XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 2144-A-bis



        Onorevoli Colleghi! - Nella XIII legislatura si è dato corso ad una vasta, significativa ed organica riforma fiscale. Si è innanzitutto rinnovata e modernizzata l'amministrazione finanziaria, utilizzando le nuove tecnologie in modo massiccio, realizzando nel settore dell'informatica, della telematica e della comunicazione soluzioni di avanguardia che hanno ottenuto importanti riconoscimenti a livello internazionale.
        Si è trasformata l'amministrazione finanziaria dapprima con una imponente opera di riqualificazione del personale e poi realizzando quattro Agenzie (Entrate, Demanio, Territorio e Dogane) con una valorizzazione della professionalità dei dirigenti e dei lavoratori, ottenendo importanti risultati in termini di efficienza e di efficacia.
        Con l'approvazione dello Statuto del contribuente, ed in particolare con la generalizzazione dell'interpello, si è radicalmente trasformato quello che era un rapporto di antagonismo tra Stato e cittadino in una reciproca e proficua collaborazione.
        La valorizzazione ed il coinvolgimento delle diverse categorie di intermediari ed in particolare la crescente diffusione dei CAF hanno consentito di liberare nell'amministrazione finanziaria energie che sono state utilizzate per le azioni di contrasto all'evasione fiscale e per limitare l'elusione fiscale.
        Si è proceduto, dopo molti anni, a realizzare una organica riforma della Guardia di Finanza finalizzata a valorizzare la preparazione e l'impegno di ufficiali, sottufficiali e finanzieri e ad un potenziamento del Corpo, il cui risultato è stata il raggiungimento di importanti traguardi, con adeguate azioni di intelligence nella lotta alla criminalità organizzata, al contrabbando, al fenomeno del riciclaggio, nella lotta alla evasione e fiscale ed alla immigrazione clandestina.
        La trasformazione dell'amministrazione finanziaria, la semplificazione delle procedure, l'attuazione delle deleghe, hanno consentito all'Italia di entrare a pieno titolo in Europa e rimanerci, contribuendo a realizzare l'Euro ed avviando, nello stesso tempo, un processo di risanamento dei conti pubblici, nel rispetto dei parametri di Maastricht.
        Si è così resa possibile, negli ultimi anni, una progressiva riduzione delle tasse favorendo in modo prioritario le famiglie e le piccole imprese, senza trascurare il settore dell'agricoltura.
        Una intelligente e mirata politica fiscale ha favorito la crescita delle imprese ottenendo con opportuni e selezionati crediti di imposta uno sviluppo economico che per la prima volta ha consentito di ridurre le distanze tra nord e sud, realizzando risultati significativi con un aumento dell'occupazione a tempo indeterminato.
        La ferma, responsabile ed organica politica fiscale condotta nella XIII legislatura ha creato le premesse per ulteriori e progressive riduzioni delle tasse nel 2002, 2003 e 2004 senza compromettere lo stato sociale (era stato possibile eliminare il ticket sui farmaci ed impostare l'eliminazione di quello sulla diagnostica), alleviando, al tempo stesso, la pressione fiscale sul sistema delle imprese e del lavoro autonomo (in particolare artigianato, commercio e servizi).
        Si era programmata anche la realizzazione di appositi codici ove riordinare tutta la produzione legislativa nel campo fiscale.
        Era stato avviato un processo di decentramento e federalismo fiscale senza che si determinassero processi di duplicazione impositiva. Si erano, infine, elaborate interessanti soluzioni agevolative a sostegno della famiglia e delle fasce più povere, aggredendo, ed in parte risolvendo, il fenomeno degli incapienti.
        Tutto questo organico processo di riforma è ora, nella XIV legislatura, compromesso dalle proposte di riforma del Governo Berlusconi.
        Sono state cancellate in un delirio iconoclasta le riforme della XIII legislatura. In particolare, accanto alla incredibile eliminazione della tassa di successione per i settori più ricchi del paese, nella XIV legislatura il Governo Berlusconi ha reintrodotto i ticket, ha generalizzato la diffusione di addizionali a livello regionale e comunale, ha abbassato le soglie di tutela nella sanità, ha bloccato la diminuzione delle aliquote IRPEF, ha sospeso la riduzione del fiscal drag, ha rinviato le previste riduzioni dell'IRAP e dell'IRPEG, ha bloccato le riforme nel settore dell'agricoltura, ha abbassato la guardia nella lotta all'evasione fiscale che sta raggiungendo livelli assolutamente insopportabili.
