XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2206
Onorevoli Colleghi! - In deroga al principio
d'incompatibilità tra professione di avvocato e rapporto
d'impiego, il regio decreto-legge 27 novembre 1933 n. 1578,
accorda agli enti pubblici - secondo quanto disposto
dall'articolo 3, quarto comma, lettera b) - la facoltà
di istituire uffici legali avvalendosi, per la cura delle
cause e degli affari propri, di avvocati iscritti in un elenco
speciale annesso all'albo forense.
Con questa iniziativa l'ordinamento italiano, che già
annoverava all'infuori della storica avvocatura erariale,
antiche avvocature pubbliche come quelle municipali, segnava
la nascita di un vero e proprio servizio pubblico di
avvocatura, intermedio fra l'avvocatura dello Stato e l'ordine
forense.
Pur non costituendo un corpus separato dalla
pubblica amministrazione, l'avvocatura pubblica andava infatti
ad integrarsi nella struttura degli enti cui spettava di
organizzare gli uffici legali ed i professionisti ad essi
adibiti conservavano tuttavia l'appartenenza all'ordine
forense, con tutti i doveri e le prerogative ad essa
collegati. La scelta di superare uno dei capisaldi della
tradizione forense risentiva sicuramente del clima politico
nel quale veniva approvata tale norma, che appariva conforme
alla esigenza di rafforzare la pubblica amministrazione anche
attraverso strumenti tecnici, come quello legale, utili ad una
più penetrante ed efficace azione amministrativa.
Si trattò, con tutta evidenza, di un compromesso fra le
istanze organizzative dell'apparato pubblico, che aveva
risolto mediante l'Avvocatura dello Stato il solo problema
dell'assistenza legale alle amministrazioni statali ma non
quello dei numerosi enti pubblici, e l'interesse
dell'avvocatura, disposta ad accettare questa attività
professionale "speciale" purché sottoposta al controllo
disciplinare degli ordini e limitata alla cura degli affari
degli enti.
Anche se fondato su un equilibrio precario, il sistema
introdotto dal citato regio decreto-legge n. 1578 del 1933 ha
retto per i successivi 68 anni e tuttora resiste per una serie
di ragioni che non solo giustificano la decisione originaria
di creare un'avvocatura pubblica, presente oggi nella maggior
parte degli enti con circa 3.500 iscritti negli elenchi
speciali, ma che dimostra l'urgenza di intervenire
legislativamente nel settore, per fissare regole e princìpi di
un'attività che si è rivelata, quanto ad importanza e
risultati, non seconda a quella svolta dall'Avvocatura dello
Stato.
In effetti, la crescita degli enti, la complessità dei
compiti istituzionali ad essi affidati, la necessità di
assistenza legale specialistica negli affari pubblici, la
rilevanza degli interessi gestiti dagli enti che non si ferma
al rapporto fiduciario con il professionista ma gli richiede
"fedeltà", la insostenibilità dei costi di prestazioni
professionali fissati da minimi tariffari inderogabili,
costituiscono alcune delle principali ragioni per le quali è
quanto mai attuale ed insostituibile il servizio legale
fornito agli enti da un'avvocatura pubblica.
Nello stesso tempo, la mancanza di uno statuto
dell'avvocatura pubblica, avvertita da 30 anni a questa parte
dagli stessi governi e dai numerosi parlamentari che in ogni
legislatura hanno presentato più di una proposta di legge in
materia, la frammentazione del regime giuridico ed economico
degli avvocati pubblici rimesso ad una miriade di fonti
normative, regolamentari e pattizie diverse a seconda del
settore di appartenenza, l'esigenza di armonizzare la funzione
dell'avvocato pubblico con la riforma dell'ordinamento
forense, devono richiamare l'attenzione del Parlamento sulla
questione e rendono ormai indifferibile l'approvazione di una
legge regolatrice del settore, che fissi le regole ed i
princìpi ai quali debbono uniformarsi tutte le amministrazioni
che utilizzano questo servizio.
