XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1974
Onorevoli Colleghi! - L'Italia da una decina di anni
sconta un grave ritardo rispetto alla qualità dei servizi
pubblici che si riflette sia sulla qualità della vita degli
italiani che sulla competitività del nostro Paese.
Tale gap è spesso dovuto ad una legislazione
deficitaria orientata più alla procedimentalizzazione delle
attività piuttosto che al raggiungimento degli obiettivi,
essenziali per una risposta efficace ai bisogni dei cittadini
e per la modernizzazione in coerenza con lo sviluppo civile
del nostro Paese.
Nella direzione di una maggiore snellezza e
modernizzazione delle procedure in materia di lavori pubblici
si vuole inserire la presente proposta di legge di riforma
della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio
1994, n. 109, e successive modificazioni, di seguito
denominata "legge quadro". Sono di seguito sinteticamente
illustrate le modifiche che si propone di introdurre nel testo
in vigore della legge quadro.
Articolo 1. - (Delega al Governo).- La riforma del
titolo V della parte seconda della Costituzione avvenuta con
l'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, è indicativa ed impone una riflessione puntuale
sulle nuove competenze dello Stato e soprattutto delle regioni
alle quali è stata riconosciuta potestà legislativa e
regolamentare esclusive su alcune materie.
Articolo 2. - (Modifiche all'articolo 2 - Ambito
oggettivo e soggettivo di applicazione della legge quadro).
- Le innovazioni proposte mirano ad una più precisa
delimitazione dell'ambito oggettivo e soggettivo di
applicazione della legge quadro, così da tenere conto delle
peculiarità che contraddistinguono le diverse categorie di
soggetti tenuti all'applicazione della disciplina dalla stessa
recata, come complessivamente individuati dal comma 2
dell'articolo 2.
Da un lato, viene precisato che tra i soggetti di cui alla
lettera b) del citato comma 2 sono ricompresi tutti i
soggetti titolari di un rapporto concessorio instauratosi in
data antecedente a quella di entrata in vigore della legge
quadro; dall'altro, viene proposta una riformulazione del
comma 3 contenente l'elencazione delle disposizioni la cui
applicazione è esclusa nei confronti dei comuni con
popolazione inferiore a 15.000 abitanti e dei soggetti di cui
alle lettere b) e c) del comma 2 (concessionari di
lavori pubblici e di esercizio di infrastrutture destinate al
pubblico servizio, aziende speciali e consorzi, società miste,
concessionari di servizi pubblici, soggetti cosiddetti
"settori operanti ex esclusi" di cui al decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 158, soggetti privati sovvenzionati con denaro
pubblico).
Più precisamente, vengono aggiunte nel novero delle
disposizioni "ad applicazione limitata" anche quelle contenute
negli articoli 17 (affidamento degli incarichi di
progettazione) e 26 (disciplina economica del contratto
d'appalto), ciò che segna un ritorno alla formulazione della
norma risultante dalla novella del 1995 (cosiddetta
"Merloni-bis"), sia pure con riferimento ad un ambito
soggettivo notevolmente più allargato (che ricomprende, come
detto, anche i comuni con popolazione inferiore a 15.000
abitanti).
Al comma 4 dell'articolo 2 viene invece soppressa la
previsione diretta a porre a carico dei concessionari di
lavori pubblici l'obbligo di appaltare a terzi (cioè di
riservare al mercato, con affidamenti concorsuali) una
percentuale minima del 40 per cento dei lavori compresi
nell'oggetto della concessione.
Tale disposizione viene infatti ad incidere in maniera
eccessivamente penalizzante sul potere organizzativo delle
imprese esecutrici di lavori pubblici in regime di
concessione, comprimendolo ingiustificatamente, senza peraltro
trovare precisa corrispondenza nel testo della direttiva
comunitaria (il paragrafo 2 dell'articolo 3 della direttiva
93/37/CEE si limita infatti a prevedere che:
"l'amministrazione aggiudicatrice può: imporre al
concessionario di lavori pubblici di affidare a terzi appalti
corrispondenti a una percentuale minima del 30 per cento del
valore globale dei lavori oggetto della concessione, pur
prevedendo la facoltà per i candidati di aumentare tale
percentuale. Detta percentuale minima deve figurate nel
contratto di concessione di lavori; oppure invitare i
candidati concessionari a dichiarare nelle loro offerte, la
percentuale, ove sussista, del valore globale dei lavori
oggetto della concessione che essi intendono affidare a
terzi").
Viene riformulato il comma 5, con l'innalzamento del
limite inferiore della soglia di rilievo (da 200.000 ECU a
300.000 euro) e la soppressione dell'inciso finale ("I lavori
di importo inferiore a 200.000 ECU sono sottoposti ai regimi
propri dei predetti soggetti"), così da creare una sorta di
deregulation per gli affidamenti posti in essere da
soggetti operanti nei settori ex esclusi, se d'importo
compreso entro il limite di 300.000 euro.
Viene poi introdotta una previsione che prende in
considerazione, risolvendolo, il problema relativo
all'applicabilità della disciplina pubblicistica in materia di
appalti anche alle opere che il concessionario si sia
impegnato ad eseguire a scomputo delle opere di
urbanizzazione, ai sensi dell'articolo 11 della legge 28
gennaio 1977, n. 10.
La questione ha assunto particolare rilievo a seguito di
una recente sentenza della Corte di giustizia delle Comunità
europee (12 luglio 2001, in causa C-399/98), che ha giudicato
contraria alla normativa comunitaria la disciplina nazionale
che consente al titolare di una concessione edilizia o di un
piano di lottizzazione approvato di realizzare un'opera di
urbanizzazione di importo pari o superiore alla soglia di
rilevanza comunitaria (5 milioni di euro), a scomputo degli
oneri connessi al rilascio della concessione.
