XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2204
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge
tende ad affrontare e risolvere alcune questioni che nel tempo
si sono cristallizzate in modo patologico, facendo venire meno
il presupposto fondamentale di ogni rapporto personale e di
lavoro: la fiducia.
Considerando, poi, che si tratta della pubblica
amministrazione, spesso identificata nell'opinione pubblica
con lo Stato, la sfiducia assume i colori di un distacco tra
il cittadino e le "istituzioni".
Si tratta, in particolare, di alcune situazioni che da
tempo attendono una soluzione equa, possibile solo attraverso
l'intervento del legislatore o del magistrato.
1. La proposta di legge (articolo 1) definisce le
situazioni ancora pendenti di candidati ammessi con riserva a
concorsi pubblici per la qualifica dirigenziale banditi ai
sensi dell'articolo 28, comma 2, del decreto legislativo n. 29
del 1993, e successive modificazioni, anteriormente alla data
di entrata in vigore del decreto legislativo n. 387 del 1998,
che ha modificato la disciplina dei requisiti di ammissione ai
suddetti concorsi. La disposizione che si propone estende
l'applicazione della disciplina recata dal decreto n. 387 del
1998 alle posizioni tuttora pendenti dei candidati ammessi con
riserva in relazione ai requisiti di accesso. Essa si pone in
perfetta sintonia con tutta la normativa successiva, che
ammette l'accesso ai concorsi dirigenziali dei dipendenti di
strutture private collocati in posizioni professionali
equivalenti a quelle previste per i dipendenti pubblici.
Tale disposizione non comporta oneri per l'erario poiché i
candidati ammessi con riserva occuperebbero posti di concorsi
già banditi e regolarmente espletati.
2. La proposta di legge si occupa, poi, (articolo 2) del
personale dell'ex Azienda di Stato per i servizi telefonici
(ASST) assunto con pubblico concorso e fino alla riforma del
settore delle telecomunicazioni sottoposto alle regole del
pubblico impiego.
Con la legge 29 gennaio 1992, n. 58, venne riformato il
settore delle telecomunicazioni.
Con il decreto del Ministro della poste e delle
telecomunicazioni 29 dicembre 1992 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 306 del 31 dicembre 1992, venne
data alla società IRITEL la concessione in esclusiva dei
servizi di telecomunicazione, compreso il servizio
radio-costiero gestito prima dall'Amministrazione delle poste
e delle telecomunicazioni, ed ai dipendenti ASST venne
formalmente (ma non in sostanza) concesso di optare tra
l'inserimento nella pubblica amministrazione o la prosecuzione
del rapporto di lavoro alle dipendenze dell'IRITEL.
Di fatto, però, non vi furono posti disponibili, per
quantità e qualità, in numero adeguato alle esigenze degli
aventi diritto alla opzione. Tenuto conto, peraltro, di una
previsione per la quale, decorsi sei mesi, a prescindere dalla
opzione e dalla stessa disponibilità di posti nella pubblica
amministrazione, si perdeva il diritto al mantenimento del
rapporto di lavoro, gli interessati in larghissima parte
restarono con l'azienda (IRITEL). L'IRITEL, poi TELECOM, oggi
TELECOM spa, ha in atto un serio programma si ristrutturazione
che prevede tra l'altro la fuoriuscita del personale in
esubero (si parla di 15.000 dipendenti), facendo venire meno
ogni presupposto di stabilità.
Il 13 luglio 1993 su iniziativa del Ministro per la
funzione pubblica si tenne un incontro durante il quale
vennero portati a conoscenza dei sindacati i posti disponibili
presso le amministrazioni statali e gli enti locali e vennero
definiti alcuni aspetti procedurali relativi al diritto di
opzione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 66 del 20 agosto 1993
vennero pubblicati i posti vacanti presso la pubblica
amministrazione che potevano essere ricoperti dal personale
della soppressa ASST. Non vi erano, però, profili
professionali per il personale in possesso di qualifiche
superiori ad un certo livello.
Fino al 17 agosto 1994 il personale è rimasto in IRITEL;
dal 18 agosto 1994 è transitato in TELECOM ITALIA spa.
Di fatto è stato impossibile esercitare in concreto alcuna
scelta.