        Il Governo, con provvedimenti incauti ed inadeguati (Tremonti-bis con la sospensione della DIT, eliminazione della punibilità del falso in bilancio, rientro dei capitali illeciti con il cosiddetto scudo fiscale, fallimento dei provvedimenti sulla emersione), sta determinando le condizioni per una pericolosa crisi del bilancio dello Stato. A ciò si accompagna un pericoloso abbassamento della soglia della legalità che porta a proteggere chi ha commesso degli illeciti e a ridurre i diritti di chi lavora. Ed a questo si somma una sgangherata, confusa e contraddittoria strategia legislativa con il ricorso ad un uso esagerato dello strumento della delega e con uno stravolgimento della decretazione d'urgenza.
        In questo scenario preoccupante ed allarmante sulla tenuta dei conti pubblici e della coesione sociale, si colloca la proposta di delega per una nuova riforma fiscale.
        I motivi che ci portano a respingere la proposta di legge del Governo ed a proporre un testo alternativo si sintetizzano nelle osservazioni che qui di seguito vengono sviluppate.
        Sul piano formale il disegno di legge presentato dal Governo non può essere definito una delega per la estrema inadeguatezza delle misure in esso contenute e per l'assenza di limiti e di criteri precisi sulle modalità ed i tempi di attuazione.
        Il provvedimento si caratterizza per una impostazione pericolosa in termini di impatto sociale: la prevedibile perdita di gettito determina le condizioni per un arretramento dell'intervento dello Stato nei servizi e nell'assistenza, mentre gli effetti redistributivi vanno a beneficio dei redditi più elevati ed a svantaggio dei ceti medi.
        Il Governo non ha fornito i necessari chiarimenti rispetto alle carenze di quantificazione e di copertura rilevate dagli uffici tecnici della Commissione bilancio della Camera.
        Al fine di supportare la verifica degli effetti finanziari dell'intervento ad esempio sulla curva dell'IRPEF con i necessari strumenti informativi, il Governo avrebbe dovuto chiarire la soglia di reddito di esclusione dalla tassazione, il novero delle spese attualmente oggetto di agevolazione fiscale considerate nell'ambito della rimodulazione delle deduzioni, la soglia di reddito oltre la quale non si avrebbe più diritto alle deduzioni, il mantenimento o meno della differenziazione del regime di deduzioni tra lavoratori dipendenti e autonomi. E poiché le minori entrate derivanti dalla progressiva attuazione della riforma troverebbero copertura nell'ambito delle manovre annuali di finanza pubblica, in quella sede sarà necessario fare ricorso a forme di copertura tradizionali (come le riduzioni di autorizzazioni di spesa o l'incremento delle entrate rispetto agli andamenti tendenziali), le quali potrebbero determinare una riduzione del reddito disponibile per gli operatori economici destinatari della disciplina. In sostanza, il Governo ha inteso utilizzare, nella quantificazione degli oneri, il calcolo di effetti indiretti statici: la portata di questi ultimi andrebbe valutata anche in relazione alle eventuali misure restrittive da adottare a copertura dell'intervento espansivo; in tal senso sarebbe stato necessario operare un'analisi di tutti i possibili effetti indiretti recati dalle misure in esame, formulando ipotesi coerenti circa i comportamenti degli operatori e tenendo conto delle relative interrelazioni. Il Governo non dà alcuna risposta ai puntuali rilievi formulati nell'indagine conoscitiva e nel dibattito in Commissione in ordine alla diminuzione dell'aliquota sui proventi di alcuni redditi finanziari, nonché sull'eliminazione dell'IRAP.
        Esistono forti perplessità sull'impostazione individuata dal Governo per predisporre la copertura finanziaria del provvedimento con riferimento alla modulazione della fase attuativa in una serie di decreti legislativi sottoposti al vincolo dell'invarianza dei saldi, con la possibilità di un intervento successivo del ministro dell'economia al fine di variare le aliquote delle imposte in caso di eccessiva onerosità della riforma. Con riferimento al riordino dell'imposizione personale, il Governo ha introdotto una sorta di percorso legislativo parallelo, che rimette alla decisione annuale di finanza pubblica il compito di creare lo spazio finanziario necessario per raggiungere progressivamente l'obiettivo della riduzione delle aliquote e degli scaglioni. Il meccanismo individuato dal disegno di legge evidenzia profili problematici connessi alla successione nel tempo dell'entrata in vigore dei decreti legislativi e delle leggi finanziarie destinate a individuare il margine di attuazione della riforma; quest'ultima, tuttavia, dovrebbe essere libera di determinare i profili quantitativi della riforma avvalendosi dell'intera gamma delle opzioni disponibili, a partire dalla stessa decisione di non destinare all'attuazione della riforma alcuna risorsa in relazione ad un determinato periodo. Poiché in questi termini i decreti legislativi destinati a dare attuazione alla presente delega non potrebbero offrire alcuna effettiva garanzia di neutralità finanziaria, soprattutto in considerazione dello spazio estremamente variabile dei possibili effetti di perdita di gettito, anche per questa ragione non è possibile definire il disegno di legge in esame come un provvedimento di delega: si tratta piuttosto di una normativa programmatica, con finalità prevalentemente propagandistiche, la quale rischia però di stravolgere i principi costituzionali in materia di copertura, di limitazione della funzione legislativa delegata e di riserva di legge.
