XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1985-A



        Onorevoli Colleghi! - Congiuntamente con il disegno di legge finanziaria, siamo chiamati ad esaminare il disegno di legge di bilancio.
        I due atti normativi, che, insieme, rappresentano gli strumenti attraverso i quali viene realizzata la manovra di finanza pubblica, rispondono a funzioni diverse.
        Da un lato, vi è un atto di natura formale, che determina le previsioni di entrata e le autorizzazioni di spesa in base alla legislazione in vigore al momento in cui viene predisposto: è questo il disegno di legge di approvazione del bilancio dello Stato, che, infatti, viene presentato dal Governo alla data del 30 settembre come bilancio a legislazione vigente.
        Dall'altro, vi è un atto di natura sostanziale, la legge finanziaria, che, a seguito della riforma disposta con la legge n. 208 del 1999, contiene le modifiche e le integrazioni dell'ordinamento in vigore, necessarie, sotto il profilo finanziario, per conseguire gli obiettivi indicati nel DPEF e approvati dalle relative risoluzioni parlamentari, nonché, eventualmente, rivisti con la Nota di aggiornamento.
        L'esame congiunto dei due disegni di legge, nel corso della sessione di bilancio, permette, una volta approvato il disegno di legge finanziaria, di scontare in bilancio gli effetti delle disposizioni in essa contenute, in termini di variazione delle previsioni di entrata e delle autorizzazioni di spesa, attraverso la votazione, in ciascun ramo del Parlamento, di un apposito atto, indicato come Nota di variazioni.
        Il bilancio a legislazione vigente, in questo modo, viene a costituire la base sulla quale operano gli effetti delle misure innovative previste nella finanziaria.
        La determinazione delle previsioni a legislazione vigente è particolarmente significativa per quanto riguarda le entrate, con riferimento, soprattutto, alle entrate tributarie, e per quanto riguarda la spesa per interessi. Nel primo caso le stime di bilancio devono tener conto dell'interazione tra la disciplina fiscale in vigore e i previsti andamenti delle grandezze macroeconomiche alle quali sono correlate le basi imponibili. Per quanto concerne la quantificazione della spesa per interessi, occorre considerare che l'onere sui titoli di nuova emissione dipende essenzialmente dall'evoluzione dei tassi.
        Relativamente alle altre voci di spesa, non possono essere modificati, in sede di esame del disegno di legge di bilancio, gli stanziamenti determinati sulla base di norme vigenti; in questo caso, infatti, la variazione dell'appostazione di bilancio dovrebbe discendere da una modifica della disciplina sostanziale. Costituiscono, invece, oggetto di decisione di bilancio gli stanziamenti relativi alla spesa discrezionale.
        Gli oneri giuridicamente obbligatori (in massima parte, oneri dipendenti da fattori legislativi, che ne fissano l'entità o ne stabiliscono le modalità di quantificazione in rapporto a determinati parametri) continuano a rappresentare la parte di gran lunga prevalente degli stanziamenti iscritti nel bilancio dello Stato (oltre il 93 per cento delle spese finali, vale a dire del complesso di spese correnti e spese in conto capitale).
        Occorre peraltro segnalare che, pur nei margini ristretti di intervento permessi dalla natura formale della legge di bilancio, il Governo è riuscito ad attuare un significativo contenimento della spesa per acquisti di beni e servizi, da cui si è potuto conseguire un risparmio di oltre 1.100 milioni di euro, come dirò più precisamente tra breve.
        Sotto il profilo strutturale, il disegno di legge di bilancio per il 2002 completa l'adeguamento dell'impostazione del documento di contabilità alla riforma del Governo disciplinata dal decreto legislativo n. 300 del 1999, e successive modificazioni e integrazioni. L'adeguamento ha comportato non soltanto la riduzione del numero degli stati di previsione della spesa, passati da 18 a 14, ma anche la collocazione e la ridefinizione di diversi centri di responsabilità amministrativa.
