XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2148
Onorevoli Colleghi! - Il legislatore ordinario nei
lontani anni cinquanta ha affrontato con estrema radicalità la
questione della ineleggibilità alle cariche elettive
parlamentari di coloro che, per la qualità rivestita
nell'ambito delle imprese commerciali fossero in rapporto di
affari o di concessione o di autorizzazione amministrativa con
lo Stato.
In tal senso l'articolo 10, primo comma, numero 1), del
testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della
Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, dispone che non sono
eleggibili "coloro che in proprio o in qualità di
rappresentanti legali di società o di imprese private
risultino vincolati con lo Stato per contratti di opere o di
somministrazioni, oppure per concessioni o autorizzazioni
amministrative di notevole entità economica, che importino
l'obbligo di adempimenti specifici, l'osservanza di norme
generali o particolari protettive del pubblico interesse, alle
quali la concessione o la autorizzazione è sottoposta".
E' stato ritenuto costantemente in sede di interpretazione
che la citata norma di cui all'articolo 10 del testo unico
vada riferita "alla concessione ad personam e quindi, se
non c'è titolarità della persona fisica, non si pone alcun
problema di eleggibilità, pur in presenza di eventuali
partecipazioni azionarie". Questa interpretazione della norma
individua come cause di ineleggibilità soltanto la proprietà
di imprese individuali e la rappresentanza legale di società
di capitali, ignorando totalmente i soggetti che detengono la
proprietà della maggioranza delle azioni o delle quote
sociali. Essa non tiene conto sia del fatto che le più
importanti concessioni sono assentite a società di capitali,
sia dell'evoluzione degli assetti proprietari e delle
architetture dei gruppi societari, nonché dei profondi
mutamenti che lo sviluppo tecnologico e sociale ha prodotto
nella comunicazione politica.
Sul piano dell'eleggibilità non può ragionevolmente
ammettersi che possano influire sulla libera determinazione
del voto soltanto i titolari di imprese individuali, gli
amministratori e i rappresentanti di società che esercitano
attività pubbliche o di interesse pubblico o comunque
collegate con lo Stato; né può ammettersi che soltanto queste
categorie di persone possano utilizzare a scopi personali le
posizioni di vantaggio che derivano loro dalle concessioni "di
notevole entità economica" assentite alle società da essi
amministrate.
Come può negarsi che questi indebiti vantaggi possano
essere tratti anche, e a maggior ragione, da chi controlla le
società concessionarie?
Un unico soggetto è in grado, attraverso vincoli
contrattuali o con il possesso della maggioranza
nell'assemblea ordinaria, di esercitare un'influenza dominante
o di controllare la società stessa indirizzandone stabilmente
le scelte e le attività, nominandone o revocandone gli
amministratori.
A sua volta la maggioranza del capitale della società può
essere posseduta da altra società-madre, dominata o
controllata da un unico soggetto al quale in definitiva
compete, attraverso la nomina degli amministratori, di
determinare l'attività di governo anche della società
controllata in via continuativa e non saltuaria, con tutte le
sfumature, le dimensioni e l'intensità che essa può
assumere.
Del resto, lo stesso testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 estende
l'ineleggibilità perfino ai consulenti legali e amministrativi
che prestino in modo permanente la loro opera in favore di
società e imprese concessionarie, sicché già oggi è doverosa
un'interpretazione dell'espressione "in proprio" non
appiattita sul dato letterale, a meno che non si voglia
pervenire alla conclusione che sia ineleggibile il consulente
e non l'effettivo padrone della società.
E' necessario quindi andare al cuore del problema, senza
arrestarsi di fronte ad anacronistici schemi formali ed
estendere le cause di ineleggibilità a tutti i soggetti che,
controllando, direttamente o indirettamente, società
gestiscono mezzi di comunicazione di massa utilizzando
concessioni assentite dallo Stato e che pertanto hanno una
capacità d'influenza incompatibile con le regole del sistema
democratico.
Il controllo diretto o indiretto di società concessionarie
può rientrare tanto fra le cause di ineleggibilità, che
determinano l'invalidità originaria dell'elezione, quanto in
quella di incompatibilità, che invece presuppongono la
validità dell'elezione e tendono ad impedire il cumulo della
carica elettiva con altra carica, situazione o attività
particolare al fine di evitare che l'esercizio congiunto leda
l'interesse pubblico e ingeneri fenomeni di conflitto di
interessi e di affarismo politico. Si ritiene necessario che,
per creare ortodosse condizioni di rappresentanza politica, si
debba restare sul terreno dell'ineleggibilità anziché
dell'incompatibilità.
Ed invero se il candidato validamente eletto potrebbe
opporre che il diritto-dovere di svolgere il mandato elettivo
non può essere condizionato dal sacrificio del diritto di
proprietà e di iniziativa economica che sono
costituzionalmente garantiti, nessuno potrebbe fare questa
affermazione nel caso in cui questi valori siano in qualche
maniera sacrificati per ragioni inerenti all'eleggibilità.
Nessuno infatti impone ad alcuno di candidarsi per una carica
elettiva, ma chi decide di candidarsi deve rispettare le
regole del gioco ed eliminare preventivamente la causa di
ineleggibilità. La scelta del candidato da parte del corpo
elettorale deve essere subordinata all'esistenza dei requisiti
positivi (capacità elettorali) o negativi (assenza di cause di
ineleggibilità) per una valida elezione, che assicurino una
libera e paritaria competizione fra gli eleggibili (articolo
51 della Costituzione), nonché la libera formazione della
volontà degli elettori.
A supplire dunque alla lacuna indicata si propone la
modifica dell'articolo 10 del testo unico richiamato (articolo
1).
Più grave ancora si presenta la questione del conflitto di
interesse fra cariche di Governo e soggetti che rappresentano
o controllano, nel senso indicato, le società in rapporti di
affari o di concessione o di autorizzazione con lo Stato. Per
questi, che attraverso l'esecutivo possono disporre anche di
poteri monocratici, deve dunque prevedersi l'incompatibilità
con le cariche di Governo (articoli 2 e 3).
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