Allo scopo di evitare possibili incertezze applicative e
di assicurare uniformità all'operato degli enti locali su
tutto il territorio nazionale, la modifica proposta esclude le
opere il cui valore sia inferiore alla soglia comunitaria,
dall'ambito di applicazione della legge quadro, possibilità,
questa, che può senz'altro evincersi a contrario dalla
menzionata decisione della Corte di giustizia. Infine, sono
fissati i criteri di snellimento e di semplificazione
procedurale per i lavori pubblici di importo complessivo pari
o inferiore a 150.000 euro.
Articolo 3. - (Modifiche all'articolo 4 - Autorità per
la vigilanza sui lavori pubblici). - Si propone di
sostituire l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici,
come era stata originariamente pensata (unica e centrale), con
tante autorità regionali, nominate con provvedimento dei
presidenti della Giunta regionale. Ne consegue una sostanziale
riscrittura dell'articolo 4 e l'abrogazione dell'articolo
5.
Si propone altresì, con riferimento alle vicende più
propriamente esecutive del contratto d'appalto, una
semplificazione degli oneri di informativa a carico delle
stazioni appaltanti, in una prospettiva di snellimento degli
incombenti procedurali connessi alla realizzazione di opere
pubbliche.
Articolo 4. - (Modifiche all'articolo 7 - Misure per
l'adeguamento della funzionalità della pubblica
amministrazione). - Sono proposte modifiche volte ad
introdurre elementi di maggiore flessibilità nell'operato
delle amministrazioni aggiudicatrici (quelle di cui alla
lettera a) del comma 2 dell'articolo 2, i soli soggetti
tenuti all'applicazione dell'articolo in esame).
Le più significative riguardano:
a) la possibilità per il responsabile del
procedimento di svolgere, per uno o più interventi, nei limiti
delle proprie competenze professionali, anche congiuntamente,
le funzioni di progettista e di direttore dei lavori (in via
generalizzata, dunque anche nel caso di realizzazioni
complesse o di importo superiore a 500 mila euro, a differenza
di quanto oggi previsto dall'articolo 7, comma 4, del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554, di seguito denominato
"regolamento");
b) la derogabilità, per tutte le amministrazioni
aggiudicatrici, in presenza di determinati presupposti, del
cosiddetto "principio di unicità del responsabile del
procedimento", finora consentita soltanto per
l'amministrazione della difesa (possono esservi più
responsabili del procedimento per ciascuna singola fase di
svolgimento del processo attuativo dell'opera pubblica:
progettazione, affidamento ed esecuzione);
c) la precisazione che il responsabile del
procedimento deve essere un tecnico in possesso di titolo di
studio adeguato alla natura dell'intervento da realizzare,
abilitato all'esercizio della professione o, quando
l'abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un
funzionario con idonea professionalità e con anzianità di
servizio in ruolo non inferiore a cinque anni;
d) la possibilità per le amministrazioni
aggiudicatrici, in caso di carenze di organico o di
impossibilità dì reperire adeguate competenze interne in
relazione all'intervento:
1) di avvalersi per l'espletamento delle funzioni di
responsabile del procedimento di figure professionali
dipendenti da altre amministrazioni aggiudicatrici o di
assumerne direttamente, anche con rapporto di lavoro a tempo
determinato;
2) di affidare all'esterno, oltre a compiti di
supporto all'attività del responsabile del procedimento, anche
quelli inerenti al vero e proprio ruolo di responsabile del
procedimento (il professionista esterno all'apparato
organizzativo del soggetto appaltante deve essere selezionato
con procedure concorsuali e deve disporre di polizza
assicurativa a copertura dei rischi di natura
professionale).
Articolo 5. - (Modifiche all'articolo 8 -
Qualificazione). - Numerosi sono gli interventi correttivi
che riguardano la disciplina contenuta nell'articolo 8 della
legge quadro in tema di qualificazione delle imprese
realizzatrici di lavori pubblici.
Si propone anzitutto di estenderne l'ambito di
applicazione, in modo da ricomprendervi espressamente tutti i
soggetti esecutori di lavori privati d'importo superiore ad un
milione di euro, nella misura in cui beneficino, per la
realizzazione degli stessi, di un contributo pubblico diretto
e specifico, in conto interessi o in conto capitale, a
prescindere dalla specifica entità del contributo stesso.
Tale soluzione riproduce, nella sostanza, l'impostazione
della legge istitutiva dell'Albo nazionale dei costruttori, la
n. 57 del 1962, la quale prevedeva che, in presenza di un
finanziamento pubblico, tutti i lavori d'importo superiore a
75 milioni di lire dovessero essere eseguiti da soggetti
iscritti all'Albo, indipendentemente dalla misura del
contributo ricevuto.
L'innovazione proposta si fonda sulla considerazione che
la spendita di denaro pubblico anche da parte di soggetti
privati deve avvenire sul presupposto dell'adozione delle
medesime cautele che sono stabilite per la scelta
dell'esecutore di lavori pubblici, nella definizione che ne
fornisce l'articolo 2, comma 1, della legge quadro.
Allo scopo di rendere maggiormente effettivo il
monitoraggio relativo alla permanenza nel tempo dei requisiti
di qualificazione, si propone la soppressione, dall'articolo
8, comma 4, lettera c), della legge quadro, delle
parole: "relativamente ai dati di bilancio", che sembravano
restringere notevolmente la portata della prevista (anche se
eventuale) verifica annuale, ridotta a semplice riscontro
documentale delle risultanze bilancistiche.