        Specifiche modifiche hanno inoltre interessato i centri di responsabilità amministrativa relativi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che, a seguito dell'attribuzione a quest'ultima di autonomia contabile e di bilancio, in base al decreto legislativo n. 303 del 1999, sono stati collocati nello stato di previsione del Ministero del tesoro e, adesso, del Ministero dell'economia e delle finanze. In particolare, con il bilancio di previsione per il 2002, sono stati riferiti a singole unità previsionali di base iscritte nel centro di responsabilità "Tesoro" gli stanziamenti relativi all'editoria, alla protezione civile, al servizio civile nazionale e al Consiglio di giustizia amministrativa della regione Sicilia, che nel bilancio precedente erano collocate nella gestione transitoria delle spese già attribuite alla Presidenza del Consiglio ovvero costituivano distinti centri di responsabilità amministrativa, ora soppressi.
        Sotto il profilo finanziario, il bilancio a legislazione vigente per il 2002, come presentato dal Governo, evidenzia un saldo netto da finanziare di 39.600 milioni di euro (76.700 miliardi di lire), migliore di quasi 3.500 milioni di euro (6.800 miliardi di lire) rispetto al saldo risultante dall'assestamento per l'esercizio 2001.
        La differenza che così si determina dipende dall'aumento delle entrate finali, che risulta di dimensioni tali (9.000 milioni di euro,17.500 miliardi di lire) da sopravanzare il contestuale aumento delle spese finali (5.600 milioni di euro, 10.800 miliardi di lire).
        La stima delle entrate di natura tributaria, che corrispondono a quasi il 94 per cento del complesso delle entrate finali, mostra, per il 2002, un aumento rispetto alle previsioni assestate relative al 2001 di 11.100 milioni di euro (21.500 miliardi). Secondo le indicazioni offerte nella relazione illustrativa, l'aumento, stimato nel 4 per cento del gettito complessivo, dipende essenzialmente dall'evoluzione tendenziale del gettito medesimo, in corrispondenza con l'espansione delle basi imponibili. In relazione alle principali imposte, si stima che il gettito tendenziale dell'IRPEF aumenti, rispetto all'assestamento, di 4.300 milioni di euro (8.400 miliardi, pari al 3,4 per cento), il gettito dell'IRPEG aumenti di 3.400 milioni di euro (6.700 miliardi, pari a quasi il 10 per cento) e il gettito dell'IVA aumenti di 2.700 milioni di euro (5.300 miliardi, pari al 3,2 per cento).
        Per quanto concerne il versante della spesa si registra un incremento, per circa 11.400 milioni di euro, delle spese correnti, al netto degli oneri per interessi. Tale aumento dipende, per la maggior parte (+5.100 milioni di euro), dagli stanziamenti da destinarsi alle regioni, e, specificamente, dall'incremento delle risorse da attribuire alle regioni a titolo di compartecipazione all'IVA, ai sensi del D.Lgs. 56/2000 (+ 3,674 milioni di euro) e dall'incremento del fondo per l'attuazione dell'ordinamento delle regioni a statuto speciale (+ 1.420 milioni di euro). Registrano variazioni in aumento anche le poste correttive e compensative, il cui andamento è connesso all'evoluzione delle entrate (+ 3.100 milioni di euro) e la categoria residuale relativa ad "altre spese correnti", rispetto alla quale incidono in misura significativa le esigenze di ricostituzione dei fondi di riserva e i maggiori stanziamenti a favore del fondo per le politiche sociali (le cui risorse sono accresciute per 1.592 milioni di euro).
