi attivamente attraverso l'esercizio della attività
investigativa.
La esigenza dell'apertura delle indagini preliminari al
contraddittorio, e quindi, la sua caratterizzazione
accusatoria, deve essere riconosciuta in considerazione della
esigenza di incentivare il ricorso ai riti alternativi ed in
particolare al giudizio abbreviato che per la pienezza del
carattere giurisdizionale esige il rispetto delle garanzie
difensive e del ruolo pieno del contributo delle parti a
costituire il quadro processuale di riferimento per la
decisione del giudice.
Udienza preliminare.
Anche per questa fase del procedimento si è inteso
rimodulare le regole da applicare orientandole verso il
rispetto dei diritti della difesa in modo che essi trovino
piena applicazione sia con riferimento al contributo attivo da
riconoscere all'imputato che per le garanzie relative
all'eventuale insorgenza nel corso dell'udienza preliminare di
nuove evenienze accusatorie.
Frontespizio