XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1998
Onorevoli Colleghi! - La sentenza 24 luglio 1998, n.
326, della Corte costituzionale, che ha dichiarato
incostituzionale l'impianto unitario della legge della regione
Marche 9 maggio 1997, n. 30, relativa alla soppressione dei
consorzi di bonifica, ha statuito contestualmente
l'inesistenza di esclusività di funzioni pubbliche a favore
dei consorzi stessi. In argomento, sono punti salienti della
sentenza:
a) i consorzi di bonifica appartengono alla
categoria degli "enti amministrativi dipendenti della Regione
(...) della cui organizzazione e delle cui funzioni la Regione
può disporre nell'ambito e nei limiti della propria potestà
legislativa";
b) "Non possono ritenersi far parte dei princìpi
fondamentali della legislazione statale nella materia né la
norma che prevede la preferenza a favore dei Consorzi ai fini
della concessione per l'esecuzione delle opere di bonifica "di
competenza statale" che l'amministrazione pubblica non esegue
direttamente, né la norma che (...) attribuisce di regola ai
consorzi di bonifica la manutenzione e l'esercizio delle
medesime opere (...)";
c) "(...) oggi le attività di bonifica fanno parte
della più ampia azione pubblica per la difesa del suolo, la
tutela, la valorizzazione ed il corretto uso delle risorse
idriche, la tutela dell'ambiente come ecosistema, in una
concezione globale degli interventi sul territorio, azione che
per la sua natura coinvolge preminenti interessi pubblici,
facenti capo alle comunità territoriali nel loro complesso,
più che a singole categorie di soggetti privati. Il
legislatore statale, pur non avendo provveduto a dettare nuove
norme di principio in tema di bonifica, ha però disciplinato
un articolato sistema di programmazione complessiva degli
interventi per la difesa del suolo, incentrata nel ruolo dei
piani di bacino per i bacini di rilievo nazionale (legge 18
maggio 1989, n. 183), nel cui ambito ha fra l'altro previsto
l'adeguamento ai piani di bacino anche dei piani generali di
bonifica; (...) e ha, per altro verso, dettato nuove norme in
materia di risorse idriche (legge 5 gennaio 1994, n. 36)
prevedendo, nell'ambito di un principio generale di pubblicità
di tutte le acque (articolo 1, comma 1, legge citata) una
organizzazione territoriale del servizio idrico integrato
fondata sulla delimitazione di ambiti territoriali ottimali e
sul ruolo di organizzazione e di gestione del servizio
attribuito a comuni e province (articoli 8 e 9 legge
citata";
d) "In questo quadro le leggi dello Stato (...)
non pongono vincoli alle Regioni in ordine all'assetto e alla
distribuzione delle funzioni amministrative incidenti in
questa materia. Sicché, non può ritenersi precluso al
legislatore regionale di dar vita ad un nuovo assetto di tali
funzioni e così di attribuire funzioni pubbliche, già
esercitate dai consorzi di bonifica, ad altri enti pubblici,
in specie territoriali, anche in attuazione e in coerenza con
i princìpi dell'ordinamento delle autonomie locali dettati
dalla legge n. 142 del 1990, che riconosce come di spettanza
delle province le funzioni di interesse provinciale che
riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio
provinciale, fra l'altro nei settori della difesa del suolo,
tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle
calamità e tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed
energetiche (articolo 14, comma 1, lettere a) e
b), legge citata)".
Con la stessa sentenza la Corte costituzionale ha
puntualizzato altresì che "solo il legislatore statale
potrebbe sciogliere l'intreccio di pubblico e privato che nei
consorzi si esprime, per separare in modo netto le
manifestazioni dell'autonomia privata dai caratteri
pubblicistici espressi a tali enti dal legislatore
pre-costituzionale".
Alle norme di legge richiamate nella citata sentenza sono
da aggiungere quelle fissate dagli articoli 2 e 4 della legge
15 marzo 1997, n. 59, recante delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni, dagli
articoli 1, 3 e 7 del conseguente decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, e dal testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, che ha riunificato le norme vigenti in materia
abrogando, altresì, la citata legge n. 140 del 1990.
