XIV LEGISLATURA

PROGETTO DI LEGGE - N. 2052



        Onorevoli Colleghi! - All'origine della nascita delle Autorità indipendenti, istituite nel corso degli anni per rispondere ad istanze diverse, vi è la comune esigenza di individuare nuove soluzioni rispetto a fenomeni emergenti dell'ordinamento istituzionale. Sulla scia di quanto avvenuto nei principali Paesi occidentali, è progressivamente maturata la consapevolezza che taluni diritti riconosciuti a livello costituzionale, sempre più apertamente in gioco nelle moderne democrazie, necessitano di forme di tutela differenziate, imperniate su organismi caratterizzati dalla loro posizione di neutralità rispetto agli interessi confliggenti.
        Per garantire l'esercizio di tali diritti, è apparso in concreto necessario individuare modelli organizzativi e procedimentali diversi da quelli tradizionalmente rinvenibili nell'ambito della pubblica amministrazione. Il legislatore ha così interpretato istanze diffuse tra gli operatori di settore e la generalità dei cittadini, volte ad affidare compiti di disciplina di determinati ambiti economici e sociali ad organismi collocati in una particolare posizione di terzietà, di rafforzata imparzialità rispetto agli interessi in campo. Interessi, si badi bene, pubblici e privati, individuali e collettivi, sociali ed economici, rispetto ai quali risulta nettamente superata un'impostazione dirigista, e sussiste, invece, l'esigenza di un'obiettiva applicazione di regole a salvaguardia di istanze di carattere generale.
        Un'economia aperta ed ispirata alla libera concorrenza non può, del resto, significare l'assenza di regole e richiede, invece, la presenza di regolatori attenti ad evitare abusi e distorsioni, a garanzia di un corretto funzionamento del mercato. Ciò non toglie che gli interventi regolatori debbano essere preventivamente sottoposti ad una rigorosa verifica attraverso l'analisi dell'impatto delle norme sulle imprese, i consumatori e gli utenti. E', in particolare, necessario che le limitazioni imposte agli operatori economici trovino un puntuale riscontro in termini di benefìci per i cittadini. Non va poi trascurato come l'attività dell'Autorità realizzi una importante forma di tutela per le stesse imprese.
        Per qualche aspetto può dirsi che le Autorità si collocano in una zona di confine tra pubblico e privato, ove la presenza di apparati amministrativi tradizionali risulterebbe invasiva e controproducente e dove, al contempo, lasciare campo libero alla pura logica della competizione tra soggetti economici rischierebbe di risolversi nel prevalere degli interessi forti a scapito di quelli più deboli ed, in primo luogo, delle esigenze della generalità dei cittadini.
        Un tratto caratteristico delle Autorità indipendenti è la loro legittimazione dal basso piuttosto che dall'alto. Un'Autorità può infatti consolidare ed affermare il suo ruolo solo se è oggetto di consenso da parte degli operatori del settore, delle associazioni rappresentative degli interessi collettivi e diffusi, dei comuni cittadini che la considerano un efficace strumento di tutela di loro diritti primari. Ne consegue che l'attività delle Autorità richiede di essere sottoposta al costante controllo della società civile attraverso il ricorso agli opportuni strumenti di comunicazione e di confronto. Tale principio ha, e deve avere, un sempre più puntuale riscontro nelle norme che disciplinano l'attività di vigilanza, amministrativa e di regolazione delle Autorità, tenute a svolgersi attraverso il rapporto con tutte le categorie sociali interessate.
        Ciò non può implicare, peraltro, l'estraneità delle Autorità indipendenti rispetto agli organi attraverso i quali nel nostro ordinamento si esprime la sovranità popolare, con i quali occorre, al contrario, creare circuiti comunicativi e propositivi. Le Camere, in primo luogo, non possono rimanere escluse da una puntuale conoscenza e verifica dell'azione svolta dalle Autorità. Il Parlamento, che istituisce con legge le Autorità e per ciò solo è responsabile del loro operato, non può limitarsi ad intervenire nel procedimento di nomina dei componenti, ma deve essere posto nelle condizioni di stabilire rapporti con le Autorità e di conoscerne in maniera approfondita l'operato.
