XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2208
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
riprende i testi discussi nella XIII legislatura (atti Camera
nn. 2997, 2997-A 2997-B, atti Senato nn. 3342, 3342-B) e
l'ampio lavoro svolto dal Consiglio generale degli italiani
all'estero (CGIE) per addivenire ad una revisione della legge
n. 205 del 1985, istitutiva dei Comitati degli italiani
all'estero (COMITES). Ci si avvalse di una indagine
conoscitiva sul ruolo e sul funzionamento di questi organismi
svolta dal Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, su
delibera del CGIE, che ha coinvolto oltre 900 membri dei
COMITES, 300 rappresentanti di organismi vari (associazioni,
patronati, sindacati, missioni cattoliche, istituti di
cultura, camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, eccetera), più della metà dei membri del CGIE
stesso, autorità consolari in cui operano i COMITES.
Dal materiale elaborato dalla ricerca nonché dai dibattiti
svolti sia in commissioni ad hoc che nelle sessioni
plenarie del Consiglio generale ha preso le mosse il gruppo di
lavoro che ha avanzato le proposte di modifica alla legge n.
205 del 1985, che il presente testo raccoglie e in larga parte
fa proprie.
Disciplinare il tema della rappresentanza democratica
degli italiani all'estero presenta per il legislatore una
peculiarissima difficoltà. Non c'è solo l'inevitabile rodaggio
cui si devono sottoporre nuovi organismi, ma l'obiettiva
considerazione della grande complessità e difformità delle
esperienze e del funzionamento dei COMITES in ragione dei
contesti assolutamente diversi dei Paesi di residenza
(comunitari o extra comunitari, di antica o recente
democrazia, di limitata o vasta presenza di migrantes)
nonché della maggiore o minore disponibilità delle autorità
consolari italiane in loco al dialogo e alla
collaborazione.
Nonostante questa nota complessità, il legislatore non può
condividere i giudizi liquidatori che pure si sono levati
verso l'esperienza dei COMITES.
Le molte aspettative che c'erano nelle comunità italiane
all'estero al momento dell'istituzione dei COMITES nel lontano
1985 non hanno trovato forse piena risposta: tuttavia si
tratta di indagarne le ragioni e rimuoverne le cause piuttosto
che rinunciare a rivitalizzare un organismo che è l'unica
istituzione direttamente eletta a disposizione degli italiani
residenti all'estero in qualunque parte del mondo si trovino.
Sarebbe d'altronde velleitario attribuire ai COMITES la
facoltà di soddisfare tutte le esigenze di partecipazione e
democratiche che animano le nostre realtà all'estero:
attribuendo loro aspettative eccessive si rischia di
concludere con un giudizio di irrisolvibile inadeguatezza e
perciò di inutilità. E' da un processo più ampio e complesso
di integrazione nei Paesi di accoglienza, in un giusto
equilibrio e scambio tra integrazione sociale e politica e
valorizzazione dell'identità storica e culturale, che si potrà
definire il profilo di una nuova idea di cittadinanza oltre
antiche frontiere.
E' dalla qualità della vita democratica nei singoli Paesi,
dall'affermarsi di istituzioni europee ed internazionali in
sintonia con i bisogni e le aspettative dei popoli, fortemente
legittimate a svolgere azione di governo democratica dei
complessi problemi del mondo moderno, è da una più lucida e
consapevole visione della qualità nuova, rispetto al passato,
della realtà migratoria anche italiana che verranno risposte
alle esigenti, e giustamente esigenti, domande dei nostri
connazionali che vivono all'estero.
Si tratta ora quindi di ricondurre i COMITES alla funzione
reale che possono svolgere in quanto organismi elettivi
istituiti dallo Stato italiano in rappresentanza dei cittadini
residenti all'estero, in primo luogo come interfaccia nei
rapporti con il consolato e le rappresentanze diplomatiche e
quindi agendo per il superamento del punto più dolente
dell'esperienza precedente, vale a dire la promozione di
quella collaborazione e di quello scambio positivo con le
autorità consolari e l'apparato amministrativo, la cui
assenza, dove si è verificata, ha svuotato di funzione e senso
i COMITES.
In più, ed inoltre, si tratta di promuovere verso le
istituzioni dei Paesi di residenza, nell'ambito di quanto
consentito dalle locali normative e condizioni, la visibilità,
il riconoscimento e la valorizzazione dei COMITES come
tassello utile a favorire un reale processo di integrazione
politico-istituzionale degli italiani residenti all'estero.
Il testo non si propone come modifica rispetto alla legge
8 maggio 1985, n. 205, ma come un nuovo testo sostitutivo che
prevede quindi l'abrogazione della stessa legge.