Per quanto concerne il decreto legislativo n. 112 del
1998:
a) l'articolo 1, comma 2, riafferma il potere
degli enti cui sono conferite le funzioni di stabilire le
relative modalità di organizzazione;
b) l'articolo 3, comma 2, prevede l'attribuzione
della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative
alle province, ai comuni e alle comunità montane, con
esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unità di
esercizio a livello regionale;
c) l'articolo 7 precisa che sono conferiti alle
regioni e agli enti locali tutti i compiti e le funzioni non
espressamente riservati allo Stato, e in tema di territorio ed
urbanistica e di risorse idriche e difesa del suolo,
conferisce alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni
amministrative non espressamente in capo allo Stato, tra cui
non rientrano quelle relative alla bonifica.
L'attribuzione alle province di funzioni pubbliche già
esercitate dai consorzi di bonifica di irrigazione, che la
Corte costituzionale prospetta come possibile, costituisce
invero una esigenza ormai ineludibile per una pluralità di
considerazioni.
La fase di bonifica, intesa come acquisizione di nuove
terre per l'agricoltura o di trasformazione delle condizioni
agricole dei terreni, ossia come attività prettamente rurale,
deve considerarsi ultimata.
E' la stessa evoluzione delle esigenze originarie che
porta a questa conclusione. Dalla valutazione come problema
eminentemente igienico-idraulico contro il paludismo, si è
successivamente passati a considerare la bonifica, mediante il
concetto dell'integralità (regio decreto 13 febbraio 1933, n.
215, e successive modificazioni), quale problema, oltre che
tecnico, economico e sociale.
Con la bonifica integrale si è sempre mirato
all'utilizzazione agraria ottimale dei terreni prosciugati o,
in genere, sistemati idraulicamente; e ciò mediante il
concorso dei privati nella esecuzione delle opere pubbliche di
bonifica, ovvero unificando l'impresa di bonificazione, nei
suoi aspetti pubblico e privato.
Adesso, invece, dopo la bonifica di grandi estensioni di
terre (a volte anche troppe, poiché in diverse zone ne è
conseguita una indubbia, non sempre benefica modifica del
microclima e una eliminazione di casse naturali di espansione
delle piene delle reti idrauliche con gli effetti dannosi da
tempo e frequentemente lamentati nelle competenti superiori
sedi tecniche), è emersa una più vasta esigenza di difesa del
territorio, di gran lunga travalicante l'obiettivo della
produttività dei terreni, esigenza che si pone nel quadruplice
aspetto di:
1) mantenimento e valorizzazione di un ambiente fisico
idoneo ad un processo produttivo plurimo (attività agricole,
industriali, turistiche, sociali);
2) tutela delle acque, le quali costituiscono risorsa
primaria, comportante anche una corretta utilizzazione delle
acque stesse;
3) tutela dell'ambiente, per la difesa degli ecosistemi
e per limitare il degrado nei territori a forte densità urbana
ed industriale;
4) difesa del suolo, per la tutela di una pluralità di
interessi socio-economici.
Questi quattro indirizzi sono tra loro interdipendenti sul
piano concettuale, sul piano economico e su quello
operativo.
Nel momento in cui il nostro Paese si riorganizza,
approfondendo lo studio delle rassegne di necessità primarie
con adeguate azioni riformatrici, tali valutazioni pongono
l'esigenza di pervenire anche nel campo della bonifica a
significative innovazioni, segnatamente nel conferimento agli
enti locali delle funzioni pubbliche sinora attribuite ai
consorzi di bonifica e di irrigazione, che derivano da una
legislazione di settore riferentesi ad una realtà storica,
sociale ed istituzionale radicalmente diversa da quella
attuale.
Non è di certo possibile ricondurre i predetti indirizzi
entro il ristretto ambito dell'istituto consortile di
bonifica, perché le gestioni delle opere di bonifica connesse
agli indirizzi stessi travalicano in larghissima parte, a
motivo della loro intersettorialità e interdisciplinarietà,
gli interessi della sola proprietà consorziata, per investire
quelli dell'intera collettività.
Deve essere anche sfatato il tuttora sostenuto aspetto
valutante i consorzi di bonifica e di irrigazione quali forme
democratiche di "partecipazione e di autogoverno", in quanto
se tale caratteristica poteva sussistere nel momento in cui,
generalmente da parte di pochi latifondisti, sono stati
proposti i medesimi enti, a distanza di molti decenni, con il
frazionamento della proprietà agricola e l'arbitrario,
generalizzato inserimento tra i consorziati della proprietà
extra-agricola, questa situazione si è progressivamente
modificata, sino a raggiungere, per ogni singolo ente, le
decine di migliaia di consorziati.