L'assenza di una normativa unica di settore, ha infatti
determinato forti disparità all'interno della stessa
categoria, lasciando la disciplina del trattamento giuridico
ed economico degli avvocati pubblici alla contrattazione
collettiva dei diversi comparti, la quale, oltre ad essere
disomogenea, spesso non tiene conto neppure delle specificità
della funzione professionale e della rilevanza dei compiti
affidati all'avvocatura interna degli enti.
Ne derivano ostacoli alla funzionalità degli uffici legali
e all'autonomia dei professionisti, con pregiudizio alla
efficacia del servizio e, in ultima analisi, agli interessi
della collettività.
Ma ancora più gravi sono le conseguenze della lacuna
legislativa, se si considera che le amministrazioni degli enti
sono lasciate libere di istituire uffici legali al di fuori di
ogni controllo che non sia quello esercitato dai locali ordini
degli avvocati sugli elenchi speciali e di incidere sullo
svolgimento autonomo del mandato professionale con
provvedimenti pregiudizievoli, che talora hanno richiesto
l'intervento del giudice amministrativo.
Il disagio dovuto alla mancanza di uno statuto
dell'avvocatura pubblica è aggravato dalla inadeguatezza e
inattualità dell'unica fonte normativa che regola il settore,
il citato articolo 3, quarto comma, lettera b), del
regio decreto-legge n. 1578 del 1933 che, in un contesto
politico, istituzionale e socio-economico del tutto differente
da quello attuale, prevedeva la deroga alla incompatibilità
tra professione forense e impiego e quindi la facoltà di
avvalersi di avvocature pubbliche mediante la istituzione di
uffici legali, agli enti elencati al comma 2 del medesimo
articolo e a qualsiasi altra amministrazione o istituzione
pubblica soggetta a tutela o vigilanza dello Stato.
I due fatti "nuovi", che hanno reso incerto il quadro di
riferimento normativo dell'avvocatura pubblica sono la
privatizzazione ed il federalismo.
La riserva prevista a favore dei soli enti definiti
pubblici, ha creato forti incertezze sull'applicabilità del
citato articolo 3 ad enti che, pur gestendo interessi
rilevanti per la collettività, non possono più essere definiti
pubblici perché interessati al processo di privatizzazione
che, dopo aver investito il settore economico, è stato esteso
anche a settori della pubblica amministrazione e dove i
servizi gestiti assumono speciale rilevanza pubblica, come nel
caso delle poste e delle ferrovie dello Stato.
La soluzione dei casi, in mancanza di riferimenti
normativi aggiornati, è rimessa a ciascun consiglio
dell'ordine degli avvocati competente a decidere sulle domande
di iscrizione all'elenco speciale, con il duplice rischio che
vengano a determinarsi ingiuste disparità di trattamento e che
le deliberazioni, normalmente ispirate a criteri restrittivi,
finiscano con il trascurare gli interessi effettivi della
collettività, non sempre coincidenti con quelli
dell'avvocatura cosiddetta "libera".
Altra lacuna legislativa nasce dal fatto che il citato
articolo 3 contempla tra gli enti locali autorizzati ad
istituire uffici legali solo le province e i comuni e non le
regioni istituite successivamente e divenute, con il
trasferimento di compiti e funzioni dall'amministrazione
centrale sancito dal recente referendum sul federalismo
e dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, uno dei
più importanti centri di riferimento anche in materia di
avvocatura pubblica.
La facoltà di istituire uffici legali, infatti, ad
eccezione degli enti non territoriali, viene esercitata in
prevalenza dalle regioni o da enti da esse controllati,
addirittura con leggi non statali, come nel caso recente
dell'avvocatura federale del Veneto, istituita con legge
regionale 16 agosto 2001, n. 24. Fondato su queste premesse,
l'articolato della proposta di legge che viene presentata,
tenuto conto che dovrà adattarsi ad esigenze diverse, secondo
la tipologia dei settori e degli enti che l'applicheranno, si
limita a delineare i connotati essenziali del servizio legale
pubblico e le regole minime da osservare, lasciando alla
contrattazione collettiva e agli statuti degli enti la
regolamentazione di aspetti specifici del rapporto di lavoro e
all'ordine forense quelli più propriamente professionali.
