XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2207
Onorevoli Colleghi! - La modifica del titolo V della
parte seconda della Costituzione, introdotta con la legge
costituzionale n. 3 del 2001, ha comportato in materia di
lavori pubblici una vera rivoluzione nella distribuzione delle
competenze tra Stato, regioni ed enti locali.
Se le regioni, a suo tempo avevano già contestato
l'applicabilità delle norme della legge n. 109 del 1994 alle
opere di interesse regionale, oggi, ai sensi della nuova
formulazione dell'articolo 117 della Costituzione, le regioni
medesime sembrano avere pieno titolo per provvedere
autonomamente alla riforma legislativa della materia dei
lavori pubblici, rispettando esclusivamente i princìpi della
disciplina comunitaria. Infatti, la materia dei lavori
pubblici, quale materia residuale rispetto a quelle
espressamente indicate nel citato articolo 117, sembra
interamente attribuita alle regioni.
Tuttavia, la disciplina dei lavori pubblici non solo è
strettamente legata a materie come la tutela della concorrenza
e l'arbitrato, che sono attribuite all'esclusiva competenza
dello Stato, ma presenta anche delicati aspetti di commistione
delle competenze tra i vari livelli istituzionali. Del resto,
anche ai sensi della riforma costituzionale, rientrano tra le
materie di legislazione concorrente il governo del territorio
e alcune infrastrutture come i porti e aeroporti civili e le
grandi reti di trasporto e di navigazione.
D'altra parte, l'esercizio dell'autonomia regionale nella
materia degli appalti pubblici, per ben comprensibili ragioni
di buon senso e di rigore legislativo, non può spingersi oltre
determinati confini se non si vuole creare il caos del mercato
e sottoporre le nostre imprese a venti regimi normativi
diversi e contraddittori sul territorio nazionale.
E' dunque evidente la necessità di una legge quadro che
recepisca i princìpi della normativa comunitaria
nell'ordinamento italiano, uniformando sul territorio
nazionale le pure linee guida entro le quali si possano
muovere le regioni e lo Stato centrale.
Pertanto, a nostro avviso, una riforma della legge quadro
n. 109 del 1994 rappresenta un lavoro complesso atto a
trasformarla in una legge di soli princìpi fondamentali,
purificandola da tutta una serie di norme a carattere
regolamentare da trasferire in un regolamento che, previo
accordo con le regioni, dovrebbe disciplinare la realizzazione
delle opere pubbliche di competenza dello Stato.
Tuttavia, fino all'attuazione di una tale radicale
riforma, occorre correggere nell'immediato alcuni aspetti
fondamentali della legge n. 109 del 1994 per attribuire
maggiore snellezza nelle procedure di affidamento dei lavori
pubblici e sburocratizzare una serie di adempimenti della
pubblica amministrazione.
L'esigenza di un'azione di immediata correzione della
normativa nazionale sugli appalti, verso la semplificazione,
la modernizzazione e la liberalizzazione, è stata fortemente
ribadita dal Parlamento durante l'esame della legge n. 443 del
2001, cosiddetta "legge obiettivo" che introduce una
particolare disciplina per sbloccare la realizzazione di una
serie di grandi opere pubbliche considerate strategiche per lo
sviluppo del Paese.
Le maggiori difficoltà per l'applicazione della legge n.
109 del 1994, sono senz'altro riscontrate dai piccoli comuni
che comunemente hanno a che fare con lavori di entità ridotta
e dal costo irrilevante. La sua rigida applicazione anche a
questi lavori ha comportato fino ad oggi il blocco delle
iniziative delle amministrazioni comunali, rallentando
l'economia locale. Infatti i piccoli lavori, pur riguardando
percentuali irrilevanti come valore complessivo del giro
d'affari annuale, raggiungono percentuali elevatissime come
numero assoluto degli appalti.
La presente proposta di legge, quale correzione immediata
della normativa nazionale sui lavori pubblici ed a
completamento della linea politica dello sblocco della
realizzazione delle grandi opere strategiche portata avanti
dal Governo, da una parte promuove la liberalizzazione della
realizzazione delle opere pubbliche minori e dall'altra
semplifica una serie di procedure e di adempimenti sia delle
imprese che della pubblica amministrazione.