La impossibilità di esercitare la prevista opzione ha
indotto parecchi degli interessati a proporre ricorso. La
magistratura investita dell'esame della situazione ha già, in
alcuni casi, accolto le richieste dei ricorrenti e
riconosciuto che il diritto di esercitare la scelta era stato
negato.
Tale situazione è stata portata all'attenzione del
Parlamento anche nella XIII legislatura, quando, in un disegno
di legge (atto camera n. 6561-septies) è stato inserito
l'articolo che con la presente proposta di legge si
ripropone.
3. E' giusto risolvere la questione dei direttori di
divisione e degli ispettori generali già nel ruolo ad
esaurimento (il ruolo era stato soppresso dall'articolo 25,
comma 4, del decreto legislativo n. 29 del 1993, ora abrogato
dal decreto legislativo n. 165 del 2001, mentre il personale
ha conservato ad personam la qualifica posseduta), che
sono funzionari apicali della preesistente carriera direttiva
delle amministrazioni centrali dello Stato che non hanno
potuto avere accesso alla dirigenza per ragioni in vario modo
riconducibili alle modificazioni più volte intervenute
nell'ordinamento delle carriere dei pubblici impiegati e che
sono stati quindi penalizzati dai non sempre coerenti
cambiamenti introdotti dal legislatore nel sistema di
reclutamento e di avanzamento dei dipendenti della pubblica
amministrazione.
Ai predetti è stato sempre riconosciuto uno status
collegato alla dirigenza, tanto sul piano retributivo (legame
cessato a seguito della contrattualizzazione del pubblico
impiego) che sul piano dei contenuti della qualifica,
consistendo i loro compiti quasi esclusivamente nella funzione
vicaria di direzione di uffici dirigenziali o nell'esercizio
di compiti "delegati" dal dirigente.
La connotazione specifica del ruolo ad esaurimento
consisteva propriamente nella individuazione di una riserva
transitoria da cui attingere il personale per la dirigenza ma,
nel tempo, tale finalità è stata elusa con l'introduzione di
diverse forme di reclutamento.
Gli sviluppi normativi e contrattuali interessanti le ex
qualifiche funzionali ottava e nona, quest'ultima istituita -
come noto - solo nel 1987, hanno teso ad espandere l'area
funzionale delle stesse, sovrapponendosi a quella in cui
operavano direttori di divisione ed ispettori generali, ai
quali non è stato assicurato corrispettivamente uno
scorrimento a funzioni superiori, salvaguardando l'esistente
diversità fondata su una maggiore anzianità e su una superiore
riconosciuta professionalità acquisita in servizio.
Si prevede, quindi (articolo 3) in analogia a quanto già
avvenuto per le qualifiche direttive di altre amministrazioni
pubbliche, aventi rilevante anzianità di servizio nella
carriera (13 anni per l'iniziale di dirigente, ventitré anni
per dirigente superiore), l'inquadramento nella qualifica di
dirigente.
L'esplicita previsione della conservazione della
"anzianità di servizio" attiene al meccanismo di salvaguardia
di trattamento economico in quanto consente agli interessati
di mantenere la retribuzione individuale di anzianità
(RIA).
4. E' opportuno inoltre intervenire sulla contrattazione
collettiva nazionale nel settore del pubblico impiego
(articolo 4).
Gli articoli 45 e 46 del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29, le cui disposizioni sono confluite negli articoli
40 e 41 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
determinavano le finalità e gli ambiti della contrattazione
nel pubblico impiego e, in particolare, prevedevano
nell'ambito dell'area di contrattazione per il personale
dirigenziale "un adeguato riconoscimento" delle "specifiche
tipologie professionali" e delle relative "organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale
nell'ambito della rispettiva area di riferimento".
Così pure l'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59,
di delega al Governo per la riforma della pubblica
amministrazione e della semplificazione amministrativa,
conferiva la delega per l'emanazione di decreti legislativi
che distinguessero "la disciplina relativa ai dirigenti da
quella concernente le specifiche tipologie professionali".
In attuazione di tale delega il Governo emanava il decreto
legislativo 4 novembre 1997, n. 396, con il quale, tra
l'altro, veniva sostituito integralmente l'articolo 45 del
decreto legislativo n. 29 del 1993.