        Tutti i centri di ricerca e gli studiosi interpellati dalla Commissione finanze hanno evidenziato che la riforma dell'IRPEF prevista dall'A.C. 2144 determinerà un effetto redistributivo alla rovescia in conseguenza della drastica riduzione delle aliquote e degli scaglioni che, sulla base delle simulazioni prodotte, comporterà la redistribuzione del 60-75 per cento dei vantaggi all'ultimo decile della popolazione più ricca; inoltre l'aliquota del 23 per cento fino a 200 milioni e quella del 33 per cento oltre tale limite, rendono l'IRPEF un'imposta non progressiva, né le deduzioni riusciranno a correggere tale elemento strutturale della curva ed ottenere la progressività dell'imposta: la riforma appare così orientata a introdurre innovazioni fiscali per i contribuenti più ricchi e più poveri (con l'esclusione dei contribuenti incapienti per i quali nulla viene previsto), senza prendere in considerazione la fascia media, tra i 30 ed i 60 milioni di reddito, che rappresenta la quota più consistente di famiglie e di imprese. La delega non precisa se viene o meno confermata la specificità delle detrazioni (o deduzioni) per i lavoratori dipendenti ed i pensionati. Non viene prevista la necessità di ridurre il cuneo fiscale dei redditi da lavoro subordinato dando la priorità al lavoro dequalificato. Si modifica negativamente la disciplina dei redditi derivanti da rapporti di collaborazione coordinata e continuativa includendoli nell'ambito del lavoro autonomo e non si dà la dovuta priorità ai fondi pensione contrattuali.
        In alcune norme, quali quelle che prevedono la graduale eliminazione dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), si determina una manifesta violazione delle autonomie costituzionalmente protette di regioni, enti locali e territoriali, con il rischio di recare grave pregiudizio al Servizio Sanitario Nazionale, finanziato con il gettito di tale imposta, sia in termini di universalità della prestazione che di qualità del servizio; inoltre viene così erosa la base imponibile delle compartecipazioni ai tributi erariali a favore delle autonomie locali.
        In generale, prevedere che le minori entrate derivanti dalla progressiva attuazione della riforma dell'IRPEF trovino copertura nell'ambito delle manovre annuali di finanza pubblica ovvero che gli effetti indiretti della riforma stessa sui tassi di sviluppo possano compensare la perdita di gettito conseguente alla riforma, rischia di introdurre vincoli stringenti al bilancio e ulteriori elementi di rigidità, nonché di ridurre in misura insostenibile le risorse destinate alla spesa sociale, reddito minimo d'inserimento e tutela delle persone disabili, e quelle destinate a previdenza, sanità, formazione e ricerca.
        Dal complesso delle audizioni svolte in Commissione e dal dibattito in corso nel paese, è emerso un atteggiamento di freddezza nei confronti della proposta di riforma del sistema fiscale del Governo nel momento in cui si è passati da dichiarazioni generali a questioni di dettaglio (priorità, coperture, tempi di applicazione, ecc...). Anche alcuni apprezzamenti, come quelli espressi dalla Confindustria, sono apparsi pesantemente subordinati al reale effetto di riduzione della tassazione sulle imprese. Ci si deve chiedere a cosa serva una riforma che consideriamo per alcuni versi come una esercitazione mediatica e per altri come uno strumento che a regime rischia di incidere pesantemente sullo stato sociale, una riforma che consideriamo vecchia e datata, perché tale è l'impostazione ideologica che vede il contribuente in una posizione isolata senza alcun rapporto con la pubblica amministrazione; un atteggiamento rimarcato dalla totale assenza nel testo di qualsiasi riferimento al ruolo dell'amministrazione finanziaria, riorganizzata nel corso degli ultimi anni proprio nell'ottica della centralità del rapporto con i contribuenti.
