XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 2102
Onorevoli Colleghi! - Nel mutato quadro delle relazioni
internazionali si rafforza la necessità per l'Italia di una
politica di cooperazione con i Paesi e, soprattutto, con le
popolazioni più svantaggiate del pianeta.
La mitigazione, se non il superamento, degli squilibri
socio-economici internazionali rimane l'elemento fondamentale
di una politica estera che, nel rispetto dei princìpi
costituzionali che dovrebbero ispirarla, voglia promuovere "un
ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le
Nazioni" adempiendo, tra l'altro, a quei "doveri inderogabili
di solidarietà politica, economica e sociale" cui la Carta
costituzionale comunque ci richiama.
La progressiva e fin qui inarrestabile crescita del
divario tra ricchi e poveri è ormai da diversi anni al centro
dell'attenzione della comunità internazionale. Numerosi
vertici mondiali ne hanno esaminato i risvolti sul piano
ambientale, demografico, sociale ed economico. Gli impegni
assunti per fronteggiare quell'esplosiva miscela di
instabilità devono ora tradursi - nella più ampia cornice
della politica estera - in coerenti scelte ed atti concreti di
politica di cooperazione allo sviluppo anche per il nostro
Paese che, nonostante le significative risorse a disposizione
negli anni passati, ha sempre giocato un ruolo di secondo
piano.
Oggi, seppure in una situazione in cui appare difficile
proporre di destinare mag- giori risorse finanziarie all'aiuto
pubblico allo sviluppo, la possibilità che l'Italia si
inserisca in forma propositiva nello scenario internazionale
dello sviluppo è legata ad una chiara ridefinizione degli
obiettivi, alla qualità delle azioni tese al loro
raggiungimento ed al recupero dell'efficienza nella gestione
delle risorse.
D'altra parte, solo un netto cambiamento di rotta rispetto
al passato ed una lungimirante interpretazione della
cooperazione allo sviluppo come politica d'investimento per la
stabilità e la pace, piuttosto che di spesa, potranno
giustificare la volontà di onorare l'impegno assunto e più
volte confermato ad incrementare progressivamente il valore
complessivo del nostro aiuto pubblico allo sviluppo.
La legge n. 49 del 1987 che tuttora regola la cooperazione
dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo (PVS), è rimasta,
come sappiamo, ampiamente disattesa, inadeguatamente
regolamentata e ha dimostrato in corso di applicazione
numerose lacune e zone d'ombra, che in parte hanno favorito le
deviazioni ripetutamente evidenziate nella XIII legislatura
anche in questa sede parlamentare, prima attraverso specifiche
indagini conoscitive e poi attraverso i lavori della
Commissione parlamentare di inchiesta sull'attuazione della
politica di cooperazione con i PVS.
Successivamente, il testo originario della legge n. 49 del
1987 è stato a più riprese emendato o affiancato da altri
provvedimenti che hanno, purtroppo, contribuito a confondere
il quadro legislativo di riferimento per la cooperazione allo
sviluppo, rendendo tra l'altro indispensabile - come in altri
settori - la riconduzione di tutta la materia ad un unico
testo di legge.
La confusione dei ruoli di indirizzo, attuazione e
controllo ha certamente contribuito alle ricordate deviazioni,
mentre l'inadeguatezza della struttura ministeriale rispetto
alla programmazione e alla gestione delle attività di
cooperazione è stata messa a nudo drammaticamente in troppe
occasioni, con conseguenze anche gravi rispetto alla
credibilità del nostro Paese sul piano internazionale.
Una profonda e coraggiosa riforma della cooperazione allo
sviluppo si rende dunque improcrastinabile.
Seppure la responsabilità di una nuova legge non può che
ricadere sul Parlamento, ed in primis sui singoli
parlamentari cui "senza limiti di mandato" tale responsabilità
è stata delegata, l'esercizio legislativo che non sia capace
di valorizzare al massimo il collegamento tra le istituzioni
ed i cittadini che le esprimono, o non utilizzi adeguatamente
le risorse di esperienza e competenza che la società civile
mette loro a disposizione, rischia di perdere ogni contatto
con la realtà e, finalmente, di risolversi in un vecchio,
inutile, quanto dannoso gioco delle parti.