Oggi, pertanto, non si può definire espressione di
"autogoverno" un consorzio in cui domina il monopolio
amministrativo accentrato in poche persone, dato che (come
dimostrano le molteplici risultanze elettorali registrate in
ogni parte del territorio nazionale) anche oltre il 95 per
cento dei consorziati si disinteressa totalmente della vita
dell'ente, che è inteso ormai soltanto quale impositore -
sovente arbitrario - specie nei confronti dei proprietari
degli immobili urbani - di un onere contributivo, per non dire
balzello.
In merito alle opere pubbliche di bonifica (canali di
scolo ed irrigui argini, briglie e sbarramenti, impianti
idrovori e di sollevamento delle acque, manufatti, invasi per
uso prevalentemente irriguo, acquedotti rurali) è da
considerare che esse appartengono al demanio pubblico
accidentale (Stato o regioni) e che i consorzi di bonifica non
hanno su tali beni alcun rapporto in qualche modo assimilabile
all'usufrutto e ad altro diritto reale di godimento, avendone
essi soltanto la detenzione necessaria per procedere al
pubblico servizio già loro demandato (sentenza della Corte di
cassazione n. 683 del 29 gennaio 1980).
Inoltre, le opere idrauliche e i corsi d'acqua affidati
per la manutenzione e l'esercizio ai consorzi di bonifica,
spesso riguardano territori che sono divenuti oggetto di
insediamenti urbani o di attività industriali di rilevanti
proporzioni.
Trattasi, quindi, di servizi di pubblica utilità ed il
loro buon funzionamento diventa determinante non solo per gli
interessi degli agricoltori, ma per tutta la comunità, cioè
per la generalità dei cittadini. Pertanto sono problemi che
hanno assunto notevole rilievo politico, della cui soluzione
devono rispondere le forze politiche generalmente intese,
mediante una puntuale attribuzione di funzioni alle pubbliche
amministrazioni, segnatamente alle province.
Il proposto conferimento alle province delle funzioni
pubbliche stabilite in materia di bonifica da leggi dello
Stato e delle regioni, considera altresì che è la mano
pubblica ad essere chiamata a investire rilevanti risorse per
la salvaguardia e la valorizzazione del territorio, per la
difesa del suolo e per la tutela delle acque e dell'ambiente e
che la relativa gestione deve essere prerogativa di persone
che siano espressione della volontà di maggioranze
democraticamente elette.
Le province, a loro volta, provvederanno ad istituire le
aziende speciali previste dall'articolo 114 del testo unico di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, da gestire
in forma associata con i comuni operanti nel comprensorio di
bonifica, data la loro più specifica e minuta conoscenza del
territorio.
Questa nuova forma di gestione della bonifica - non più
privilegio anacronistico di poteri oligarchici di una singola
categoria di soggetti privati - consente di assicurare una
moderna, efficace, omogenea e coordinata azione degli
interventi e dei servizi sul territorio, azione che deve
essere integrata e poggiante, da un lato, su una razionale
programmazione più generale e, dall'altro, su un vasto
circuito di esperienze, alimentato in continuazione dalla
ricerca e dalla sperimentazione, nonché sostenuta da strumenti
idonei e strutture più razionali.
Circa la razionalità, è da sottolineare nuovamente che con
il conferimento alle province delle funzioni pubbliche in
materia di bonifica possono essere concentrate in un solo ente
le attività pubbliche che, nell'ambito territoriale di una
sola provincia, sono ora ripartite anche in una pluralità di
consorzi di bonifica e di irrigazione e di enti pubblici, da
cui può derivare, sotto l'aspetto economico, una intuibile
attivazione di economie di scala mediante la razionalizzazione
della spesa corrente.
Con il conferimento alle province può essere risolto anche
l'immane, ormai generalizzato, contenzioso relativo
all'imposto contributo di bonifica, pretestuosamente
trasformato dai consorzi, mediante un arbitrario
auto-allargamento di poteri, da imposizione correlata
all'effettivo incremento del reddito tratto da ogni singolo
immobile, in balzello sul reddito o sul valore di tutti
indistintamente gli immobili, agricoli ed extragricoli,
soltanto perché rientranti nel comprensorio consortile
(sentenze della Corte di cassazione n. 5520 del 1991, nn. 7322
e 7511 del 1993 e nn. 8957 e 8960 del 1996).