Si suggerisce inoltre l'introduzione di una norma che
escluda a priori che il possesso della certificazione
del sistema di qualità o della dichiarazione della presenza di
elementi del sistema di qualità possa costituire requisito
necessario ai fini dell'esecuzione dei lavori ricadenti nella
sfera di operatività della legge quadro, con la previsione,
tuttavia, di un meccanismo premiante, per le imprese che ne
siano dotate, da definire in sede di riforma del regolamento
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio
2000, n. 34, recante istituzione del sistema di qualificazione
per gli esecutori di lavori pubblici.
Si demanda a tale sede anche la definizione delle modalità
e dei criteri attraverso cui ricorrere, ai fini della
qualificazione, ai requisiti di imprese collegate, in
conformità con l'ormai consolidato orientamento della
giurisprudenza comunitaria.
Si conferma la compatibilità dell'applicazione
dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 158 del 1995 con
il divieto di utilizzazione degli albi speciali o di fiducia
di cui al comma 8 dell'articolo 8 della legge quadro.
A tale fine viene precisato che il sistema di
qualificazione istituito dai soggetti di cui all'articolo 2,
comma 2, lettera h), della legge quadro operanti nei
settori di cui al decreto legislativo n. 158 del 1995 (acqua,
energia, trasporti e telecomunicazioni), se finalizzato
all'aggiudicazione di lavori pubblici, debba essere
disciplinato sulla base di criteri differenziati per i settori
di cui agli articoli da 3 a 6 del decreto legislativo stesso,
stabiliti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro competente, da emanare
entro due mesi dall'entrata in vigore della legge.
E' introdotto il principio, peraltro già affermato in
giurisprudenza, in base al quale nei contratti misti (ad
esempio global service), indipendentemente dalla
disciplina applicabile (lavori o servizi), l'esecutore dei
lavori deve comunque essere un soggetto qualificato secondo il
sistema disciplinato dal presente articolo e dal regolamento
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 34 del
2000.
Stante l'esaustività della disciplina contenuta
nell'articolo 8, è disposta l'abrogazione dell'articolo 9.
E' evidente, peraltro, che le modifiche proposte
presuppongono una riforma del regolamento di cui al decreto
del Presidente della Repubblica n. 34 del 2000, da attuare con
un provvedimento ad hoc (entro due mesi dalla data di
entrata in vigore della legge, secondo le modalità di cui
all'articolo 8, comma 2, della legge quadro).
Articolo 6. - (Modifiche all'articolo 10 - Soggetti
ammessi alle gare). - L'unica modifica sostanziale riguarda
la abrogazione del comma 1-quater, contenente la
disciplina della cosiddetta "verifica a campione" che, per la
sua macchinosità e pesantezza, costituisce un onere
procedimentale di cui pare opportuno sgravare le stazioni
appaltanti, senza che ne resti significatamente incisa la
complessiva coerenza del sistema di gare disciplinato dalla
legge quadro (e ciò alla luce dei princìpi di buona
amministrazione che impongono, comunque, dì verificare,
secondo modalità più snelle ed adattabili alle varie
fattispecie, le dichiarazioni rese dai partecipanti alle
procedure d'appalto).
Tale scelta trova inoltre giustificazione nella
considerazione che, per la maggior parte degli affidamenti, la
titolarità dei requisiti di idoneità economico-finanziaria e
tecnico-organizzativa può ritenersi ormai comprovata sulla
base della semplice presentazione dell'attestazione rilasciata
dagli appositi organismi, denominati: "SOA" ai sensi del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 34 del 2000.
(Modifiche all'articolo 12 - Consorzi stabili). - Il
comma 5 dell'articolo 12 stabilisce, nella sua vigente
formulazione:
a) il divieto di partecipazione alla medesima
procedura di gara del consorzio stabile e dei singoli
consorziati; questa previsione, peraltro, è da ritenere
superata, secondo l'interpretazione corrente, in quanto
incompatibile con l'articolo 13, comma 4, ai sensi del quale i
consorzi stabili (cosi come quelli di cooperative e di imprese
artigiane) devono indicare in sede di presentazione
dell'offerta i consorziati per conto dei quali concorrono:
soltanto a questi ultimi è fatto divieto di partecipare alla
gara uti singuli ovvero quali componenti di riunioni di
imprese o di consorzi costituiti ai sensi dell'articolo 2602 e
seguenti del codice civile;
b) il divieto per i componenti di un consorzio
stabile di costituire tra loro o con terzi associazioni,
consorzi, nonché più di un consorzio stabile.
Le modifiche proposte mirano:
1) all'eliminazione di qualsiasi problema di
coordinamento con il menzionato articolo 13, comma 4, della
legge quadro, ribadendo che è vietata la partecipazione alla
medesima procedura del consorzio stabile e dei soli
consorziati per conto dei quali il consorzio concorre;
2) alla depenalizzazione della violazione del divieto
predetto, in origine sanzionato con l'applicazione
dell'articolo 353 del codice penale, relativo alla fattispecie
criminosa della turbata libertà degli incanti (e ciò in
coerenza con l'omologa ipotesi disciplinata dall'articolo 13,
comma 4, della legge quadro, non corredata di alcuna sanzione
penale);
3) all'abolizione del divieto per i componenti dei
consorzi stabili di partecipare ad altre associazioni e
consorzi costituiti ai sensi dell'articolo 2602 del codice
civile, nell'ottica di rimuovere ingiustificate disparità di
trattamento tra consorzi stabili ed altre formule di
aggregazione imprenditoriale previste dalla vigente disciplina
(consorzi di cooperative e di imprese artigiane).
Si è, invece, mantenuto il divieto di costituire più di un
consorzio stabile, allo scopo di non stravolgere le originarie
finalità dell'istituto, che sono quelle di favorire più ampi e
stabili processi di riorganizzazione societaria.