In questo senso, la proposta di legge che si presenta
riproduce, con le opportune modifiche, l'atto Camera n. 3208
della XIII legislatura, che rimane un testo fortemente
innovativo, prima ancora che per i suoi contenuti, per
l'indiscutibile valore aggiunto derivante dal processo
ampiamente partecipativo e dall'elevato livello del contributo
tecnico da cui ha preso origine: un esercizio di riflessione
durato più di due anni, promosso dall'Associazione degli
operatori di cooperazione allo sviluppo (AdOCS), contando sul
contributo di molte altre organizzazioni di cooperazione allo
sviluppo e solidarietà internazionale e coinvolgendo
"trasversalmente" operatori del settore, volontari, esperti,
cooperanti, consulenti, funzionari internazionali e studiosi
della materia.
La proposta di legge riafferma innanzitutto le finalità
della cooperazione allo sviluppo che, in coerenza con i
princìpi sanciti dalla Costituzione in materia di politica
estera dell'Italia ed in armonia con le direttive dell'Unione
europea, sono individuate nella promozione della pace, della
solidarietà e della giustizia tra i popoli e nella piena
realizzazione dei diritti umani e delle libertà democratiche
per lo sviluppo umano sostenibile, attento ai bisogni
prioritari delle popolazioni svantaggiate e dei gruppi a
maggior rischio.
La specificità della politica di cooperazione emerge
chiaramente dagli obiettivi esposti nell'articolo 1 della
proposta di legge e dai criteri per la sua attuazione
delineati nell'articolo 2, che in sintesi non permettono di
configurare la cooperazione allo sviluppo come semplice
strumento della politica estera: seppure in armonia con gli
altri specifici aspetti e finalità della politica estera, la
cooperazione non può essere in alcun modo subordinata ad essi.
In tale senso, la presente proposta di legge ne evidenzia
l'assoluta indipendenza da ogni logica di promozione
commerciale e la sua netta distinzione da interventi che
abbiano finalità di sostegno ad operazioni militari o di
polizia, anche se definiti umanitari e decisi in ambito
internazionale.
L'ammodernamento dell'amministrazione pubblica passa
riconosciutamente attraverso la netta separazione tra
l'indirizzo politico, la sua attuazione e l'azione di
controllo. L'autonomia di ciascuna di queste tre funzioni
rappresenta il principio rettore del modello organizzativo che
si propone.
La funzione di indirizzo è attribuita al Governo che la
esprime in forma concertata in seno al Consiglio dei ministri,
quindi sotto la diretta responsabilità del Presidente del
Consiglio dei ministri a partire dalla proposta formulata dal
Ministro degli affari esteri circa gli stanziamenti globali,
la loro ripartizione per canali e strumenti, le priorità
geografiche e tematiche globali e quelle da affrontare sul
piano multilaterale, gli stanziamenti per Paese (articolo
3).
E' però il Parlamento che è chiamato annualmente a
verificare ed approvare quegli indirizzi; è al Parlamento che
spetta infatti la massima funzione di valutazione e controllo
sull'attività di cooperazione. A supporto di questa sua
irrinunciabile funzione, si propone la istituzione di una
apposita Commissione parlamentare, dotata a sua volta di uno
specifico servizio tecnico, per assicurare la massima
incisività e la completezza dell'azione di valutazione
(articolo 4).
La collocazione della funzione di controllo esternamente e
"al di sopra" delle due funzioni di indirizzo e
programmazione-operazione risponde evidentemente all'esigenza
di garantirne l'autonomia e l'imparzialità rispetto alle
attività controllate.
Per lo svolgimento dell'attività di cooperazione in
attuazione degli indirizzi stabiliti dal Consiglio dei
ministri è istituito un unico Organismo specializzato, di
natura giuridica pubblica e, naturalmente, con piena capacità
di diritto privato (articolo 7). E' all'Organismo italiano per
la cooperazione allo sviluppo che è affidato dunque il compito
di promuovere e coordinare il complesso delle attività di
cooperazione, curandone, tra l'altro, la programmazione sul
piano bilaterale, multilaterale e multibilaterale.
La scelta di concepire una gestione unitaria dell'attività
di cooperazione, in alternativa a ipotesi che prevedano
strutture distinte a seconda degli strumenti finanziari da
utilizzare (a dono o a credito di aiuto), presenta numerosi ed
evidenti vantaggi. Essa consente, tra l'altro, di definire in
modo integrato, unitario, assieme ai beneficiari, il programma
Paese e quindi le iniziative, scegliendo lo strumento
finanziario più appropriato sulla base delle effettive
caratteristiche e della redditività finanziaria dei singoli
programmi. La gestione unitaria permette di affrontare la
programmazione in funzione delle effettive priorità locali e
delle finalità della cooperazione evitando, oltretutto,
competizioni tra organismi distinti eppure tutti italiani.