        Il Governo, d'altro canto, oltre ad avere un ruolo nel procedimento di nomina, sembra tenuto ad alimentare forme di comunicazione e di collaborazione con le Autorità le quali, a loro volta, non possono prescindere dall'interloquire con il vertice politico e con talune strutture amministrative. Punto fermo nei rapporti con il Governo deve essere tuttavia la salvaguardia dell'indipendenza delle Autorità. Tale principio, da ritenere assolutamente intangibile, non cancella di certo le funzioni di indirizzo generale del Governo in materia economica ed il loro impatto anche per i servizi di pubblica utilità. Anche in questi ultimi casi, tuttavia, va assicurata la piena autonomia e indipendenza delle Autorità nell'esercizio delle proprie funzioni.
        Con la presente proposta di legge si intende innanzitutto ribadire la perdurante validità ed attualità del modello delle Autorità indipendenti, ed in particolare modo delle Autorità con competenze in ambito economico. Rispetto a queste ultime va sottolineata l'imprescindibile esigenza, in una delicata fase di privatizzazione di importanti settori economici ed in particolare di servizi pubblici, di disporre di organismi ad alto tasso di imparzialità in grado di garantire, sulla base dei princìpi ed in attuazione degli obiettivi stabiliti dalla legge, la piena tutela della concorrenza e, al contempo, la salvaguardia degli interessi dei consumatori e degli utenti. Compiere, in questa fase, un salto all'indietro, riconsegnando alle burocrazie ministeriali competenze di così rilevante impatto, il cui esercizio verrebbe a quel punto inevitabilmente condizionato dalla "ragion politica", rappresenterebbe un evidente arretramento rispetto agli attuali livelli di autonomia dei mercati e di tutela dei diritti di cittadinanza. Le Autorità indipendenti, è bene ribadirlo, lungi dal rappresentare un realtà peculiare del nostro Paese, sono da lungo tempo note, ovviamente in forme articolate e diversificate, agli ordinamenti delle più importanti democrazie occidentali, dove rappresentano un importante presidio di fondamentali diritti economici e sociali.
        Ma vi è assai di più. Negare, infatti, oggi la funzione delle Autorità significherebbe esasperare quel conflitto di interessi che, come rilevato da molteplici osservatori nazionali ed internazionali, affligge l'attuale Presidente del Consiglio dei ministri. Sarebbe paradossale se il Governo, che non ha seriamente affrontato tale macroscopica questione, ampliasse l'oggetto del contendere, rendendo concreti ed attuali una molteplicità di conflitti, che potrebbero spaziare dalle assicurazioni al settore delle telecomunicazioni. Il Governo, che ha già assunto numerose decisioni foriere di immediati benefìci per il Presidente del Consiglio dei ministri, risulterebbe in tal modo investito da una pluralità di competenze in ambito economico il cui esercizio avrebbe immediati e diretti riflessi sulle fortune del suo principale azionista.
        Un alibi per lo smantellamento delle Autorità non può nemmeno essere costituito dalla mancanza di una copertura di livello costituzionale, che pure è opportuno introdurre come aveva giustamente rilevato la Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. Le Autorità fanno ormai parte integrante del "diritto costituzionale europeo" e due organismi in particolare - l'Autorità per la tutela della concorrenza e del mercato ed il Garante per la tutela dei dati personali - sono resi necessari dal diritto comunitario. Il modello delle Autorità ha quindi piena cittadinanza nell'ordinamento nazionale.