        Occorre tuttavia segnalare che l'aumento della spesa corrente al netto degli interessi dovuto alle voci sopra richiamate viene limitato dalla contestuale diminuzione, per oltre 1.100 milioni di euro, della spesa relativa ai consumi intermedi. Il contenimento di quest'ultima voce di spesa è stato ottenuto mediante una riduzione nell'ordine del 10 per cento degli stanziamenti di carattere discrezionale finalizzati all'acquisto di beni e servizi. Si tratta di un'operazione che il Governo aveva già compiuto in sede di assestamento del bilancio per l'esercizio in corso e che attesta la salda volontà di operare uno stretto controllo della spesa corrente.
        La stima della spesa per interessi, che, per il 2002, denota una diminuzione di 4.300 milioni di euro (8.300 miliardi di lire) rispetto all'analogo stanziamento determinatosi nel 2001, dipende principalmente dalla prevista evoluzione dei tassi, oltre che dalle decisioni relative alla gestione delle passività già esistenti e alle nuove emissioni, che si riflettono sulle dimensioni e sulla struttura del debito (ricordo, riguardo a quest'ultimo profilo, che il disegno di legge finanziaria, come già prima il decreto relativo all'introduzione dell'euro, contiene disposizioni volte ad ampliare i margini di flessibilità nella gestione del debito, anche in relazione al coordinamento delle emissioni di titoli da parte degli enti locali).
        La significativa diminuzione degli stanziamenti relativi agli oneri per interessi che viene effettuata nel bilancio a legislazione vigente testimonia, anche in rapporto a polemiche sollevate di recente, in particolare in occasione dell'esame dell'assestamento, la correttezza con la quale il Governo, sulla base degli elementi di conoscenza disponibili, ha proceduto a stimare questa voce di spesa.
        Un'ultima notazione sul bilancio a legislazione vigente riguarda, infine, la spesa in conto capitale, che registra una diminuzione, a confronto con l'assestamento 2001, di 1.500 milioni di euro (2.900 miliardi di lire). Questa variazione deve considerarsi fisiologica, dal momento che proprio il riferimento alla legislazione vigente induce a registrare nel bilancio gli effetti dell'estinzione, nel corso del 2001, di passate autorizzazioni di spesa. La tabella D del disegno di legge finanziaria presentato dal Governo dispone peraltro ulteriori finanziamenti di spese in conto capitale pari, al netto dei definanziamenti di tabella E, a 2.800 milioni di euro (5.500 miliardi di lire) per il 2002, a 5.000 milioni di euro (9.700 miliardi) nel 2003 e a 16.700 milioni di euro (32.300 miliardi) nel 2004. Ad essi si aggiungono accantonamenti nella tabella B per successivi provvedimenti recanti spese in conto capitale, che complessivamente ammontano per il 2002 a 1.200 milioni di euro (circa 2.400 miliardi di lire).
        Nel corso dell'esame presso il Senato del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente sono stati approvati pochi emendamenti, di impatto sostanzialmente contenuto. Tra di essi desidero segnalare soltanto l'aumento, per circa 38,7 milioni di euro (75 miliardi di lire), del fondo per la operatività scolastica.
        L'esame svolto dalla Commissione bilancio della Camera ha permesso di introdurre ulteriori modifiche che, pur in numero limitato, non sono prive di rilevanza.
        Su proposta del Governo è stato approvato un emendamento all'articolato che permette di rendere più flessibile la gestione degli stanziamenti relativi al funzionamento delle agenzie fiscali istituite con la riforma del Governo di cui al decreto legislativo n. 300 del 1999 e quella delle somme da corrispondere al personale in posizione di "comando" presso altra amministrazione.
        Gli altri emendamenti proposti dal Governo e approvati dalla Commissione operano interventi compensativi sugli stanziamenti di parte corrente di diversi stati di previsione, in vista di una più opportuna allocazione delle risorse.