L'attribuzione delle decisioni circa la finanziabilità delle
iniziative ad un unico organismo la cui "missione" coincide in
maniera esclusiva con le finalità della cooperazione, evita
che le decisioni possano essere influenzate da finalità
diverse, proprie di organismi alieni alla "cultura" di
cooperazione allo sviluppo.
In questo senso, d'altra parte, nell'indicare alcuni
criteri organizzativi e funzionali dell'Organismo, è stato
posto particolare accento sulla peculiarità e la necessaria
professionalità a supporto dell'azione di cooperazione, che si
riflette nella competenza della direzione e del personale
dell'Organismo, nonché sulla introduzione di un organo
consultivo di massimo livello per la ricerca e la formazione
(articolo 13).
Dalle caratteristiche proprie dell'attività di
cooperazione, legate alla indispensabile pianificazione dello
sviluppo sul lungo periodo ed ai conseguenti impegni
internazionali, deriva la necessità di poter assicurare una
programmazione nell'uso delle risorse ad essa destinate su
base certa e pluriennale. Esigenze di trasparenza oltre che di
semplificazione amministrativa obbligano altresì a
ricondurre ad unità le risorse oggi disperse su molteplici
unità previsionali di base del bilancio dello Stato.
Per rispondere a queste due esigenze la proposta di legge
prevede la istituzione di un Fondo nazionale per l'aiuto
pubblico allo sviluppo (articolo 5) ricostituito su base
quinquennale - come nel caso della cooperazione dell'Unione
europea e della maggior parte delle agenzie e degli organismi
di cooperazione internazionali - collocato presso un idoneo
istituto di credito che assicura tutte le necessarie
operazioni finanziarie su disposizione dell'Organismo. Nel
Fondo nazionale confluiscono tutte le risorse dell'aiuto
pubblico allo sviluppo, fatte salve quelle relative alla
erogazione di contributi obbligatori agli organismi
internazionali, nonché alla partecipazione finanziaria al
capitale di banche e fondi di sviluppo, il cui negoziato
politico è affidato al Ministero degli affari esteri e che
sono trasferite direttamente dal Ministero dell'economia e
delle finanze agli organismi medesimi (articolo 6), e quelle
autonomamente stanziate dagli enti locali (articolo 29).
In questo modo la decisione circa la ripartizione delle
risorse non è più vincolata alla rigidità delle unità
previsionali di base ed alla loro diversa modalità di
funzionamento (che ha condizionato una crescente disponibilità
di risorse a disposizione delle operazioni a credito di aiuto,
a fronte dell'esaurimento delle disponibilità sulle unità
previsionali di base per il finanziamento delle iniziative a
dono); l'uso delle risorse può dunque tornare ad essere
determinato dall'indirizzo politico e, su quella base, da una
programmazione attenta ai bisogni ed alle finalità della
cooperazione allo sviluppo.
D'altra parte la confluenza delle risorse finanziarie già
disponibili alla data di entrata in vigore della legge,
permetterà di contare fin dall'inizio su disponibilità certe
per la programmazione del primo periodo quinquennale,
assicurando, grazie ai previsti rientri, una crescita seppure
lenta del nostro aiuto pubblico allo sviluppo anche in
costanza - o solo a fronte di un modesto incremento - degli
stanziamenti che ogni anno il Parlamento destina alla
cooperazione. Il meccanismo per cui il Fondo nazionale è
alimentato annualmente con lo stanziamento e quindi con il
trasferimento delle risorse finanziarie aggiuntive necessarie
al programma quinquennale, garantisce l'effettuazione delle
attività previste e, conseguentemente, il rispetto degli
impegni presi internazionalmente.
Un aspetto estremamente qualificante nel funzionamento del
Fondo nazionale è costituito infine dalla possibilità che
attraverso la sua gestione finanziaria possa essere promossa
la cosiddetta "finanza etica".
Sulla promozione della cultura di cooperazione e di una
più diffusa e qualificata competenza in materia di
cooperazione è stato posto l'accento anche prevedendo
specifici ambiti per l'attività di formazione, ricerca e
informazione, ed un vasto coinvolgimento del patrimonio di
istituzioni ed organizzazioni di elevata competenza esistenti
nel nostro Paese. Affidando anche la responsabilità di questo
ambito di attività all'Organismo, si è voluta peraltro
sottolineare l'inscindibilità tra l'azione di formazione e
quella operativa (articolo 18). Per la stessa ragione non si
troverà uno specifico articolo dedicato all'intervento di
formazione nei Paesi beneficiari dell'aiuto pubblico allo
sviluppo, costituendo formazione e aggiornamento elementi
irrinunciabili di ogni iniziativa di cooperazione; si
commetterebbe dunque un grave errore nel promuovere la
differenziazione dell'azione di formazione e della sua
programmazione, rispetto al contesto più generale
dell'intervento.