        Le Autorità vanno oggi rafforzate e l'essenzialità, oggi più che ieri, del loro ruolo deve essere resa evidente all'opinione pubblica. Occorre tuttavia impegnarsi in un'attività legislativa che razionalizzi e definisca un modello, sia pure flessibile, di "Autorità indipendente", al fine di rendere più trasparente ed efficace l'azione delle singole Autorità. I princìpi che connotano la natura delle Autorità e ne giustificano la presenza nell'ordinamento, devono trovare piena attuazione, anche al fine di superare i rilievi che, nel corso degli anni, sono stati mossi a tali organismi, relativi, ad esempio, alla loro presunta irresponsabilità ed autoreferenzialità. Per converso va ridimensionata, attraverso opportuni accorpamenti, la proliferazione di Autorità che è in effetti intervenuta nel corso degli anni.
        Gli articoli 1 e 2 chiariscono le finalità e l'ambito di applicazione della proposta di legge, che è volta a stabilire alcuni princìpi in materia di organizzazione e di funzionamento delle Autorità indipendenti, con particolare riguardo a quelle con compiti di controllo e regolazione del mercato. Tratto caratteristico di tali organismi è la piena indipendenza nell'esercizio delle competenze attribuitegli dalla legge, che non deve venire meno neanche nei casi in cui la legge riconosce al Governo un potere di indirizzo generale nei settori in cui operano le Autorità.
        L'articolo 3 disciplina la composizione delle Autorità con l'obiettivo di assicurare l'effettiva indipendenza ed autonomia delle stesse. A tale fine si prevede che i componenti dell'Autorità, oltre ad essere nominati con il consenso di un'ampia maggioranza parlamentare, più estesa della maggioranza di governo, debbano essere scelti con criteri che evitino nomine dettate esclusivamente da ragioni politiche.
        Ai medesimi princìpi è ispirato l'articolo 4 che, nel disciplinare lo stato giuridico ed economico dei componenti, prevede una serie di incompatibilità anche successive al termine del mandato.
        L'articolo 5 detta norme in materia di organizzazione delle Autorità, sancendone l'autonomia organizzativa, contabile ed amministrativa. In tale ambito appare opportuno pervenire ad un relativo grado di omogeneità delle discipline delle diverse Autorità, evitando disarmonie non giustificate da ragioni funzionali. Ciò vale, in particolare, per i trattamenti economici e normativi del personale e per le modalità di finanziamento delle Autorità, da disciplinare secondo equità ed assicurando la certezza delle risorse.
        L'articolo 6 regola l'esercizio del potere regolamentare con l'intento di assicurare la trasparenza e la piena legittimità delle procedure. Al Consiglio di Stato è riconosciuto sia un ruolo consultivo sia quello di unico giudice dei ricorsi avverso i regolamenti.
        L'articolo 7 disciplina lo svolgimento dei procedimenti volti all'adozione di atti regolamentari e generali, prevedendo la partecipazione all'attività istruttoria di organismi che siano espressione degli operatori di settore e dei destinatari delle norme, nonché dei soggetti rappresentativi di interessi collettivi e diffusi. L'adozione dei predetti atti - ed è questa una novità estremamente importante - deve inoltre essere preceduta da un'analisi di impatto della regolamentazione sull'attività delle imprese e sugli interessi dei consumatori e degli utenti. Le Autorità dovranno, in particolare, dotarsi degli strumenti per effettuare l'analisi costi-benefìci dei singoli atti di regolazione. L'attività di regolazione dovrà essere in ogni caso diretta a conseguire gli obiettivi predefiniti con il minor sacrificio degli interessi coinvolti.
        L'articolo 8 estende ai procedimenti individuali promossi dalle Autorità l'applicazione dei princìpi posti dalla legge n. 241 del 1990, e successive modificazioni, prevedendo altresì, per i procedimenti contenziosi e sanzionatori, il diritto al contraddittorio orale e la separazione tra funzioni istruttorie e funzioni giudicanti.
        L'articolo 9 reca norme generali relative all'irrogazione di sanzioni amministrative da parte delle Autorità.