Il nuovo testo dell'articolo 45 ha di fatto riportato la
contrattazione collettiva, relativa alle categorie
professionali, nell'ambito del comparto generale di tutti i
dipendenti delle amministrazioni, riconoscendo un'area di
contrattazione separata alla sola dirigenza.
Con tale norma è stata sostanzialmente negata ogni
peculiarità, in relazione ai compiti di elevata responsabilità
professionale, alla disciplina relativa alle specifiche
tipologie professionali; peculiarità che, al contrario, aveva
avuto un adeguato riconoscimento sia nella originale
formulazione degli articoli 45 e 46 del decreto legislativo n.
29 del 1993, che nella successiva legge di delega n. 59 del
1997. Essendo il testo dell'articolo 45 confluito
nell'articolo 40 del decreto legislativo n. 165, del 2001, si
propone di apportare le indicate modifiche a tale articolo.
Per comprendere la ragione dell'intervento legislativo
proposto occorre in primo luogo ricordare che, nella
definizione delle figure professionali al servizio delle
pubbliche amministrazioni, si è affermata la distinzione tra
"specifiche tipologie professionali" (tra le quali rientrano
gli avvocati ed altri professionisti) e "altri dipendenti che
svolgono qualificate attività professionali, implicanti
l'iscrizione ad albi, oppure tecnico-scientifiche e di
ricerca": le prime, sino all'emanazione del decreto
legislativo n. 80 del 1998, sempre ritenute parte integrante
dell'area dei dirigenti, soprattutto in considerazione
dell'elevato grado di responsabilità ed autonomia di cui
godono; le seconde, invece, sempre incluse nell'ambito delle
figure amministrative presenti nei vari comparti.
La legge delega 15 marzo 1997, n. 59 (in attuazione delle
quale è stato emanato il predetto decreto legislativo n. 80
del 1998 ha riproposto tale distinzione ed ha, al riguardo,
previsto, all'articolo 11, comma 4, lettera d), che i
successivi decreti legislativi e la contrattazione collettiva
avrebbero potuto "(...) distinguere la disciplina relativa ai
dirigenti da quella concernente le specifiche tipologie
professionali (...)" e altresì "(...) una distinta disciplina
per gli altri dipendenti pubblici che svolgano qualificate
attività professionali, implicanti l'iscrizione ad albi,
oppure tecnico-scientifiche e di ricerca (...)".
La legge delega, dunque, si limitava a prevedere la
possibilità di distinte discipline per le categorie
considerate, ma non faceva espressa menzione del profilo
attinente alla contrattazione collettiva (ed alle connesse
questioni sindacali), e perciò non implicava di necessità il
sovvertimento di quanto si era sino ad allora affermato nella
contrattazione e nelle relazioni sindacali ovvero il
riconoscimento dell'appartenenza delle "specifiche tipologie
professionali" all'area della dirigenza.
Ciononostante, il decreto legislativo n. 80 del 1998,
forse rasentando l'eccesso di delega ha accorpato tutte le
categorie di soggetti che svolgono un'attività professionale
in senso ampio, ed ha così sospinto anche le stesse
"specifiche tipologie professionali" nei vari comparti,
facendo perdere alle loro associazioni sindacali la
rappresentatività e le più importanti prerogative a ciò
connesse (a cominciare dallo stesso diritto a partecipare alle
trattative contrattuali).
Con la proposta di legge si intende ristabilire la
situazione precedente e conferire agli avvocati degli enti
pubblici (nonché ad altri professionisti) una giusta
collocazione, che tenga conto del loro effettivo ruolo
all'interno delle amministrazioni di appartenenza.
Vale, peraltro, la pena di sottolineare che tale
intervento, lungi dal costituire una richiesta di tipo
corporativo, presenta un'utilità pubblica di non poco
momento.
Infatti, appare alquanto singolare che, proprio nel
momento in cui la legislazione e la giurisprudenza della Corte
dei conti affermano con forza che il contenimento della spesa
pubblica passa anche attraverso il contenimento dei costi
legati all'uso da parte delle pubbliche amministrazioni di
soggetti esterni, lo stesso legislatore tenda a mortificare la
funzione e il ruolo delle professionalità interne e, in
prospettiva, ad omogeneizzarle alle figure impiegatizie.