Le modifiche più significative proposte dalla presente
proposta di legge riguardano:
a) la semplificazione degli obblighi per le
pubbliche amministrazioni circa la comunicazione
all'Osservatorio dei lavori pubblici dei dati riguardanti
l'aggiudicazione ed esecuzione dei lavori pubblici, attraverso
l'esclusione dei piccoli lavori fino a 200.000 euro e la
previsione di maggiori margini di tempo per la comunicazione
delle informazioni riguardanti i lavori di importo superiore a
500.000 euro. Per i lavori di importo compreso tra 200.000 e
500.000 euro è prevista la comunicazione di informazioni
sintetiche con cadenza annuale;
b) l'esclusione, ai fini dalla garanzia della
trasparenza, della partecipazione alla medesima gara di
imprese anche indirettamente collegate tra loro, come ad
esempio il caso della terza impresa collegata con due imprese
partecipanti;
c) la semplificazione degli adempimenti delle
pubbliche amministrazioni sulla programmazione, attraverso
l'esclusione dai programmi triennali e dagli elenchi annuali
dei piccoli lavori fino a 200.000 euro, la soppressione
dell'obbligo dell'attribuzione di una priorità all'interno di
ciascuna categoria dei lavori e la previsione della redazione
di un progetto preliminare per i soli lavori di importo
superiore a un milione di euro ai fini del relativo
inserimento nell'elenco annuale. Per i lavori di importo
inferiore ad un milione di euro è sufficiente lo studio di
fattibilità;
d) il chiarimento che le verifiche dei vari
livelli progettuali, sulla base dei criteri stabiliti dal
regolamento, devono limitarsi a questioni tecniche senza
entrare nel merito delle scelte progettuali già oggetto di
gara. Inoltre si prevede un ampliamento delle categorie dei
soggetti abilitati ad effettuare tali verifiche al fine di
evitare situazioni di monopolio;
e) il chiarimento della possibilità di procedere
all'affidamento delle progettazioni con la procedura ordinaria
della gara a pubblico incanto anche relativamente ad importi
rientranti nella fascia semplificata. L'espletamento di un
pubblico incanto risulta a volte più celere rispetto alla
procedura semplificata prevista dal regolamento;
f) la liberalizzazione dell'appalto integrato,
ossia dell'affidamento dei lavori sulla base di un progetto
definitivo per i piccoli lavori di importo inferiore a un
milione di euro e la possibilità di stipulare a misura i
contratti dei lavori di importo inferiore ad un milione di
euro affidati sulla base di un progetto esecutivo;
g) l'eliminazione del preventivo parere del
Consiglio superiore dei lavori pubblici per il ricorso
all'appalto concorso, qualora l'importo dei lavori da affidare
sia inferiore a 5 milioni di euro;
h) l'introduzione della possibilità per le
amministrazioni aggiudicatrici di effettuare l'aggiudicazione
degli appalti di pubblico incanto o licitazione privata con il
criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, in luogo
del massimo ribasso, in seguito a motivata decisione legata ad
esigenze tecniche o estetiche delle opere. Lo scopo è quello
di incentivare l'utilizzo di tecnologie innovative e
salvaguardare i valori estetici delle opere
architettoniche;
i) la semplificazione delle procedure della
licitazione privata semplificata, prevista per i lavori di
importo inferiore a 750.000 euro, attraverso
l'autocertificazione del possesso delle qualifiche richieste
dal bando e l'effettuazione di verifiche a campione da parte
delle stazioni appaltanti sui soggetti concorrenti e comunque
sugli aggiudicatari;
l) la liberalizzazione della trattativa privata
per lavori di importo complessivo fino a 100.000 euro, ai fini
dello snellimento della documentazione diretta a giustificare
tale procedura, che in realtà viene comunque utilizzata anche
oggi per lavori di tale ridotta entità, e la possibilità
dell'utilizzo della trattativa privata nel rispetto
dell'articolo 41 del regio decreto n. 827 del 1924 sulla
contabilità generale dello Stato, per lavori di importo
compreso tra 100.000 e 300.000 euro;
m) l'introduzione di termini flessibili per la
presentazione delle proposte dei promotori, con lo scopo di
estendere l'utilizzo del sistema innovativo del project
financing per la realizzazione delle opere e di evitare il
formarsi di tempi morti per la pubblica amministrazione,
accelerando contestualmente la conclusione del procedimento
amministrativo;
n) l'ampliamento dell'area del subappalto al 50
per cento, in luogo del 30 per cento, per i soli appalti
minori di importo inferiore a un milione di euro.
Inoltre, si prevede che il Governo proceda alla modifica
del regolamento di attuazione della legge n. 109 del 1994 di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 554 del
1999, al fine di adeguarlo alle innovazioni introdotte dalla
presente proposta di legge. Infatti, si è evitato di
introdurre con legge modifiche dirette del regolamento di
delegificazione, poiché ciò avrebbe l'effetto di attribuire
forza di legge alle nuove disposizioni.
Si auspica la celere introduzione nell'ordinamento della
semplificazione della legge n. 109 del 1994 nel senso proposto
dalla presente iniziativa parlamentare, al fine di permettere
un immediato rilancio del settore, esteso anche all'esecuzione
delle opere minori oggi bloccate da un'eccessiva rigidità
della legge, promuovendo una linea di liberalizzazione
parallela all'applicazione delle semplificazioni introdotte
dalla legge obiettivo per la realizzazione delle grandi
opere.
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