Per altro le innovazioni introdotte sono prevalentemente
nella definizione dei compiti e delle funzioni, degli
organismi definiti "Consigli degli italiani all'estero", per
renderne più certo e cogente l'apporto, mentre sostanzialmente
invariati restano gli articoli che recano le disposizioni di
carattere elettorale ed organizzativo.
Le direttrici che ispirano il testo sono:
a) rafforzare i Consigli degli italiani all'estero
come organo di base della rappresentanza democratica dei
connazionali, sottolineando anche con la loro nuova
denominazione il collegamento con il CGIE e il loro essere
elemento di base della piramide democratica;
b) precisare le loro funzioni in rapporto sia con
il consolato sia con le autorità ed istituzioni pubbliche e
private locali, fatte salve tutte le questioni che attengono
ai rapporti tra Stato e Stato;
c) definire il Consiglio come fulcro attorno al
quale convergono le attività delle associazioni, munito della
capacità di monitoraggio delle esigenze della comunità
italiana e quindi capace di svolgere un'azione di
programmazione delle iniziative, cooperando con le autorità
consolari italiane nella fase di definizione, finanziamento e
attivazione dei progetti, nonché nella fase successiva
relativa alla verifica e al controllo dell'efficacia e dei
risultati conseguiti dai progetti stessi.
L'articolato riprende il citato testo unificato delle
proposte di legge, presentato nella XIII legislatura,
all'esame della Camera dei deputati per la terza lettura,
nel gennaio 2000.
Nella scorsa legislatura, in prima lettura, la Commissione
Affari esteri e comunitari, riunita in sede referente, aveva
approvato un testo unificato, delle due proposte di legge
assegnate, aventi contenuto sostanzialmente analogo: la
proposta di legge Dameri ed altri, recante "Nuove norme
concernenti i Consigli degli italiani all'estero" (atto Camera
n.2297) e la proposta di legge Tremaglia ed altri, recante
"Modifiche alla legge 8 maggio 1985, n. 205, recante
istituzione dei Comitati dell'emigrazione italiana" (atto
Camera n. 3227). Il testo è stato quindi licenziato dalla
Camera dei deputati nel giugno 1998 e trasmesso al Senato
della Repubblica.
Presso l'altro ramo del Parlamento, la III Commissione
permanente, riunita in sede deliberante, ha approvato, il 7
aprile 1999, un testo contenente alcune modifiche rispetto a
quello licenziato dalla Camera dei deutati.
In particolare, gli emendamenti approvati dal Senato della
Repubblica hanno comportato modifiche ai criteri concernenti
la composizione del Consiglio degli italiani all'estero,
l'inserimento di una ulteriore ipotesi di scioglimento
anticipato dallo stesso Consiglio, l'estensione dei casi di
ineleggibilità, la previsione di mezzi ulteriori a garanzia
del principio di pubblicità delle sedute del Consiglio, nonché
la modifica della denominazione dell'Interconsiglio in
Comitato dei presidenti. Il Senato della Repubblica ha
peraltro introdotto, con riferimento alle funzioni e ai poteri
del presidente, un'ipotesi di sfiducia costruttiva,
modificando altresì la norma di copertura finanziaria di cui
all'articolo 30, nel senso che l'onere si riferisce
esclusivamente all'attuazione dell'articolo 5.
La Commissione Affari esteri e comunitari della Camera dei
deputati, nel corso dell'esame in terza lettura, ha
sostanzialmente convenuto sulle modifiche apportate dal Senato
della Repubblica, procedendo peraltro, nella seduta del 26
ottobre 1999, all'approvazione di alcuni emendamenti, volti a
recepire le condizioni apposte dalle Commissioni competenti in
sede consultiva.
1. Ambito di intervento normativo e rapporto con la
legislazione vigente.
1.1. Necessità dell'intervento con legge.
La necessità di intervenire con legge deriva dalla
circostanza che il provvedimento in esame, oltre ad
autorizzare nuove spese a carico del bilancio dello Stato,
reca altresì modifiche e abrogazioni di disposizioni
legislative.
1.2. Coordinamento con la normativa vigente.
Il testo in esame reca la disciplina di riforma dei
Comitati dell'emigrazione italiana, istituiti con legge 8
maggio 1985, n. 205, e denominati successivamente "Comitati
degli italiani all'estero" (COMITES), in seguito
all'approvazione della legge 5 luglio 1990, n. 172.
Deve farsi altresì menzione del decreto-legge 25 maggio
1996, n. 288, convertito, con modificazioni, dalla legge 25
luglio 1996, n. 391, ai sensi del quale si dispone un primo
rinvio delle elezioni per il rinnovo dei COMITES, rispetto
alla scadenza prevista dagli articoli 9 e 16 della citata
legge 5 luglio 1990, n. 172, mentre un secondo rinvio fu
disposto con legge 31 dicembre 1996, n. 668, con conseguente
proroga della durata in carica dei membri del CGIE, ai sensi
dell'articolo 5 della legge 6 novembre 1989, n. 368.