E' necessario intervenire tempestivamente, considerato che
dall'anno 2000 si è dato avvio, per quanto concerne le unità
immobiliari abitative, alla riforma del catasto urbano, con
sostituzione del sistema riferito al numero dei vani catastali
con quello dei metri quadrati, secondo la logica del calcolo
della superficie commerciale che include lo spessore delle
murature, e ciò sta determinando un'ulteriore, illegittima
imposizione di oneri a carico dei proprietari dei fabbricati
ricadenti in aree urbane.
L'intervento del legislatore statale in materia di
contribuzione deve tenere conto che la bonifica è divenuta
componente generalizzata dei servizi relativi alla difesa
idraulica del territorio, alla tutela delle risorse naturali,
specie di quelle idriche, alla tutela dell'ambiente, che
rispondono ad un interesse pubblico generale, servizi che
rientrano tra i doveri fondamentali e le competenze specifiche
dello Stato e delle regioni, ai cui adempimenti si deve
provvedere con il gettito della imposizione fiscale che grava
su tutti i cittadini.
La stessa legge n. 183 del 1989, con l'articolo 25, pone a
carico della finanza pubblica gli oneri discendenti dagli
interventi di difesa del suolo.
Inoltre, la Corte costituzionale, con la citata sentenza
n. 326 del 1998, ha stabilito altresì che il dettato
dell'articolo l7 del regio decreto n. 215 del 1933, che pone a
carico dei soli consorziati la manutenzione e l'esercizio
delle opere di bonifica, neppure costituisce principio
fondamentale costituzionalmente protetto.
Per quanto concerne, invece, i servizi diretti ed
indiretti di irrigazione dei terreni, dato che in luogo del
parametro correlato all'incremento di reddito fondiario può
essere utilizzato quello d'uso, considerando il beneficio
proporzionale alla risorsa idrica utilizzata, il relativo
onere, che supera quello attinente alla difesa idraulica dei
terreni, non può essere trasferito a carico della finanza
pubblica, al pari di quanto stabilito per i costi di fornitura
dell'acqua potabile.
E' incontestabile che i servizi di irrigazione dei terreni
consentono il passaggio a colture più pregiate e redditizie.
D'altronde, qualora venisse meno la possibilità di irrigare il
fondo agricolo, ne conseguirebbe una perdita apprezzabile del
suo valore patrimoniale, per la riduzione del reddito e del
valore di scambio dei beni.
Peraltro, la fornitura gratuita dell'acqua irrigua è
incompatibile con le norme stabilite dagli accordi
internazionali firmati a Roma il 25 marzo 1957, tra i quali il
Trattato istitutivo della Comunità economica europea, come
modificato dal Trattato di Amsterdam, di cui alla legge 16
giugno 1998, n. 209.
Costituisce, infatti, inottemperanza alle norme
comunitarie non soltanto la corresponsione di sovvenzioni
finanziarie, ma anche l'adozione, da parte del settore
pubblico, di misure di protezionismo mediante la riduzione
degli oneri che normalmente gravano sui bilanci delle imprese,
suscettibile di dare luogo ad effetti equivalenti a quelli
ricollegabili alle sovvenzioni.
In altri termini, si determinerebbe un finanziamento
surrettizio a favore delle imprese e delle produzioni
agricole, con conseguente falsificazione del gioco della
concorrenza e pregiudizio del commercio tra gli Stati
membri.
In argomento, è altresì da considerare che sarebbe violato
anche il principio stabilito dall'articolo l3 della legge 5
gennaio 1994, n. 36, e successive modificazioni, in tema di
servizio idrico integrato, secondo il quale la relativa
tariffa deve essere determinata tenuto conto della qualità
della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e
degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione
delle opere stesse, in modo che sia assicurata la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio. Per gli
usi irrigui, rientra nei costi di gestione l'onere relativo al
canone annuo demaniale per la concessione di derivazione di
acque pubbliche, nella misura fissata dall'articolo 18, comma
1, lettera a), della citata legge n. 36 del 1994.
Relativamente alla gestione delle opere di competenza
privata, ossia di interesse particolare dei fondi agricoli
inclusi nel comprensorio di bonifica, questa gestione deve
permanere riservata ai consorzi di bonifica di irrigazione;
ciò in conformità agli articoli 41, 42 e 44 della Costituzione
che dettano princìpi di libera iniziativa economica, di
garanzia della proprietà, ma anche di sottoposizione della
proprietà terriera privata ad obblighi e vincoli di legge.