La proposta di legge, pertanto, vuole anche contribuire ad
arginare una forma strisciante di progressiva compressione
delle professionalità interne a tutto vantaggio di ben più
costosi ed onerosi apporti esterni.
5. Il bando di concorso per la terza tornata dei giudizi
di idoneità a professore associato (1^ agosto 1989) ha
previsto espressamente la partecipazione al concorso dei
medici interni. A livello nazionale sono state proposte
istanze di opposizione al bando ed i medici interni hanno
presentato, comunque, domanda di partecipazione.
Secondo l'allora Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, i medici interni avrebbero potuto
partecipare alla prima (1981) o alla seconda tornata (1984); i
medici interni hanno presentato opposizione al decreto di
esclusione del Ministro ai vari tribunali amministrativi
regionali (TAR); il TAR di Catania ha emesso ordinanza di
sospensione.
Le commissioni giudicatrici hanno emesso un giudizio di
idoneità che ha premiato solo un numero ristretto
(inizialmente trentanove) dei concorrenti ammessi con riserva;
gli atti delle commissioni sono stati approvati dal Consiglio
universitario nazionale nella seduta dell'8 luglio 1993.
I candidati idonei hanno presentato nei termini previsti
dalle norme istanza per il relativo inquadramento.
La facoltà di medicina e chirurgia dell'università di
Messina, nella seduta del 13 maggio 1994, ha deliberato
diaffidare ai candidati gli insegnamenti relativi sulla base
delle comprovate esigenze didattiche.
Con decisione (n. 466 del 3 luglio 1986) della IV sezione,
il Consiglio di Stato ha stabilito che "la pronuncia cautelare
di ammissione con riserva ad un concorso pubblico comporta per
l'Amministrazione l'adozione di tutti i provvedimenti
automaticamente conseguenti tra i quali anche la nomina del
concorrente che risulti vincitore".
In base a tale disposizione del Consiglio di Stato i
rettori dell'università di Cagliari, di Catania e di Messina,
per le sopravvenute norme sull'autonomia universitaria, hanno
provveduto all'emissione dei relativi decreti di inquadramento
dei candidati giudicati idonei e già chiamati dalle rispettive
facoltà.
La legge 19 ottobre 1999 n. 370, recante "Disposizioni in
materia di università e di ricerca scientifica e tecnologica",
all'articolo 8, comma 7, stabilisce che: "E' legittimamente
conseguita l'idoneità di cui agli articoli 50, 51, 52 e 53 del
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n.
382, da parte dei tecnici laureati di cui all'articolo 1,
comma 10, penultimo periodo, della legge 14 gennaio 1999, n.
4, anche se non in servizio al 1^ agosto 1980 i quali, ammessi
con riserva ai relativi giudizi per effetto di ordinanze di
sospensione dell'efficacia di atti preclusivi alla
partecipazione, emesse dai competenti organi di giurisdizione
amministrativa, li abbiano superati".
Tale legge, oltre a determinare un aggravio di spesa
(relativo alla notevole discrepanza tra la base stipendiale di
un tecnico laureato e quella di un "medico interno") di fatto
può riproporre gli stessi elementi di incostituzionalità già
chiaramente statuiti dalla Corte costituzionale (sentenza n.
89 del 1986) nei confronti dell'articolo 50, n. 3), del
decreto del Presidente della Repubblica, n. 382 del 1980,
allorché tale articolo ammetteva a partecipare ai concorsi di
idoneità a professore associato i tecnici laureati e non
contemplava tra le qualifiche da ammettere gli aiuti e gli
assistenti dei policlinici universitari ("medici interni").
L'approvazione della legge n. 370 del 1999 nel riproporre
tale questione di illegittimità costituzionale ha destato la
giustificata ribellione dei medici interni già inquadrati come
professori associati, che si sono visti negato il
riconoscimento che invece è stato visti negato il
riconoscimento che invece è stato "elargito" ai tecnici
laureati. Nella sede di Messina, su quarantasei idonei, hanno
visto sanata la loro posizione solo tre candidati appartenenti
alla categoria dei tecnici laureati. E' certo opportuno sanare
la situazione che riguarda coloro che sono stati ammessi con
riserva e, conseguita l'idoneità, sono stati chiamati a
svolgere funzione di professore associato presso le facoltà
universitarie (articolo 5, comma 1, della proposta di
legge).