        Meritano di essere segnalate le disponibilità assegnate a specifiche finalità, non presenti nella versione iniziale del bilancio a legislazione vigente, quali le attività di sostegno alle imprese svolte dalle Camere di commercio (circa 5 miliardi di lire) e gli esborsi a titolo di riparazione dei danni relativi alla violazione del termine ragionevole del processo (quasi 13 miliardi). Sono state inoltre incrementate in misura significativa le risorse finalizzate a sostenere l'attività di enti, associazioni e comitati che si adoperano per l'assistenza educativa, scolastica, culturale, ricreativa e sportiva dei lavoratori italiani all'estero (l'incremento è di 10 miliardi di lire) e le disponibilità per il lavoro straordinario del personale del Corpo di polizia penitenziaria (15 miliardi).
        La Commissione bilancio ha approvato anche un emendamento proposto dalla Commissione difesa, con il quale è stata ridefinita l'entità di diversi stanziamenti iscritti nello stato di previsione del relativo Ministero. Le modifiche permettono un aumento delle dotazioni relative alle spese generali di funzionamento del personale militare (+ 10 miliardi di lire), agli investimenti in attrezzature e impianti nell'ambito del centro di responsabilità "armamenti terrestri" (+ 80 miliardi di lire), al rifornimento idrico delle isole minori (per il quale vengono stanziati 25 miliardi) e alla manutenzione e ammodernamento di mezzi operativi e strumentali della marina militare (+ 5 miliardi).
        Sono stati, infine, approvati dalla Commissione due identici emendamenti di carattere tecnico, uno proposto da deputati di maggioranza e l'altro da deputati dell'opposizione, volti ad adeguare il bilancio ad una disposizione della legge n. 74 del 2001 sul Corpo nazionale del soccorso alpino e speleologico, con la quale sono state incrementate le disponibilità per i premi di assicurazione dei volontari impegnati nelle attività di soccorso, a valere su stanziamenti relativi alla medesima attività.
        Le principali variazioni alle previsioni del bilancio dello Stato derivano tuttavia dalle disposizioni contenute nella finanziaria, i cui effetti, come ho detto in precedenza, sono scontati nella quantificazione delle poste di bilancio attraverso l'approvazione della Nota di variazioni.
        Al Senato sono state approvate due distinte Note di variazioni.
        La prima, indicata come Nota tecnica, ha trasposto in bilancio gli effetti contabili di tre provvedimenti - il decreto-legge sull'introduzione dell'euro (decreto-legge n. 350 del 2001, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 409 del 2001), il decreto legge sulla dismissione del patrimonio immobiliare (decreto-legge n. 351 del 2001, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 410 del 2001) e la legge recante "Primi interventi per il rilancio dell'economia" (legge n. 383 del 2001, più comunemente conosciuta come Tremonti-bis)- che, per la rilevanza economica delle misure adottate e per la conseguente incidenza in termini finanziari, con particolare riferimento al bilancio dello Stato, costituiscono parte integrante della manovra di finanza pubblica per il 2002.
        Dal complesso dei tre provvedimenti derivano, per il bilancio dello Stato, maggiori entrate, relative al 2002, per 7.851 milioni di euro (15.200 miliardi di lire) e minori spese correnti per 746 milioni di euro (1.450 miliardi di lire).
        La seconda Nota di variazioni ha trasferito nel bilancio, come già modificato in conseguenza dei provvedimenti sopra ricordati, gli effetti delle misure previste nel disegno di legge finanziaria, come approvato dal Senato.
        Una parte di queste misure ha funzione correttiva, in quanto è rivolta a contenere voci di spesa o incrementare voci di entrata rispetto alle dimensioni che si determinerebbero a legislazione vigente.
        Una parte degli interventi previsti dalle disposizioni del disegno di legge finanziaria ha invece carattere espansivo ed è finalizzata a sostenere il reddito e lo sviluppo del sistema economico. E' significativo dell'impostazione della manovra del Governo che, in termini quantitativi, le dimensioni delle misure espansive siano prevalenti rispetto a quelle delle misure correttive. Gli effetti finanziari complessivi delle disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria, come approvato dal Senato, indicano infatti, a fronte di un incremento delle entrate, di 2.277 milioni di euro (4.400 miliardi di lire), un incremento delle spese di 4.023 milioni di euro (7.800 miliardi di lire).