Viene infine riattualizzato il sistema di benefìci
introdotti dalla legge quadro per favorire la diffusione
dell'istituto del consorzio stabile (di cui è prevista
l'operatività fino al 31 dicembre 2002).
(Modifiche all'articolo 13 - Riunione di concorrenti).
- In tema di associazioni temporanee e di consorzi
costituiti ai sensi dell'articolo 2602 del codice civile,
viene proposta una più precisa definizione dei requisiti di
cui ciascun soggetto che vi partecipi deve essere munito:
a) per le associazioni temporanee e per i consorzi
di tipo orizzontale è chiarito che i requisiti di
qualificazione devono essere posseduti dall'impresa mandataria
o capogruppo nella misura minima del 40 per cento, mentre la
restante percentuale deve essere posseduta cumulativamente
dalle altre imprese associate o consorziate, ciascuna nella
misura minima del dieci per cento di quanto richiesto
all'intera associazione temporanea o consorzio; in tal modo,
vengono definitivamente superati i dubbi interpretativi emersi
nella prassi applicativa, escludendo la necessità che ciascuna
impresa aderente al raggruppamento debba essere comunque
qualificata per almeno un quinto dell'importo dei lavori (come
parrebbe evincersi dall'articolo 3, comma 2, del regolamento
di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 34 del
2000). Inoltre, è precisato che la capogruppo debba possedere
i requisiti richiesti ai fini della partecipazione alla gara
in misura maggioritaria;
b) per le associazioni temporanee e per i consorzi
di tipo verticale, è invece precisato che i requisiti di
qualificazione devono essere posseduti dall'impresa mandataria
o capogruppo nella categoria prevalente in misura
corrispondente all'importo dei lavori riconducibili a tale
categoria; che nelle categorie scorporate ciascun mandante o
consorziato deve possedere i requisiti previsti per l'importo
dei lavori della categoria che intende assumere e nella misura
indicata per l'impresa singola; che i requisiti relativi ai
soli lavori riconducibili alla categoria prevalente possono
essere posseduti dall'impresa mandataria o capogruppo nella
misura minima del 40 per cento e, per la restante percentuale,
cumulativamente da uno o più soggetti mandanti o consorziati,
ciascuno dei quali in misura non inferiore al 10 per cento,
cosiddetti "associazioni o consorzi di tipo misto".
Si è inoltre corretto un evidente difetto di coordinamento
della disciplina risultante ad esito dei diversi interventi di
novellazione subìti nel tempo, precisandosi, al comma 6, che è
l'inosservanza dei divieti di cui al comma 5-bis (non di
cui al comma 5) a comportare l'annullamento
dell'aggiudicazione o la nullità del contratto, nonché
l'esclusione dei concorrenti riuniti in associazione o
consorzio concomitanti o successivi alle procedure di
affidamento relative ai medesimi lavori.
Articolo 7. - (Modifiche all'articolo 14 -
Programmazione dei lavori pubblici). - In una prospettiva
semplificatoria, si prevede l'introduzione di un comma finale,
il 13-bis, che demandi ad un decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti la definizione di:
a) modalità accelerate per la predisposizione ed
approvazione dei documenti di programmazione dei lavori
pubblici;
b) casi in cui è possibile derogare all'ordine di
priorità tra categorie di lavori e tra opere appartenenti ad
una medesima categoria come definito nel programma triennale,
in aggiunta a quelli individuati dal comma 15;
c) condizioni al cui ricorrere e consentito che
un'opera venga inclusa nell'elenco annuale di cui al comma 1
senza che sia preventivamente intervenuta l'approvazione della
progettazione preliminare;
d) ipotesi in cui il finanziamento pubblico di
un'opera è consentito anche in deroga alle previsioni di cui
al comma 10;
e) ulteriori semplificazioni della disciplina
contenuta nell'articolo 14, nel rispetto comunque dei princìpi
affermati nell'articolo stesso.
Articolo 8. - (Modifiche all'articolo 16 - Attività di
progettazione). - Si propone la soppressione dell'ultimo
periodo del comma 3 dell'articolo 16, nella parte in cui si
stabilisce che è il progetto preliminare a consentire l'avvio
delle procedure espropriative.
La modifica mira ad eliminare un difetto di coordinamento
di tale norma con l'articolo 14, comma 13, della legge quadro
con alcune disposizioni del regolamento e con il nuovo testo
unico in materia di espropriazioni di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327; in virtù di
tali disposizioni, infatti, il progetto definitivo equivale a
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera ed è, dunque,
tale progetto che determina l'attivazione delle procedure
espropriative (non, dunque, il progetto preliminare).
(Modifiche dell'articolo 17 - Effettuazione delle attività
di progettazione, direzione dei lavori e accessorie). - Si
precisa anzitutto che le prestazioni relative alla
progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva nonché alla
direzione dei lavori ed agli incarichi di supporto
tecnico-amministrativo alle attività del responsabile unico
del procedimento e del dirigente competente alla formazione
del programma triennale di cui all'articolo 14 possono essere
espletate, tra l'altro, anche dagli uffici tecnici di altre
amministrazioni aggiudicatrici di cui sia possibile avvalersi,
oltre che per legge, in base a specifico rapporto
convenzionale.
Per evitare problemi di adattamento interpretativo, e
dunque anche il rischio di difformità ed incertezze nella
prassi amministrativa e professionale di tutti i giorni, è
altresì precisato che ai raggruppamenti temporanei costituiti
tra liberi professionisti singoli od associati, società di
professionisti e società di ingegneria debbano applicarsi le
disposizioni di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 157, e successive modificazioni sulle
associazioni temporanee tra prestatori di servizi, anziché,
come oggi previsto, quelle di cui all'articolo 13 della legge
quadro sulle associazioni temporanee tra imprese appaltatrici
di opere pubbliche, "in quanto compatibili" (inciso,
quest'ultimo, suscettivo di alimentare, come detto, criticità
applicative di non poco conto).