Così come la stessa legge (n. 370 del 1999) desta la
giustificata ribellione di quanti l'allora Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica ha
escluso dalla terza tornata dei giudizi di idoneità a
professore universitario di ruolo, fascia degli associati, per
mancanza dei requisiti previsti per l'ammissione, decretando
l'esclusione per lo più sul presupposto della mancanza del
requisito della presenza in servizio e relativo inquadramento
in ruolo alla data del 1^ agosto 1980; ritenendo altresì che
la partecipazione ai concorsi banditi dopo la data di entrata
in vigore della legge 11 luglio 1980, n. 312, per posti di
tecnico laureato, non legittimavano comunque la partecipazione
ai giudizi di idoneità citati.
Lo stesso Ministero - a seguito di specifiche istanze
degli interessati candidati tendenti alla equiparazione al
fine di ottenere, ai sensi della legge n. 370 del 1999, la
riammissione alla terza tornata dei giudizi di idoneità a
professore associato - ritenendo legittimo il riconoscimento
dell'idoneità solo per i tecnici laureati che fossero stati
ammessi con riserva ai giudizi di idoneità per effetto di
ordinanze di sospensione dell'efficacia di atti preclusivi
alla partecipazione emessi dagli organi di giurisdizione
amministrativa e superati, ai sensi dell'articolo
8 della legge n. 370 del 1999, non ha accolto le richieste.
La questione pone problemi seri di giustizia e
costituzionalità per la temuta violazione del principio di
imparzialità cui la pubblica amministrazione deve uniformare i
suoi comportamenti e può ritenersi fonte di illegittima ed
ingiustificata disparità di trattamento tra chi ha ottenuto un
provvedimento giudiziale e chi non l'ha ottenuto, sia pure
muovendo da posizioni identiche.
Le determinazioni adottate dal Ministero comportato la
definitiva titolarità e qualificazione giuridica di coloro
che, pur trovandosi in situazione identica ad altri, se pur
transitoriamente, hanno ottenuto la sospensione del
provvedimento, e, successivamente, ma per effetto di quella,
il definitivo inquadramento in ruolo nell'organico
dell'università degli studi di Messina.
Occorre quindi intervenire al fine di assicurare parità di
trattamento a soggetti che versano in situazioni analoghe
(articolo 5, comma 2 della proposta di legge).
6. Con la legge 29 gennaio 1994, n. 87, il Parlamento
eliminava una grave ingiustizia subita dai pubblici dipendenti
che, nella determinazione della indennità di buonuscita dal
servizio, non avevano ottenuto il computo della indennità
integrativa speciale. Infatti, ai sensi della citata legge n.
87 del 1994, essi furono ammessi al suddetto beneficio
stabilendo il termine perentorio del 30 settembre 1994 per la
presentazione della relativa domanda. Tale norma derivava,
peraltro, dalla sentenza pronunciata dalla Corte
costituzionale (sentenza n. 243 del 1993), che aveva
dichiarato la illegittimità della disposizione che escludeva
la indennità integrativa speciale dal calcolo della buonuscita
per i dipendenti pubblici cessati dal servizio. La Corte
costituzionale richiamava un intervento legislativo sollecito
per rendere omogenei tutti i trattamenti retributivi,
pensionistici e previdenziali.
Nonostante sia stata approvata la citata legge n. 87 del
1994, un certo numero di pensionati, per scarsa informazione
data al provvedimento, non ha presentato la domanda entro il
termine perentorio previsto dalla medesima.
Si ritiene opportuno peraltro sopperire a quella che è
divenuta una ingiustizia sostanziale, anche se non formale, e
consentire, con la presente proposta di legge, a quanti non
hanno potuto presentare la domanda nel termine previsto dalla
legge n. 87 del 1994, la riapertura dello stesso, tenendo
presente che la copertura finanziaria risulta già assicurata
dalla citata legge n. 87 del 1994.
Va precisato che con la presente proposta di legge altro
non si fa che consentire l'attuazione non di un nuovo diritto,
ma di un diritto già spettante e non utilizzato per ragioni
burocratiche e non sostanziali (articolo 6).
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