        Tra le misure da cui derivano maggiori entrate, la più importante appare l'imposta sostitutiva relativa alla rideterminazione del valore di acquisto di partecipazioni non negoziate e di terreni edificabili, che dovrebbe recare, nel 2002, un gettito di oltre 2.000 milioni di euro (circa 4.000 miliardi di lire).
        Tra i diversi interventi di contenimento della spesa, le misure relative alla definizione del patto di stabilità interno con gli enti locali e al riordino degli enti pubblici, pur avendo effetti di gran lunga preponderanti in relazione al conto economico delle amministrazioni pubbliche, contribuiscono anche ad una riduzione della spesa corrente del bilancio dello Stato che nel 2002 è pari a circa 200 milioni di euro (circa 400 miliardi di lire).
        Gli interventi di carattere espansivo sono rivolti in misura prevalente al sostegno del reddito delle famiglie, con particolare riferimento alle detrazioni IRPEF per carichi familiari, che nel 2002 hanno un'incidenza sul bilancio (in termini di minori entrate) di 1.300 milioni di euro (2.200 miliardi di lire), all'innalzamento delle pensioni per le fasce di popolazione anziana in condizioni disagiate (2.170 milioni di euro, pari a 4.200 miliardi di lire) e alla proroga degli incentivi sulle ristrutturazioni edilizie (279 milioni di euro, 540 miliardi di lire).
        Per quanto riguarda l'attività delle imprese, gli interventi di sostegno introdotti sono finalizzati specificamente all'ampliamento dell'occupazione nelle regioni meridionali, attraverso la concessione di sgravi contributivi, che si traducono, in termini di contabilizzazione nel bilancio dello Stato, in maggiori spese per 1.312 milioni di euro (oltre 2.500 miliardi di lire).
        Le maggiori risorse destinate ai rinnovi contrattuali nel pubblico impiego e alla valorizzazione dei dipendenti pubblici ammontano, in riferimento al bilancio dello Stato, a 1.750 milioni di euro, 3.400 miliardi di lire. E' particolarmente apprezzabile che nella destinazione delle risorse disponibili il Governo abbia manifestato particolare attenzione per il personale impiegato nel mondo della scuola e per le forze armate e di polizia.
        Alcune delle modifiche introdotte nel disegno di legge finanziaria nel corso dell'esame da parte della Commissione bilancio della Camera comportano anche rilevanti effetti sul bilancio dello Stato.
        Ricordo, in particolare, le maggiori entrate derivanti dall'imposta sostitutiva prevista in relazione all'esclusione di beni immobili strumentali dal patrimonio delle imprese individuali (150 miliardi di lire) e, soprattutto, quelle derivanti dalla possibilità, per i periodi di imposta 2001 e 2002, di adeguare ricavi, compensi e volume di affari ai valori determinati in base all'applicazione degli studi di settore, senza dover pagare interessi né sanzioni (800 miliardi).
        Un notevole miglioramento dei servizi in ambito sociale e culturale, e, di riflesso, anche minori oneri a carico del bilancio dello Stato, potranno risultare dall'emendamento volto a ridefinire la disciplina delle fondazioni, concentrando la loro attività su questi settori e completando la separazione dal sistema bancario.
        Maggiori oneri sono invece correlati a significative misure di sostegno dello sviluppo e del reddito introdotte dalla Commissione, come la proroga del regime speciale IVA e la riduzione dell'IRAP gravante sulle aziende agricole per il periodo di imposta 2001 (in totale circa 360 miliardi di lire), il fondo per la riqualificazione urbana dei comuni e quello per lo sviluppo delle isole minori (in totale 300 miliardi di lire), le maggiori risorse destinate alla contrattazione per il pubblico impiego, con specifico riferimento alle forze di polizia e alle forze armate (circa 450 miliardi).