Si propone di modificare la previsione di cui al comma 4
dell'articolo 17, in modo da rendere possibile l'affidamento
all'esterno, al ricorrere delle condizioni ivi disciplinate,
anche di semplici parti del progetto preliminare, definitivo
ed esecutivo dell'opera da realizzare (come ammesso dal regime
previgente alla novella del 1998). Sempre all'interno del
comma 4, appare senz'altro necessaria la soppressione della
previsione limitativa delle attività delle società di
ingegneria ai soli affidamenti d'importo superiore ai 200 mila
euro ovvero alla progettazione di opere di speciale
complessità (previsione, questa, dichiarata dalla
giurisprudenza amministrativa contrastante con i princìpi del
trattato istituito dalla Comunità europea, come modificato dal
trattato di Amsterdam, di cui alla legge n. 209 del 1998, e
quindi incompatibile con la normativa comunitaria).
Le modifiche più rilevanti riguardano i commi 10, 11 e 12,
contenenti la disciplina delle modalità di affidamento degli
incarichi di progettazione.
Più in particolare:
a) per l'affidamento di incarichi di progettazione
il cui importo stimato sia inferiore al controvalore in euro
di 80 mila diritti speciali di prelievo (DSP) (invece dei 40
mila attuali), è ammesso l'affidamento fiduciario, previa
verifica dell'esperienza e della capacità professionale degli
affidatari e con motivazione della scelta in relazione al
progetto da affidare;
b) per l'affidamento di incarichi di progettazione
il cui importo stimato sia compreso tra il controvalore in
euro di 80 mila DSP e la soglia di applicazione della
disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici di
servizi, è previsti che il regolamento disciplini le modalità
di aggiudicazione che le stazioni appaltanti devono rispettare
in modo che sia assicurata adeguata pubblicità agli stessi e
contemperati i princìpi generali della trasparenza e del buon
andamento con l'esigenza di garantire la proporzionalità tra
le modalità procedurali ed il corrispettivo dell'incarico;
c) per l'affidamento di incarichi di progettazione
d'importo pari o superiore alla soglia di applicazione della
disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici di
servizi, è stabilito che debbano trovare applicazione le norme
europee come recepite nel nostro ordinamento (decreto
legislativo n. 157 del 1995).
La proposta di legge prevede inoltre che, a differenza
dell'attuale assetto, i soggetti operanti nei settori ex
esclusi debbano affidare gli incarichi di progettazione
relativi a lavori ordinari, come tali rientranti nell'ambito
di applicazione della legge sulla base delle prescrizioni
contenute nel decreto legislativo n. 158 del 1995.
Articolo 9. - (Modifiche all'articolo 19 - Sistemi di
realizzazione dei lavori pubblici). - Si propongono talune
modifiche alla disciplina del cosiddetto "appalto
integrato".
Nella versione della legge-quadro in vigore, e
difformemente dall'impostazione comunitaria, il contratto di
appalto può avere ad oggetto sia attività progettuale che
esecutiva soltanto nell'ipotesi di lavori:
a) in cui la componente impiantistica e
tecnologica incida per più del 50 per cento sul valore
dell'opera;
b) di manutenzione, restauro e scavi
archeologici.
Rispetto a tale impostazione, il testo proposto ammette in
via generalizzata che il contratto possa avere ad oggetto
anche la progettazione (esecutiva) per tutti gli affidamenti
d'importo pari o superiore alla soglia di applicazione della
disciplina comunitaria (e ciò in conformità con la nozione
comunitaria di appalto pubblico di lavori di cui all'articolo
1, lettera a) della direttiva 93/37/CEE del complesso,
del 4 giugno 1993).
L'affidamento congiunto della progettazione e
dell'esecuzione viene dunque ad essere ammesso per gli appalti
che riguardino:
1) lavori la cui componente impiantistica o tecnologica
incida per più del 50 per cento sul valore dell'opera;
2) lavori di manutenzione, restauro e scavi
archeologici;
3) lavori di importo pari o superiore alla soglia di
applicazione della disciplina comunitaria.
Quanto alla disciplina delle concessioni, si propone di
eliminare il riferimento al limite di durata (non oltre trenta
anni) dei relativi rapporti, trattandosi di termine
eccessivamente rigido, l'insuperabilità del quale preclude,
talvolta, la possibilità stessa di conseguire l'economicità di
gestione.
E' previsto pertanto che la durata della concessione non
possa, di norma, essere superiore a trenta anni, salvo
motivate eccezioni nei casi in cui una maggiore durata sia
idonea a consentire il raggiungimento dell'equilibrio
economico-finanziario degli investimenti e della connessa
gestione.
Si propone inoltre di ammettere in via generalizzata la
possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici e per i
soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), di
affidare a soggetti pubblici o la società di diritto privato
dagli stessi controllate ai sensi dell'articolo 2359 del
codice civile, sulla base di apposita convenzione,
l'espletamento delle funzioni e delle attività di stazione
appaltante di lavori pubblici (cosiddetta "concessione di
committenza").
Si propone infine di innovare la disciplina relativa alle
modalità di determinazione del corrispettivo.
L'attuale assetto prevede:
1) che il corrispettivo dell'appaltatore debba essere
determinato a corpo ovvero a corpo e a misura;
2) che il ricorso a modalità di determinazione a misura
sia consentito limitatamente agli appalti aventi ad oggetto
manutenzione, restauro e scavi archeologici;
3) che debbano essere necessariamente stipulati a corpo
i contratti in cui l'appaltatore sia incaricato anche della
progettazione esecutiva (in quanto la componente impiantistica
o tecnologica incida per più del 50 per cento sul valore
complessivo dell'opera).