Particolare rilievo è stato dato alla partecipazione
sociale nella definizione degli indirizzi, così come in ogni
fase dell'attività di cooperazione allo sviluppo
promuovendone, mediante appositi strumenti di consultazione,
coordinamento e informazione, la più ampia e responsabile
partecipazione attraverso il coinvolgimento attivo delle
regioni, degli enti locali, delle istituzioni e delle
organizzazioni della società civile (articolo 22).
Una Conferenza nazionale, convocata ogni tre anni,
permette una verifica pubblica degli indirizzi e di quanto è
stato realizzato, nonché un ampio confronto tra le istituzioni
e gli operatori del settore. L'istituzione della Consulta per
la cooperazione allo sviluppo assicura poi carattere
permanente a tale confronto e fornisce all'opinione pubblica
ed al Parlamento un innovativo strumento di informazione e
valutazione indipendente.
E' altresì affermato il principio della promozione del
coinvolgimento delle popolazioni dei Paesi destinatari delle
attività di cooperazione allo sviluppo in ogni fase di dette
attività, a cominciare dalla definizione del programma Paese o
di specifici piani di intervento, attraverso le istituzioni e
le organizzazioni della società civile.
Il ruolo della cooperazione non governativa viene
fortemente rilanciato.
Da un lato attraverso la valorizzazione del volontariato,
non più primo gradino della "carriera" in cooperazione, ma
esperienza di solidarietà e occasione di servizio
professionale. In questo senso la proposta di legge prevede
che il volontariato possa essere realizzato con i benefìci di
legge anche solo per periodi limitati di tempo e comunque
indipendentemente dalla origine dei finanziamenti delle
iniziative in cui i volontari si inseriscono. Uno specifico
servizio di assistenza ai volontari alla fine del loro
servizio internazionale permetterà di favorirne il
reinserimento lavorativo (articolo 24).
Per quanto concerne il ruolo promotore delle
organizzazioni non governative, la proposta di legge prevede
che tutte le organizzazioni della società civile che non
perseguono fini di lucro e che posseggono i necessari
requisiti possano accedere a cofinanziamenti pubblici per la
realizzazione di iniziative da loro individuate valorizzandone
la specificità in rapporto ai loro peculiari campi di
intervento, alle loro competenze ed esperienze. L'eleggibilità
ai contributi verrebbe così ad essere condizionata solo alla
qualità delle iniziative proposte e all'esistenza dei
presupposti per una loro effettiva realizzazione, prevedendo
in tal senso l'adozione di meccanismi analoghi a quelli in
vigore presso l'Unione europea, tra cui l'accesso a "block
grant" per le organizzazioni dall'esperienza consolidata.
Ciononostante, è stato considerato opportuno prevedere
l'iscrizione delle organizzazioni non governative ad un
apposito registro presso l'Organismo, ciò anche al fine di
permettere a quelle stesse organizzazioni di beneficiare delle
previste esenzioni ed incentivazioni fiscali (articolo 23).
Attraverso opportuni meccanismi di esenzione fiscale viene
promossa anche l'attività del cosiddetto "commercio equo e
solidale", prevedendo purtuttavia a garanzia e trasparenza di
quel particolare ambito di attività a beneficio delle
popolazioni del sud del mondo, la certificazione dei prodotti
e la registrazione delle organizzazioni che vi si dedicano
(articolo 21).
La proposta di legge attribuisce poi un ruolo rilevante
alle iniziative di cooperazione decentrata, riconoscendo un
autonomo ruolo promotore e coordinatore a regioni ed enti
locali e riservando il ruolo di protagonista alle comunità
locali attraverso la partecipazione organizzata e coordinata
dei soggetti attivi sul territorio (articolo 29).
Sono infine identificati i meccanismi e le scadenze atti a
garantire la necessaria continuità dell'azione di cooperazione
nel processo di transizione dalle vecchie alle nuove modalità
di gestione e di completamento della transizione entro un anno
dalla data di entrata in vigore della legge. In tal senso un
commissario straordinario del Governo presiede al progressivo
passaggio alla nuova gestione (articolo 30).
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