        Quanto ai redditi da capitale e alle imposte sulle società, l'articolo 4 della riforma risulta il più dettagliato ed accurato tanto nella forma quanto nei presupposti teorici, configurandosi come un modello più o meno condivisibile, ma compiuto. Un modello il cui presupposto è la "neutralità" di tutto ciò che avviene nell'ambito dell'attività di impresa, giacchè la tassazione interviene solo nella fase in cui si manifesta all'esterno il reddito delle società.
        La previsione di uniformare la tassazione dei redditi di natura finanziaria con un'imposta del 12,5 per cento spinge a immaginare l'Italia come un possibile paradiso fiscale, configurando una manovra a vantaggio delle grandi holding finanziarie e a detrimento del comparto produttivo del paese.
        Tutti i soggetti auditi dalla Commissione hanno auspicato il mantenimento della DIT, il cui obiettivo era quello di favorire la capitalizzazione e la patrimonializzazione delle imprese.
        Per quanto riguarda l'IRAP, si verifica una confusione totale tra le affermazioni, secondo le quali si sarebbe di fronte ad una graduale e progressiva abolizione dell'imposta ed i fatti, così come si evincono dalla relazione tecnica inviata dal Governo in base alla quale solo il primo intervento, in materia di parziale deducibilità del costo del lavoro comporterebbe, secondo stime prudenziali, una perdita di gettito di circa 4.400 miliardi di lire.
        Nel riprendere il tema delle deleghe affrontato nel corso del dibattito in sede consultiva, pur ritenendo impossibile immaginare una soluzione diversa su materie particolarmente complesse come quella fiscale, va sottolineata l'esigenza, per certi versi rilevata dalla stesso Presidente della Camera, di richiamare il Governo ad una razionalizzazione della produzione normativa. Il Governo, nonostante l'ampia maggioranza parlamentare, procede invece in modo così confuso, disarticolato e contraddittorio da rendere necessari ripetute correzioni ai decreti-legge convertiti ed interventi disorganici portati avanti in diversi provvedimenti senza alcuna attenzione all'omogeneità di materia.
        E' poi censurabile la totale mancanza di attenzione del disegno di legge di riforma fiscale alle modifiche costituzionali intervenute. Va stigmatizzato come la delega in esame sia stata elaborata per la prima volta senza il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni ignorando che il provvedimento incide sui tributi della finanza locale con conseguenze maggiori sui bilanci delle regioni ma non indifferenti anche su quelli delle province e dei comuni. E' un errore privare le autonomie locali di fonti di entrata senza prevedere contestualmente soluzioni alternative, con il rischio che si configuri un vero e proprio attentato all'autonomia impositiva e finanziaria delle stesse.
        La trasformazione delle detrazioni in deduzioni (che presumibilmente verranno prevalentemente orientate a favore delle famiglie e a decrescere sui redditi più elevati) comporterà un abbattimento delle basi imponibili che, considerata la platea dei contribuenti IRPEF che vede una concentrazione nelle aree metropolitane e nel nord dei redditi più alti, rischia di incidere maggiormente sull'imponibile delle regioni meridionali che potrebbero essere costrette a prevedere un'addizionale maggiore a quella attuale.
        Il previsto intervento per eliminare l'IRAP, imposta fondamentale per la politica economica e finanziaria delle regioni, oltre a contrastare con l'impianto dell'articolo 119 della Costituzione, reintroduce surrettiziamente lo strumento dei trasferimenti per la cui eliminazione ci si è tanto battuti in passato, con una contraddizione evidente tra il preannunciato decentramento del prelievo fiscale e tributario e la logica di centralizzazione che caratterizza tanti provvedimenti del Governo Berlusconi.
        Nel corso del dibattito è auspicabile vengano forniti chiarimenti in merito alla de-tax; esprimiamo, invece, una forte propensione nei confronti della Tobin-tax intelligentemente applicata di recente in Francia.
        Il testo alternativo proposto attiene a tre diversi ordini di problemi, legati alla natura, alla tempistica e alla indeterminatezza del provvedimento.
        Quanto alla sua natura, il provvedimento, definito come un disegno di legge ordinamentale, se così è stato concepito, ha visto poi modificate le proprie caratteristiche, come dimostrano taluni elementi contenuti tanto nel provvedimento quanto nella relazione tecnica presentata. Nella logica dell'introduzione di contenuti specifici, il testo alternativo prevede che il Governo si faccia carico, in sede di bilancio dello Stato: a) di ridurre la pressione fiscale complessiva in modo da evitare in ogni caso che aumenti l'incidenza fiscale del settore pubblico allargato; b) di stabilire che dall'applicazione della legge non derivino oneri aggiuntivi per lo Stato; c) di impegnare il Governo a presentare entro il 30 giugno di ogni anno una relazione sullo stato di attuazione del programma.
