XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2171
Onorevoli Colleghi! - Alla luce dell'esperienza
acquisita appare opportuno e improcrastinabile apportare
specifiche modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n.47.
Non v'è dubbio che questa abbia in parte limitato il vasto
fenomeno dell'abusivismo edilizio. Ma è anche vero che ha dato
l'impressione di una confessione di impotenza delle
istituzioni dinanzi a una situazione di illegalità così vasta
e dirompente. In altre parole ha rappresentato un realistico
riconoscimento dell'inadeguatezza degli strumenti urbanistici
vigenti di fronte alla cessazione di ogni politica regolatrice
delle migrazioni interne, e ciò in tempi di profonde
trasformazioni della realtà sociale che ha visto il prorompere
delle attività industriali e terziarie e il contrarsi, sino a
un quinto, della popolazione agricola, con conseguente
inurbamento massivo.
Si trattava di affrontare uno stato di necessità
collettivo che - se anche non rientrava nei restrittivi
criteri di cui all'articolo 54 del codice penale - non poteva
essere ignorato sul piano sociale e politico, mentre si è
fatto ricorso a criteri meramente repressivi che - oltre tutto
- non si è stati in grado di applicare, salvo rarissimi casi,
aprendo la porta all'ingiustizia e all'arbitrio.
Oggi dobbiamo prendere atto che le migrazioni interne di
massa sono grandemente ridimensionate ed è, quindi, possibile
applicare un effettivo rigore verso chi - per l'avvenire - non
rispetti le norme urbanistiche.
Questo non può dirsi invece per quanto avvenuto a partire
dal 1983, quando la citata legge n. 47 del 1985 pose il
"termine invalicabile", peraltro successivamente prorogato,
per le possibilità di sanatoria.
Per il comune di Roma, ad esempio, che è forse il più
colpito dal fenomeno, sono attualmente in corso numerose
procedure amministrative per fatti di abusivismo, con
andamento decrescente dal 1983 ad oggi.
E' chiaro che se per l'avvenire è ipotizzabile la prevista
riduzione in pristino delle ulteriori opere abusive, ciò
è in pratica inattuabile per quelle costruite nell'ultimo
decennio, per gli stessi motivi che consigliarono
l'approvazione della legge di sanatoria vigente.
Buona regola, alla quale ci si deve a nostro avviso
attenere in materia legislativa, è quella di ritenere valida
una legge solo allorché può essere applicata anche a nuove ma
analoghe fattispecie. In caso contrario si determina un
accumulo crescente di illegalità che, non essendo
perseguibili, fanno scempio della certezza del diritto e
aggravano i problemi. Ebbene, noi riteniamo che tale sorpasso
delle violazioni rispetto ai mezzi repressivi disponibili
possa cronologicamente collocarsi intorno al 1990.
D'altronde, le violazioni commesse nel campo edilizio
nell'ultimo decennio hanno una fisionomia e una dannosità ben
diversa da quelle proprie dell'immediato caotico dopoguerra,
fenomeno protrattosi fino agli anni settanta.
Si tratta, nella quasi totalità, di costruzioni o di
aggiunte a manufatti regolarizzati, in zone ormai diventate di
insediamento abitativo e come tali riconosciute, e che quindi
non realizzano alcuna estensione incontrollata della città,
come avveniva invece negli anni cinquanta e sessanta.
Esse sorgono in perimetrazioni divenute autentici
quartieri e borgate, fornite di opere di urbanizzazione
primaria e secondaria e collegate da mezzi di trasporto
pubblico.
Si ritiene quindi che un'ulteriore proroga sino al 1993
della possibilità di sanatoria per quelle costruzioni che ne
abbiano i requisiti oggettivi già fissati dalla legge vigente,
oltre a sgravare gli uffici giudiziari e costituire un
ulteriore non irrilevante gettito per le amministrazioni,
potrebbe costituire veramente l'ultima tappa verso
quell'urbanistica più ordinata e fisiologica che da decenni si
persegue invano.
Una legge di modifica può costituire anche l'occasione per
l'eliminazione di alcune imperfezioni e incongruenze residue
che rendono difficilmente applicabili le norme repressive
previste dall'articolo 7 della citata legge n. 47 del 1985.
Si tratta delle acquisizioni gratuite di terreni nei casi
di abusivismo più grave.
Invero, il criterio espresso dalle parole: "il bene o
l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti
prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere
analoghe a quelle abusive", se può essere (e se ne dubita)
sufficientemente specifico per fissare in astratto le regole
che devono presiedere alla determinazione dell'area da
confiscare, è certamente del tutto inadeguato a formare il
contenuto dell'ordinanza del sindaco che deve applicare la
legge, né può renderlo adeguato la pura e semplice quanto
apodittica indicazione dei metri quadrati. Il cittadino che
riceve la notifica non ha alcuna idea di quale sia in effetti
la zona espropriata, di quali ne siano i limiti, né delle
vigenti prescrizioni che si pretende applicare, il che lo pone
in grave difficoltà nel difendersi da eventuali errori od
abusi. Senza dire dell'autentico sgomento in cui una tale
indeterminatezza getta gli organi catastali.
Pertanto sembra opportuna la previsione di cui
all'articolo 1 della presente proposta di legge.
Altra grave questione, oggetto di numerosissimi ricorsi al
tribunale amministrativo regionale, è quella relativa agli
abusi edilizi che non si concretano in un nuovo edificio bensì
in aggiunte - soprattutto verticali - ad edifici preesistenti
e regolari.
L'area di sedime non appartiene in toto al
proprietario della sopraelevazione, bensì, soltanto
pro-quota indivisa con quelli degli appartamenti
sottostanti. Il comune diventerebbe quindi condomino. Ma la
sopraelevazione ai sensi del quinto comma dell'articolo 7
della citata legge n. 47 del 1985 deve essere demolita. E, una
volta demolita, il comune si ritroverebbe proprietario di una
quota indivisa del terreno su cui poggia uno stabile, senza
possedere nessuna parte di esso, in stridente contrasto con
gli articoli 1117, primo comma, numero 1), e 1118 del codice
civile.
Ancora maggiori incertezze si hanno per l'area necessaria
a compiere una sopraelevazione, per la quale, secondo tutti i
regolamenti comunali, occorrono maggiori distacchi. L'area
necessaria per una sopraelevazione di 3 metri è (a Roma) una
striscia di ulteriori 3 metri intorno a quella libera che
circonda l'edificio preesistente. Oltre all'inutile condominio
dell'area di sedime (e la relativa partecipazione alle spese
condominiali) il comune viene quindi a trovarsi - secondo la
legge com'è oggi formulata - felice ed esclusivo proprietario
di un anello quadrangolare di terreno inutilizzabile,
distaccato dallo stabile. Senza dire che - di fatto - quasi
sempre la striscia ricade su proprietà di terzi estranei alla
costruzione.
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