L'impostazione normativa seguita dal legislatore del 1994
ha, tuttavia, palesato rilevanti inconvenienti, ed è
risultata, nella prassi, foriera di contenzioso tra
committenti ed imprese, a tutto nocumento della tempestiva
realizzazione dei lavori; ciò in quanto la definizione del
corrispettivo "a corpo" presuppone, diversamente da quanto
verificatosi in concreto, la disponibilità di elaborati
progettuali esecutivi completi e correttamente predisposti.
Nella modifica proposta, proprio in ragione della
evidenziata realtà di fatto, allo scopo di contenere il
livello di litigiosità tra i soggetti coinvolti
nell'esecuzione dei lavori, si è optato per la soluzione di
porre sullo stesso piano gli affidamenti a corpo, a misura
ovvero a corpo e a misura (la scelta dipendendo da una
valutazione particolare delle circostanze del caso concreto,
che effettua l'amministrazione appaltante).
In ogni caso i contratti di cui al comma 1, lettera
b), numeri 1) e 3), dell'articolo 19 nel testo proposto
(appalti a rilevante componente impiantistica o tecnologica o
aventi per oggetto lavori d'importo pari o superiore alla
soglia di applicazione della disciplina comunitaria) devono
essere stipulati a corpo.
Articolo 10. - Modifiche all'articolo 20 - Procedure di
scelta del contraente). - In tema di procedure di
aggiudicazione, il vigente assetto normativo condiziona
l'utilizzo dell'appalto concorso:
a) alla ricorrenza di specifiche circostanze di
fatto (si deve trattare di opere complesse o ad elevata
componente tecnologica, la cui progettazione richieda il
possesso di competenze particolari o la scelta tra soluzioni
tecniche differenziate);
b) allo svolgimento di un iter procedurale
prestabilito (motivata decisione dei soggetti appaltanti e
parere, peraltro non vincolante, del Consiglio superiore dei
lavori pubblici).
La modifica proposta è finalizzata a rendere maggiormente
agevole il ricorso a tale sistema di scelta del contraente
privato, eliminando, in particolare, la necessità del parere
del Consiglio superiore dei lavori pubblici, e dunque
demandando la verifica dei presupposti di fatto stabiliti
dalla norma, in via esclusiva, alle stazioni appaltanti.
(Modifiche all'articolo 21 - Criteri di aggiudicazione -
Commissioni giudicatrici). - L'attuale disciplina contempla
due distinti moduli procedurali in base ai quali i committenti
possono individuare il soggetto aggiudicatario:
a) il criterio del prezzo più basso;
b) il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa.
Ai fini dell'individuazione del prezzo più basso, può
essere utilizzato il criterio dell'offerta a prezzi unitari,
disciplinato dall'articolo 90 del regolamento; ovvero, in
alternativa, quello del massimo ribasso sull'elenco prezzi
(nel caso di contratti da stipulare a misura); ovvero, ancora,
quello del massimo ribasso sul prezzo a base di gara
(nell'ipotesi di contratti da stipulare a corpo).
Il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa è
invece ammesso nella sola ipotesi dell'appalto concorso.
Il testo che si propone prevede la sostituzione del
vigente comma 1-bis, con un comma contenente una
disposizione specifica in tema di global service; come è
noto, l'articolo 2 della legge quadro privilegia, ai fini
dell'individuazione della disciplina applicabile nell'ipotesi
di contratti misti di lavori, forniture e servizi e di
contratti di forniture o di servizi comprensivi di lavori
accessori, il criterio della prevalenza economica; in ragione
di ciò, è frequente che siano attratte nell'ambito di
operatività della legge quadro fattispecie contrattuali
caratterizzate da molteplici ed articolate attività di
servizi, in cui la componente "lavori" assume però preminenza
economica. In queste ipotesi, l'esperienza ha evidenziato
l'inadeguatezza, ai fini dell'individuazione del miglior
contraente, di criteri basati esclusivamente sul prezzo più
basso (al quale, ai sensi della legge-quadro, si dovrebbe
ricorrere), laddove sarebbe invece preferibile tener conto di
una serie di ulteriori elementi di valutazione, in aggiunta al
prezzo. In tale prospettiva, allo scopo di evitare inutili
irrigidimenti nell'attività delle stazioni appaltanti e di
scoraggiare condotte larvatamente elusive della disciplina
contenuta nella legge quadro, si propone di ammettere la
possibilità di ricorrere, in fattispecie contrattuali miste,
al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa,
ogniqualvolta il committente ritenga opportuno, ai fini della
valutazione delle offerte, prendere in considerazione elementi
valutativi ulteriori rispetto al prezzo.
L'introduzione del comma 1-ter dell'articolo 21
tiene conto invece delle censure mosse dall'Avvocato generale
nelle conclusioni rassegnate nel giudizio pendente davanti
alla Corte di Giustizia delle Comunità europee circa la
compatibilità con la normativa comunitaria della disciplina
nazionale sulle offerte anomale (nei procedimenti riuniti C.
285/99 e C. 286/99).
Si propone, al riguardo:
1) di precisare che l'amministrazione aggiudicatrice,
negli affidamenti d'importo superiore alla soglia di
applicazione della disciplina comunitaria, non possa escludere
le offerte sospettate di anomalia se non dopo aver richiesto,
per iscritto, le precisazioni che ritenga utili in merito alla
composizione delle stesse ed aver verificato tale composizione
tenendo conto delle giustificazioni fornite;
2) di considerare comunque ammissibili anche
giustificazioni relative ad elementi i cui valori minimi siano
stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari od
amministrative, ovvero i cui valori siano rilevabili da dati
ufficiali;
3) di sopprimere, allo scopo di rendere meno onerosa
l'attività elaborativa connessa alla partecipazione alle gare,
la previsione che impone di produrre, in sede di offerta,
giustificazioni scritte relativamente alle voci di prezzo più
significative, indicate nel bando di gara o nella lettera
d'invito, concorrenti a formare un importo non inferiore al 75
per cento di quello posto a base d'asta;
4) di prevedere la possibilità che il Ministro delle
infrastratture e dei trasporti introduca, con proprio decreto,
deroghe temporanee al meccanismo di individuazione della
soglia di anomalia delle offerte, risultante dall'articolo in
esame.