E' importante sottolineare che l'articolo 31 della
proposta di legge dispone l'abrogazione della legge 8 maggio
1985, n. 205, e successive modificazioni.
La proposta di legge detta inoltre disposizioni relative
al CGIE, istituito ai sensi della legge 6 novembre 1989, n.
368.
Con riferimento infine alla normativa di rango secondario,
l'articolo 29 della proposta di legge prevede che con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro degli affari esteri, da emanare entro tre mesi dalla
data di entrata in vigore della legge, siano adottate le norme
regolamentari di attuazione della medesima. In proposito, si
rammenta che con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 6 settembre 1985 erano state stabilite le norme
regolamentari di esecuzione della legge n. 205 del 1985, poi
modificate in forza del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 marzo 1991, n. 86, emanato ai
sensi dell'articolo 15, comma 1, della legge n. 172 del
1990.
2. Contenuto dell'articolato.
Il testo si compone di trentuno articoli.
L'articolo 1 dispone l'istituzione, presso ogni ufficio
consolare ove risiedono almeno 3 mila cittadini italiani, dei
Consigli degli italiani all'estero (CONSITES), organi di
rappresentanza democratica degli italiani nei rapporti con le
rappresentanze diplomatiche e consolari.
Gli articoli 2 e 3 ineriscono, invece, ai compiti e alle
funzioni di natura consultiva attribuiti ai CONSITES, mentre
le disposizioni relative alle risorse finanziarie dei predetti
Consigli e all'ubicazione delle relative sedi sono contenute
negli articoli 4 e 5.
Gli articoli da 6 a 10 dispongono in ordine alla
composizione dei Consigli, alla materia dell'elettorato
passivo, alla durata del mandato dei consiglieri eletti, alla
validità delle deliberazioni e, infine, al Comitato dei
presidenti, organo che viene costituito nei Paesi in cui sono
presenti più Consigli.
I poteri e le funzioni del presidente e del Consiglio sono
previsti dall'articolo 11, mentre ai sensi dell'articolo 12 il
Consiglio elegge nel suo seno un esecutivo a presidedere il
quale è chiamato lo stesso presidente del Consiglio, mentre le
funzioni di vicepresidente sono svolte dal più votato dei
membri dell'esecutivo. Si è inoltre introdotta l'ulteriore
ipotesi che, in caso di parità di voti, ad assumere le
funzioni di vicepresidente sia il membro anziano come
componente del Consiglio e, tra membri di pari anzianità, il
più anziano per età.
Gli articoli 13 e 14 consentono al Consiglio di istituire
nel suo seno commissioni di lavoro e osservatori permanenti,
mentre gli articoli da 15 a 25 sono relativi alle disposizioni
per l'elezione dei componenti dei Consigli. In particolare, si
tratta di disposizioni concernenti l'elettorato attivo, le
liste elettorali, il sistema elettorale, l'indizione delle
elezioni, nonché le procedure per lo svolgimento delle
elezioni, per le materiali operazioni di voto e per la
ripartizione dei seggi.
L'ipotesi per cui, in alcuni Paesi, non sia possibile
procedere alle elezioni dei Consigli è prevista dall'articolo
26, che dispone a carico del capo della competente
rappresentanza diplomatica l'onere di esporre le motivazioni
dell'impedimento al Ministero degli affari esteri.
Al medesimo Dicastero è altresì attribuita ai sensi
dell'articolo 27 la competenza a dirimere le controversie
insorte tra i Consigli e le autorità diplomatico-consolari,
mentre l'articolo 28 dispone il trasferimento dei compiti in
precedenza attribuiti ai COMITES ai sensi della legge 8 maggio
1985, n. 205, ai Consigli.
L'articolo 29 dispone quindi che le norme regolamentari di
attuazione della legge siano emanate con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro degli affari esteri,
L'articolo 30 reca la norma relativa agli oneri previsti
per l'attuazione dell'articolo 5, che si riferiscono pertanto
alle sole spese che dovranno sostenere i Consigli per il
reperimento della sede e per l'assunzione, con contratto di
lavoro subordinato privato, di personale di segreteria.
Tali oneri sono quantificati in 4.131.655 euro annui per
il triennio 2002-2004.
L'articolo 31, infine, dispone l'abrogazione della legge 8
maggio 1985, n. 205, e successive modificazioni, istitutiva
dei COMITES, stabilendo, peraltro, che dal citato effetto
abrogativo siano escluse le autorizzazioni di spesa disposte
ai sensi dell'articolo 19, sesto comma, e dell'articolo 28
della citata legge, che devono intendersi quali risorse
aggiuntive a quelle previste dall'articolo 30 per l'attuazione
della legge.
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