XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2108
Onorevoli Colleghi! - Da decenni si attende un
intervento legislativo chiaro ed esaustivo per disciplinare il
settore delle case da gioco. La normativa vigente, infatti, si
presenta contraddittoria ed incapace di disciplinare in modo
organico l'intero settore. La contraddittorietà si coglie
nella vigenza degli articoli del codice penale che, dal 718 al
722, prevedono e sanzionano come ipotesi di reato, l'esercizio
di "giuochi d'azzardo" nonostante siano operanti sul
territorio nazionale quattro case da gioco all'interno delle
quali è possibile esercitare "legalmente" l'attività.
Questo rappresenta il paradigma del paradosso legislativo.
La legislazione penale resta immobile e le note case da gioco
di Campione, Saint Vincent, Sanremo e Venezia, in deroga alle
disposizioni codicistiche, deroga sostanzialmente implicita,
esercitano legalmente l'attività.
Così, il quadro normativo entro il quale operano le case
da gioco sul territorio nazionale risulta caratterizzato, da
un lato, dai citati articoli del codice penale che puniscono
il gioco d'azzardo e, dall'altro, da alcuni decreti che, in
deroga ai princìpi generali, hanno autorizzato l'apertura
delle quattro case da gioco. Oltre venti comuni, aderenti
all'associazione italiana per l'incremento turistico (ANIT) si
sono candidati negli anni scorsi alla apertura di una casa da
gioco.
In Italia, tradizionalmente, i giochi d'azzardo sono stati
sempre praticati in larga parte del territorio nazionale.
In passato, in epoche diverse, numerose città hanno
ospitato una casa da gioco. Ricordiamo, in particolare,
Taormina, Anzio, Bagni di Lucca, Merano, Stresa, Salice Terme,
Acqui Terme, San Pellegrino Terme, Grado, Rapallo.
Negli ultimi anni molteplici progetti di legge sono stati
presentati in Parlamento, molti dei quali aventi ad oggetto
proprio la istituzione di singole case da gioco.
Tuttavia, questo metodo parcellizzato di risolvere le
singole istanze delle comunità cittadine all'interno delle
quali per motivi storici, sociali e culturali è più sentita
l'esigenza di una istituzione di casa da gioco, non può
rappresentare una risposta legislativa coerente ed organica.
E' necessario, invece, un intervento che possa in sé
racchiudere tutte le norme regolamentari in grado di conferire
al sistema statuizioni chiare atte a disciplinare in modo
esaustivo l'intero settore del gioco d'azzardo. E' per tale
ragione che la presente proposta di legge ha voluto superare
le impostazioni campanilistiche, le risoluzioni emergenziali,
le singole necessità di deroga all'assetto normativo
generale.
In ordine alla anomala e disorganica normativa relativa
all'esercizio delle case da gioco si è espressa da tempo anche
la Corte costituzionale, con una nota pronuncia, la n. 152 del
6 maggio 1985. Nell'occasione, nel corso del giudizio di
incostituzionalità relativo alla normativa che disciplina
l'esercizio delle case da gioco, la Corte si era espressa in
questi termini: "(...) la situazione normativa formatasi a
partire dal 1927 è contrassegnata da un massimo di
disorganicità: sia del tipo di interventi cui è condizionata
l'apertura delle case, sia per la diversità dei criteri
seguiti (...), sia infine per i modi disparati con i quali
vengono utilizzati i proventi acquisiti nell'esercizio del
gioco nei casinò". La Corte costituzionale, sempre nella
parte del provvedimento afferente le considerazioni di
diritto, così perentoneamente si esprimeva: "(...) si impone
dunque la necessità di una legislazione organica che
razionalizzi l'intero settore".
Questo obiettivo, rappresenta un punto di arrivo al quale
tende una effettiva riforma in grado di regolamentare con
omogeneità e coerenza il settore.
Una legge organica, in grado di razionalizzare l'intero
settore, sarebbe certamente efficace per contrastare il
fenomeno del clandestino esercizio delle attività, riuscendo
altresì a sottrarre alla malavita ed alla criminalità
organizzata ingenti introiti.
E' noto infatti che la malavita organizzata, su gran parte
del territorio nazionale, approfittando delle contraddizioni
sistematiche dell'assetto normativo, gestisce direttamente
bische clandestine e sale da gioco "sommerse" che
rappresentano il terminale più pericoloso per operazioni di
riciclaggio ed impiego di capitali provento di illecite
attività. La diffusione della "industria" del gioco
clandestino rappresenta un preoccupante fenomeno, in
pericoloso aumento, tipico di un assetto normativo ancora
incapace di trovare risposte organiche e di disciplinare
coerentemente l'intero settore del gioco d'azzardo.