Pertanto, le funzioni afferenti l'esecuzione, la
manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica di
competenza privata continuano ad essere prerogativa dei
proprietari dei fondi agricoli, che sono tenuti ad esercitarle
direttamente o attraverso il consorzio (articolo 41, primo
comma, del regio decreto n. 215 del 1933), il quale in caso di
inadempienza dei proprietari stessi deve provvedervi d'ufficio
(articolo 42, primo comma, del regio decreto n. 215 del 1933,
come sostituito dall'articolo 2 della legge 30 luglio 1957, n.
667).
Infine, altra questione di grande rilievo è rappresentata
dal fatto che con il conferimento alle province delle funzioni
pubbliche relative alla gestione della bonifica, gli aspetti
amministrativi di tale gestione saranno finalmente sottoposti
al controllo della Corte dei conti, controllo che i consorzi
di bonifica di irrigazione hanno avversato costantemente,
riuscendo sempre ad impedire la statuizione di una espressa
previsione normativa che li facesse rientrare nella competenza
giurisdizionale della Corte stessa.
Ai predetti postulati si ritiene possa rispondere la
presente proposta di legge, costituita dai seguenti
articoli:
articolo 1 (Oggetto);
articolo 2 (Finalità);
articolo 3 (Conferimento di funzioni);
articolo 4 (Inventario delle opere di bonifica);
articolo 5 (Consorzi di bonifica e di irrigazione);
articolo 6 (Adduzione di acque fognarie al recapito
finale);
articolo 7 (Contributi dei privati);
articolo 8 (Aziende speciali);
articolo 9 (Trasferimento di personale);
articolo 10 (Decorrenza del conferimento);
articolo 11 (Norme finanziarie);
articolo 12 (Disposizioni transitorie e finali);
articolo 13 (Abrogazioni).
L'articolo 1 individua, quale oggetto di integrazione dei
princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi statali, le
materie relative ai seguenti settori: bonifica, difesa del
suolo, tutela dell'ambiente e delle risorse idriche.
L'articolo 2 definisce le finalità della legge, in
attuazione ed in conformità ai princìpi dettati dal testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
L'articolo 3 demanda alle regioni il conferimento alle
province delle funzioni amministrative pubbliche già
esercitate dai consorzi di bonifica e di irrigazione.
L'articolo 4 dispone l'acquisizione, mediante la
compilazione di apposito questionario da parte dei consorzi di
bonifica e di irrigazione, di notizie e dati in merito alle
situazioni: amministrativa, economica e tecnica relative
all'attività già esercitata dai consorzi stessi.
L'articolo 5 mantiene ai consorzi di bonifica e di
irrigazione le sole attività di natura privata e modifica la
loro personalità giuridica trasformandola da pubblica a
privata.
L'articolo 6 disciplina i rapporti tra gli enti
consegnatari delle opere pubbliche di bonifica e gli enti
gestori degli impianti di fognatura, nei casi in cui sia fatto
ricorso al servizio idraulico di scolo per l'adduzione al
recapito finale delle acque fognarie, meteoriche e reflue.
L'articolo 7 sopprime la contribuzione già a carico della
proprietà immobiliare, ad esclusione di quella relativa alla
fornitura, diretta ed indiretta, dell'acqua irrigua.
L'articolo 8 stabilisce l'istituzione delle aziende
speciali previste dal testo unico di cui al decreto
legislativo n. 267 del 2000, per assicurare lo svolgimento
della gestione delle opere pubbliche di bonifica in forma
associata con i comuni.
L'articolo 9 disciplina il trasferimento alle province, su
richiesta degli interessati, del personale alle dipendenze dei
consorzi di bonifica e di irrigazione, che diviene esuberante
in conseguenza del conferimento alle province delle funzioni
pubbliche di bonifica.
L'articolo 10 stabilisce la decorrenza del trasferimento
alle province delle funzioni pubbliche in materia di bonifica
e della consegna delle relative opere.
L'articolo 11 dispone il finanziamento da parte delle
regioni della parte di spesa non coperta dai corrispettivi di
entrata spettanti alle province per la fornitura
all'agricoltura dell'acqua irrigua, nonché per i servizi
svolti a favore degli enti gestori degli impianti di fognatura
per l'allontanamento e l'adduzione al recapito finale delle
acque reflue.
L'articolo 12 reca le disposizioni transitorie e
finali.
L'articolo 13 stabilisce l'abrogazione delle norme
legislative incompatibili.
Frontespizio