(Modifiche all'articolo 22 - Accesso alle informazioni).
- La modifica del comma 1 dell'articolo 22 copre un aspetto
lasciato sguarnito nella formulazione originaria della norma,
precisandosi, nella presente proposta di legge, che la
riservatezza debba riguardare, nell'ambito dei pubblici
incanti, tutti i soggetti che abbiano segnalato il proprio
interesse ad offrire, a prescindere dal fatto che tale
interesse si sia o meno concretizzato nella presentazione di
una vera e propria offerta.
(Modifiche all'articolo 23 - Licitazione privata e
licitazione privata semplificata). - Si propone di
reintrodurre nel testo della legge quadro, come nella sua
versione originaria, il meccanismo della cosiddetta
"forcella", che rappresenta, a livello comunitario, lo
strumento con il quale si cerca di contemperare le esigenze di
un adeguato confronto concorrenziale tra aspiranti contraenti
con quelle che impongono di non aggravare eccessivamente il
relativo procedimento di selezione.
Si prevede quindi che, per l'affidamento a licitazione
privata di lavori pubblici di qualsiasi importo, il bando di
gara possa fissare i numeri minimo e massimo entro i quali si
collocherà il numero dei concorrenti che si intendono invitare
(compreso entro un range di valori da cinque a trenta).
Qualora il numero dei candidati sia superiore a trenta, si
procederà alla scelta dei soggetti da invitare con criteri che
saranno determinati dal regolamento, tenendo conto della
migliore idoneità dimensionale, tipologica e di localizzazione
operativa dei concorrenti rispetto ai lavori da realizzare. In
ogni caso, il numero dei concorrenti ammessi a presentare
offerte dovrà essere sufficiente ad assicurare una concorrenza
effettiva.
In tema di licitazione privata semplificata, allo scopo di
agevolarne l'utilizzo (come importante strumento per lo
snellimento delle forme di contrattazione della pubblica
amministrazione), si propone di estendere il limite di valore
per l'applicazione dell'istituto (da 750 mila a un milione di
euro) e di allargare il novero dei soggetti che possono
ricorrervi (tutte le stazioni appaltanti).
(Modifiche all'articolo 24 - Trattativa privata). - La
vigente formulazione dell'articolo 24 disciplina la
possibilità di ricorrere al sistema di negoziazione della
trattativa privata in termini notevolmente restrittivi:
a) per affidamenti di importo sino a 300 mila in
euro in alcune ipotesi circoscritte (disciplinate
dall'articolo 41 dell'ormai datato regolamento di cui al regio
decreto 23 maggio 1924, n. 827);
b) per affidamenti di importo superiore a 300 mila
euro, nei soli casi in cui si tratti di ripristinare opere
funzionanti ma danneggiate da eventi calamitosi, qualora
ricorrano motivi di imperiosa urgenza incompatibili con lo
svolgimento di un'ordinaria procedura di gara.
Trattasi di disciplina che impone vincoli nell'accesso
all'istituto assai più rigorosi di quelli fissati in sede
comunitaria, con notevoli ricadute operative che spesso
condizionano negativamente l'azione amministrativa delle
stazioni appaltanti.
La soluzione che si propone prevede un'estensione anche
agli affidamenti d'importo inferiore alla soglia di
applicazione della normativa comunitaria delle regole
contenute nella citata direttiva 93/37/CEE.
Ciò implica l'individuazione di due diversi schemi
procedimentali:
a) da un lato, la trattativa privata preceduta
dalla pubblicazione di un bando di gara:
1) nei casi di offerte irregolari o inaccettabili in
una precedente procedura;
2) ovvero per lavori realizzati unicamente a scopo di
ricerca, sperimentazione, eccetera;
3) ovvero ancora in casi eccezionali, quando si tratti
di lavori che non consentano una fissazione preliminare dei
prezzi;
b) dall'altro lato, la trattativa privata senza
previo interpello della concorrenza:
1) in mancanza di offerte appropriate sotto il profilo
economico, purché le condizioni iniziali dell'appalto non
siano sostanzialmente modificate;
2) in casi di imperiosa urgenza in relazione ad eventi
imprevedibili e sempreché l'urgenza non sia in alcun modo
imputabile al committente;
3) nell'ipotesi di lavori complementari a quelli
originariamente affidati;
4) nell'ipotesi di nuovi lavori consistenti nella
ripetizione di opere similari purché conformi ad un progetto
di base oggetto di un primo affidamento effettuato mediante
gara pubblica.
Si propone inoltre di elevare la soglia entro cui e
ammesso il ricorso ai lavori in economia (fino a 300 mila
euro; 500 mila euro nell'ipotesi di risoluzione del contratto
per inadempimento dell'appaltatore originario).
Articolo 11. - (Modifiche all'articolo 25 - Trattativa
privata). - Come è noto, in tema di varianti la disciplina
vigente individua ipotesi tassative in presenza delle quali
sono ammissibili variazioni rispetto alle originarie
indicazioni progettuali.
Tra queste, particolare rilievo assume l'ipotesi di errore
od omissione del progetto esecutivo, che determina la
risoluzione del contratto nell'ipotesi in cui l'incremento
rispetto all'importo contrattualmente stabilito sia superiore
al 20 per cento.