        Nell'ambito della definizione dei tempi di attuazione della riforma si propone che la sua applicazione avvenga a cominciare dalle piccole e medie imprese e dai redditi medio-bassi e con riferimento ai redditi prodotti nel 2003.
        A causa della assoluta indeterminatezza delle previsioni in materia di deduzioni e della indulgenza verso i redditi alti a danno della consistente fascia dei redditi medi compresi tra i 25 ed i 50 milioni, del vuoto di proposta per i redditi più bassi ed i cosiddetti incapienti, il testo alternativo si propone una esatta definizione della quota esente definendo il campo di applicazione delle deduzioni che dovranno essere rivolte, da un lato a perseguire una sorta di giustizia intrinseca (a favore delle famiglie con minori o portatori di handicap) e, dall'altro, a favorire l'emersione di gettito (interventi per la manutenzione della casa e per i collaboratori familiari).
        A parte i probabili profili di incostituzionalità, è pericolosissimo trasformare gli studi di settore in un meccanismo forfettario suscettibile di determinare una penalizzazione dei contribuenti e è apertura di possibili spazi di evasione.
        Il testo alternativo tiene conto dei cosiddetti incapienti. Nell'osservare come tutti concordino nel riconoscimento di un'area non imponibile, ci si chiede perchè il Governo non entri nel merito della definizione di una soglia di povertà. Il testo alternativo contiene un margine di elasticità dando al Governo la possibilità di individuare aliquote intermedie in modo da ripartire i benefici della riforma sulle categorie di contribuenti più penalizzate e sugli incapienti.
        Questo testo alternativo, inoltre, si configura come una riforma dell'imposta sulle persone fisiche speculare ed antitetica rispetto a quella proposta dal Governo, che comporta il rischio di effetti redistributivi visibilmente iniqui, spostando invece il carico redistributivo sui meno abbienti con l'introduzione del concetto di imposta negativa. La proposta alternativa è basata sulla clausola di salvaguardia per contrastare il disegno di legge di delega governativo che non interviene a vantaggio delle situazioni di maggiore bisogno, lasciando inalterata la situazione dei ceti medi, configurandosi cosi come un significativo vantaggio per i soli redditi elevati.
        In particolare il principio di progressività, reintrodotto dal relatore, si configura come una sostanziale finzione normativa giacchè il medesimo principio viene di fatto meno con l'introduzione di un'aliquota sostanzialmente unica e l'individuazione di deduzioni che, comunque articolate, non potranno che incidere minimamente sulle situazioni di povertà e sui redditi medi, configurando al contrario guadagni significativi per i redditi più elevati. Insomma, con la proposta alternativa si vuole contrastare la massiccia redistribuzione del reddito a favore dei più ricchi a fronte della necessità, al contrario, di prevedere i meccanismi di imposta negativa.
        Anche in materia di imposta sul reddito delle società, il testo alternativo intende, rispetto alla riforma proposta dal Governo, individuare, come nel caso dell'imposta sulle persone fisiche, una diversa platea di beneficiari. In particolare, il tema della tassazione per i gruppi va affrontato in modo più trasparente e rigoroso per evitare il pericolo della finanziarizzazione insito nella formulazione proposta dal Governo. La proposta alternativa è inoltre finalizzata a portare a regime in tempi rapidi la DIT, l'abbandono della quale è segnalato anche in una ricerca della Banca d'Italia come un vantaggio solo per la parte meno dinamica dell'economia del paese.
        Il testo alternativo che si propone modifica sostanzialmente il testo licenziato in sede referente dalla VI Commissione, in particolare all'articolo 1 (riforma del sistema fiscale statale), all'articolo 2 (codificazione), all'articolo 3 (imposta sul reddito), all'articolo 4 (imposta sul reddito delle società), all'articolo 5 (imposta sul valore aggiunto), all'articolo 8 (riforma dell'IRAP), all'articolo 9 (attuazione e copertura finanziaria), aggiunge due articoli: il 6 (imposizione forfettaria sul reddito delle navi); il 7 (istituzione di un'imposta sulle transazioni valutarie). Con riferimento all'articolo 10, si segnala, infine, come esso sia stato adeguatamente corretto dalla VI Commissione anche alla luce delle condizioni formulate dal parere della Commissione bilancio. Da ultimo, preannuncio la richiesta di porre in votazione il testo alternativo, ai sensi dell'articolo 87, comma 1 bis del regolamento.

Giorgio BENVENUTO,
Relatore di minoranza.



Frontespizio Testo articoli