        Nel complesso le modifiche apportate dalla V Commissione al disegno di legge finanziaria comportano, per il 2002, un miglioramento del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di circa 18 milioni di euro (35 miliardi di lire), risultante da un miglioramento del saldo corrente di quasi 150 milioni di euro (290 miliardi di lire) e da maggiori autorizzazioni di spesa e accantonamenti per interventi in conto capitale per 132 milioni di euro (255 miliardi di lire).
        Riprendendo alcune considerazioni già avanzate nel corso del dibattito in Commissione, mi pare di poter concludere che dall'esame delle cifre del bilancio, per quanto esso possa risultare, a tratti, arido e faticoso, emergono tuttavia, con la chiarezza di cui soltanto i numeri sono capaci, le linee fondamentali della politica finanziaria del Governo e della maggioranza.
        Anche senza voler riaprire polemiche del passato, si può dire che la condizione dei conti pubblici risentiva, oggettivamente, di un prolungato ciclo elettorale. Al tempo stesso si è registrato un peggioramento della situazione economica internazionale, che i tragici eventi dell'11 settembre hanno profondamente aggravato. Anche l'economia italiana ne ha subito le conseguenze, con un repentino e consistente rallentamento della crescita. Il Governo si è trovato di fronte alla duplice e, per certi versi, opposta esigenza di assicurare la stabilità della finanza pubblica e, al tempo stesso, di sostenere il rilancio dell'economia.
        Riguardo al primo profilo, sono state adottate misure rigorose di contenimento della spesa primaria delle amministrazioni statali e di controllo dei flussi di cassa, sono state chiaramente definite le responsabilità in materia di spesa sanitaria, più in generale si è cercato di dare una diversa e più efficace impostazione ai rapporti finanziari tra lo Stato, da un lato, e le autonomie territoriali, dall'altro.
        Al tempo stesso con i provvedimenti, sopra ricordati, che fanno parte integrante della manovra di finanza pubblica per il 2002, sono state reperite considerevoli risorse, senza peraltro accentuare il livello già alto della pressione fiscale. Il profilo più significativo degli interventi previsti con tali provvedimenti consiste proprio nel fatto che essi, pur avendo effetti finanziari positivi, non comportano sacrifici per il sistema economico nazionale, ma, al contrario, con particolare riferimento alle agevolazioni per gli investimenti, pongono le condizioni per una rapida e incisiva ripresa.
        Le disponibilità finanziarie così recuperate hanno consentito di predisporre un disegno di legge finanziaria che contiene rilevanti misure espansive (come dimostrano, tra l'altro, gli effetti sul bilancio dello Stato sopra illustrati), destinate soprattutto al sostegno del reddito delle famiglie e delle fasce di popolazione più disagiate, da un lato, e l'incremento dell'occupazione nelle aree del Paese dove l'accesso al lavoro è più difficile, dall'altro.
        In definitiva, si può affermare che, nel corso dell'esame in Commissione, al contenuto del disegno di legge finanziaria siano state apportate significative e positive modifiche, che si traducono anche in un miglioramento dei saldi di bilancio e della composizione della spesa.
        Pertanto nell'esprimermi in senso favorevole sul disegno di legge di bilancio al nostro esame, voglio sottolineare come in esso si rifletta un complesso di misure efficaci per il perseguimento del duplice obiettivo della stabilità e dello sviluppo solidale.
        Tali misure pongono le premesse per una riduzione strutturale della pressione fiscale, da attuare non appena le condizioni di finanza pubblica lo permetteranno. Anche le previsioni delle entrate erariali a legislazione vigente confermano, con il loro sostenuto incremento, la necessità di questo intervento.

Alberto GIORGETTI,
Relatore per la maggioranza

TESTO
DEL DISEGNO DI LEGGE N. 1985
(BILANCIO)


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