Giova ora passare al commento dell'articolato che si
propone.
L'articolo 1 fornisce anzitutto una definizione di
avvocato pubblico, inesistente nel nostro ordinamento e
tuttavia necessaria a individuare e qualificare una funzione
largamente utilizzata nella prassi e riferita, come si è
accennato, ai 3.500 professionisti censiti dagli elenchi
speciali di tutti gli ordini forensi d'Italia. La definizione
descrive, quindi, il contenuto della "specialità" della
professione forense svolta in esclusiva presso un ente
pubblico o privatizzato, che è dato dalla posizione di un
avvocato dotato di tutte le prerogative professionali, il
quale ha come unico cliente l'amministrazione di appartenenza
per contratto di lavoro.
L'articolo 2 delimita l'ambito di utilizzazione del
servizio legale pubblico, integrando i limiti fissati
dall'articolo 3 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933 su
una nozione di pubblico non adeguata alla moderna concezione,
con l'indicazione di enti gestori di servizi pubblici
essenziali, nonché degli enti privatizzati che, in ragione del
finanziamento pubblico o del controllo statale o di enti
locali, appaiono meritevoli di assistenza legale da parte
dell'avvocatura pubblica.
L'articolo 3 disciplina l'accesso agli uffici legali nel
rispetto delle autonomie degli enti, che sono liberi di
scegliere il tipo di selezione conformemente ai propri
regolamenti. La norma impone soltanto il rispetto di due
condizioni, l'appartenenza all'albo forense dei candidati, ad
evitare che risultino ammessi semplici impiegati sprovvisti
della necessaria esperienza professionale e l'iscrizione nel
circondario ove ha sede l'ufficio legale, per una più facile
individuazione dei professionisti ad essi adibiti. L'elenco
speciale viene abolito perché non si ravvisano ragioni
pratiche o di principio per conservare la separazione degli
albi. La sua eliminazione, anzi, sta a sottolineare
l'appartenenza dell'avvocato pubblico all'ordine forense, non
diversamente dagli avvocati privati.
La necessità poi di indicare la qualità di avvocato
pubblico si realizza agevolmente con una opportuna annotazione
che specifichi anche l'ente di appartenenza.
L'articolo 4 si occupa della posizione giuridica
dell'avvocato pubblico. Nel ribadire che l'esercizio
professionale è limitato agli affari dell'ente di
appartenenza, è chiarito che l'avvocato pubblico assume doveri
sia con il mandato professionale, sia con il contratto di
lavoro che lo vincola all'ente. La doppia responsabilità non
può che affermarsi in presenza di una effettiva autonomia
professionale, garantita dal rapporto diretto con il legale
rappresentante dell'ente quanto al mandato professionale e ai
suoi contenuti e da condizioni di lavoro che favoriscano lo
svolgimento delle prestazioni.
Doveri aggiuntivi sussistono nei confronti dell'ordine per
gli aspetti deontologici della professione di avvocato e per
la disciplina che, in considerazione della natura delle
prestazioni, non può che essere affidata ai consigli
dell'ordine locali, competenti ad accertare eventuali
mancanze, a valutarne l'entità e a proporzionare la
sanzione.
Carriera e trattamento economico degli avvocati pubblici
sono disciplinati dall'articolo 5, che prevede un regime
unico, a prescindere dal comparto o ente di appartenenza.
La considerazione che, ovunque sia svolto, l'esercizio
della professione forense richiede il medesimo impegno ed
espone agli stessi rischi e responsabilità, impedisce
qualsiasi disparità di trattamento economico tra
professionisti, che non sia fondato su criteri di anzianità e
di merito.
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