Non è dunque l'aumento del numero delle case da gioco,
come spesso anche autorevolmente sostenuto, a determinare
rischi concreti di aumento di attività di riciclaggio o
comunque, più semplicemente, di criminalità ed illegalità. Al
contrario, la istituzione di case da gioco controllate
scrupolosamente da enti statali potrebbe porre un freno
all'inevitabile ed incontenibile ricorso a quelle forme, mai
estirpate, di scommessa e di gioco di provenienza illecita.
Naturalmente la presenza di case da gioco comporta uno
scrupoloso e responsabile impegno delle Forze dell'ordine sul
territorio, con specifico riferimento alla prevenzione ed alla
repressione di particolari fenomeni caratteristici degli
ambienti "limitrofi" alle strutture da gioco. In particolare,
ci si riferisce al fenomeno dei cosiddetti "cambisti esterni",
ovvero coloro che, ad interessi variabili spesso usurari,
praticano il cambio di assegni o comunque accordano prestiti
ai giocatori. Anche per tali, ragioni si è ritenuto di
istituire un rigoroso sistema di autorizzazioni ministeriali,
di concessioni comunali, di controlli da parte di comitati di
vigilanza, e di incompatibilità per evitare che una disinvolta
privatizzazione della gestione delle strutture delle attività
possa comportare una più alta percentuale di rischio di
acquisizione degli spazi di gioco da parte di persone legate
in qualche modo alle organizzazioni criminali.
La presente proposta di legge si pone infatti quale
obiettivo prioritario ed al tempo stesso quale criterio guida
per le singole regolamentazioni la lotta al gioco clandestino
e non autorizzato e la predisposizione per le singole
strutture di strumenti idonei a garantire la massima
trasparenza.
Si propone, tra l'altro, proprio per dare coerente
attuazione alle menzionate intenzioni rigoristiche, di
raddoppiare le pene previste agli articoli 718 e seguenti del
codice penale per l'esercizio o la partecipazione ai giochi
d'azzardo non autorizzati. Peraltro, sul piano preventivo la
proposta di legge prevede la istituzione di un nucleo speciale
di polizia dei giochi composto da personale specializzato
della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo
della guardia di finanza (articolo 11).
Quanto alle richieste di istituzione di casa da gioco, si
è ritenuto di conferire la legittimazione alla istanza,
direttamente al comune (sempre che il comune sia in possesso
di determinati requisiti prestabiliti dall'articolo 1).
Dovranno infatti sempre provenire dai comuni le istanze
dirette ad ottenere dal Ministero dell'interno la
autorizzazione all'apertura della casa da gioco. L'istanza,
necessariamente approvata a maggioranza assoluta dei
consiglieri comunali, dovrà essere inoltrata alla regione
competente - che dovrà esprimere un parere - ed al Ministero
dell'interno. Il Ministero, acquisito il parere della regione
- o della provincia autonoma - provvederà in ordine al
rilascio della autorizzazione richiesta (articoli 1-5).
L'esercizio e la gestione della singola casa da gioco
saranno affidati in concessione dal comune esclusivamente ai
soggetti iscritti in uno speciale albo di gestori
specificamente istituito e disciplinato dall'articolo 6 della
presente proposta di legge.
Naturalmente, nella disciplina organica proposta per
regolamentare l'intero settore, si è tenuto conto anche di
assimilare la istituzione delle case da gioco ai parametri di
riferimento adottati dagli altri Stati membri dell'Unione
europea.
Tra gli Stati membri, infatti, è senz'altro l'Italia il
Paese che più risente di questa disomogeneità legislativa che
finisce per penalizzare, inevitabilmente, l'industria
turistica nazionale. Tale ultimo settore resta infatti
compresso dalla lacunosa normativa in materia di case da
gioco, che incide negativamente sotto il profilo della
potenzialità turistica dell'area territoriale.
La presente proposta si colloca invece sulla strada di un
rilancio ed una valorizzazione di inespresse potenzialità
turistiche in grado di ottenere un incentivo per le singole
località, incentivo che trova piena attuazione nel criterio di
ripartizione dei proventi concepito all'articolo 8.
In conclusione, la normativa, scandita da 16 articoli, si
è orientata, raccogliendo i lavori e i contributi decennali
intervenuti in sede parlamentare ed in sede di approfondimento
tecnico esterno (convegni e sessioni di lavoro promosse
dall'ANIT) delle principali problematiche
giuridico-economiche, a conferire una impostazione rigorosa ed
al tempo stesso moderna alla regolamentazione del settore.
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