        L'articolo 10 introduce un tentativo di conciliazione - necessario ai fini della presentazione di un eventuale ricorso giurisdizionale - per la risoluzione di controversie tra privati relative ai settori di competenza delle Autorità.
        L'articolo 11 disciplina i ricorsi giurisdizionali avverso i provvedimenti dell'Autorità. E' sempre ammesso il ricorso innanzi al giudice amministrativo. La competenza è attribuita al tribunale amministrativo regionale del Lazio. Il ricorso può essere proposto anche da associazioni portatrici di interessi collettivi e diffusi.
        L'articolo 12 è volto ad arricchire e valorizzare i rapporti istituzionali delle Autorità con Parlamento, Governo e analoghe autorità dell'Unione europea e di Stati esteri.
        L'articolo 13 istituisce un'apposita Commissione parlamentare per i rapporti con le Autorità. La Commissione esprime, a maggioranza dei due terzi, i pareri sulle designazioni relative ai componenti delle Autorità. Esprime i pareri sugli indirizzi generali del Governo in merito all'attività di talune Autorità, esamina le relazioni annuali, i pareri e le segnalazioni delle Autorità e svolge audizioni dei componenti delle Autorità. La Commissione intende favorire un confronto pieno ed efficace con il Parlamento che, senza metterne in discussione l'indipendenza, consenta di verificare la rispondenza dell'operato delle Autorità agli obiettivi stabiliti dalle leggi istitutive.
        L'articolo 14 contiene talune disposizioni volte a rendere più organiche e coerenti le competenze di singole Autorità di settore. In particolare, il comma 1 trasferisce alla Commissione nazionale per la società e la borsa, che viene denominata "Commissione nazionale per le società quotate in borsa, le assicurazioni private e di interesse collettivo ed i fondi previdenziali", le competenze dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo e della Commissione per la vigilanza sui fondi pensione, che vengono contestualmente soppressi. Tale significativa innovazione mira a semplificare il sistema delle Autorità preposte al controllo dei mercati finanziari in analogia a quanto avvenuto in Gran Bretagna con la recente istituzione della Financial Services Authority. Ciò consentirebbe di ridurre gli adempimenti a carico degli operatori e gli oneri per il bilancio dello Stato. Il comma 2 attribuisce all'Autorità per l'energia elettrica ed il gas le funzioni statali in materia di regolamentazione e controllo sui servizi idrici di cui alla legge 5 gennaio 1994, n. 36, e successive modificazioni. In tal modo le competenze di controllo e regolazione sui servizi idrici - un settore di pubblica utilità alla pari dell'elettricità e del gas - a tutela di un assetto concorrenziale del mercato e dei diritti degli utenti, vengono coerentemente ricondotte all'Autorità di settore sottraendole all'influenza del Governo. Per le medesime ragioni, il comma 3 attribuisce all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni le competenze in materia di regolamentazione postale previste dal decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261. In tal modo si pone tra l'altro riparo all'attuale situazione di conflitto di interessi determinata dalla circostanza che il Governo, che dovrebbe tutelare gli interessi generali, regola un settore nel quale agisce in posizione dominante una società a prevalente capitale pubblico. Il comma 4 fa salva la peculiare disciplina concernente la Banca d'Italia. Il comma 5 attribuisce all'Autorità garante della concorrenza e del mercato anche la competenza nei confronti delle aziende e degli istituti di credito, un ambito dove attualmente la tutela della concorrenza è affidata alla Banca d'Italia. Viene peraltro previsto che l'Autorità, prima di adottare i provvedimenti di competenza, acquisisca preventivamente il parere della Banca d'Italia e, se del caso, di altre Autorità di settore. Il comma 6 trasforma in Agenzia, sottoposta ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro per la funzione pubblica, l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione, che non sembra presentare i requisiti delle Autorità considerate nella proposta di legge, salvaguardandone tuttavia l'autonomia amministrativa, finanziaria, patrimoniale e contabile nonché facendo salve le competenze riconosciutela dalla legge.



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