Al riguardo, le modifiche di cui si propone
l'introduzione, pur mantenendo l'attuale impostazione, mirano
ad attenuare alcuni elementi di rigidità affiorati nella
prassi applicativa.
Così si è precisato che, tra le cause di ammissibilità del
ricorso a varianti, vi è anche la sopravvenuta necessità o
semplice possibilità di utilizzare materiali, componenti e
tecnologie o di introdurre soluzioni tecniche od
impiantistiche non valutate in sede di progettazione
dell'opera, senza che ciò costituisca errore od omissione
progettuale; tali varianti saranno ammesse a condizione che
determinino significativi miglioramenti nella qualità o
funzionalità dell'opera o di sue componenti, che
l'impostazione del progetto esecutivo non venga
sostanzialmente modificata e che l'importo in aumento
derivante dalla loro esecuzione non ecceda complessivamente il
10 per cento dell'importo originario del contratto, trovando
comunque copertura nella somma stanziata per l'esecuzione
dell'opera.
Quanto agli interventi disposti dal direttore dei lavori
per risolvere aspetti di dettaglio, essi sono oggi ammessi a
condizione che non comportino un aumento dell'importo dei
lavori nei limiti del 5 per cento delle categorie di lavoro
dell'appalto (10 per cento per i lavori di recupero,
ristrutturazione, manutenzione e restauro).
Nel testo proposto, si suggerisce un innalzamento dei
limiti predetti, rispettivamente, al 10 per cento ed al 15 per
cento.
Sono inoltre ammesse, nell'esclusivo interesse
dell'amministrazione, le varianti, in aumento o in
diminuzione, finalizzate al miglioramento dell'opera ed alla
sua funzionalità. L'importo in aumento relativo a tali
varianti non può superare il 10 per cento dell'importo
originario del contratto (percentuale dunque maggiore rispetto
a quella attualmente ammessa, pari al 5 per cento) e deve
trovare copertura nella somma stanziata per l'esecuzione
dell'opera.
Infine, si propone la sostituzione del comma 4 che impone
al committente la risoluzione del contratto nel caso in cui le
modifiche conseguenti ad errore od omissione progettuale
eccedano il 20 per cento dell'importo contrattuale. Si propone
di non rendere obbligatoria, ma soltanto facoltativa la
risoluzione del contratto, secondo la valutazione che ne
faccia, di volta in volta, il soggetto committente. Ciò in
quanto:
a) detta misura costituisce un notevole onere
procedurale tale da incidere in modo significativo sulla
tempistica di realizzazione dell'opera;
b) sembra ingiusto ribaltare senz'altro
sull'impresa appaltatrice, senza una valutazione del caso
concreto, le conseguenze negative di un errore od omissione
addebitabile all'autore del progetto esecutivo.
Articolo 12. - (Modifica all'articolo 26 - Disciplina
economica dell'esecuzione dei lavori pubblici). - La
presente proposta di legge prevede anche la reintroduzione,
nel nostro ordinamento, dell'anticipazione: non come istituto,
per così dire, fisso e generalizzato, bensì come strumento
dinamico, che presuppone una specifica lettura delle esigenze
del mercato, fatta di volta in volta dal Ministro
dell'economia e delle finanze. Con decreto ministeriale può
infatti consentirsi, per periodi di durata determinata, che le
amministrazioni aggiudicatrici anticipino fino al 10 per cento
dell'importo contrattuale, a fronte della prestazione di una
garanzia fidejussoria, d'importo pari alla somma ricevuta,
rilasciata dai soggetti di cui all'articolo 30, comma 1, e
gradualmente diminuita in corso d'opera. L'erogazione
dell'anticipazione è subordinata all'avvenuto inizio dei
lavori, accertato dal responsabile del procedimento. Il citato
decreto stabilisce la misura dell'anticipazione, anche in
relazione alle caratteristiche ed alla consistenza economica
dell'opera da realizzare, le modalità di graduale recupero
della somma anticipata e l'eventuale estensione dell'ambito di
applicazione dell'istituto ad altre categorie di soggetti
aggiudicatori in aggiunta a quella di cui all'articolo 2,
comma 2, lettera a). Le anticipazioni sono revocate ove
l'esecuzione del contratto non prosegua secondo gli obblighi
contrattuali. In tale caso spettano all'amministrazione
anticipatrice anche gli interessi legali sulle somme
anticipate.
Articolo 13. - (Modifica all'articolo 28 - Collaudi e
vigilanza). - Si propone di innalzare fino a 500 mila euro
il limite entro il quale il certificato di collaudo è
sostituito da quello di regolare esecuzione; e fino a un
milione e 500 mila euro il limite entro il quale è in facoltà
del soggetto appaltante di sostituire il certificato di
collaudo con quello di regolare esecuzione.
Si propone altresì di ammettere che, in tutti i casi in
cui nell'ambito delle attività di collaudo debbano essere
affrontate rilevanti problematiche di natura
giuridico-amministrativa, almeno uno dei tre collaudatori
debba essere scelto tra soggetti aventi una specializzazione
in tali materie.
Articolo 14. - (Modifiche all'articolo 29 -
Pubblicità). - Le modifiche si limitano ad un incisivo
snellimento delle forme di informazione successive
all'affidamento.
Articolo 15. - (Modifica all'articolo 30 - Garanzie e
coperture assicurative). - Si propone un ampliamento
dell'originaria previsione relativa al performance bond:
è previsto che con apposito regolamento, da emanare ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n.400,
su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
di concerto con il Ministro della attività produttive, previo
parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si
esprimono entro un mese dalla data di trasmissione del
relativo schema, sia istituito per i lavori di importo
superiore a 10 milioni di euro (in luogo dei 100 milioni di
lire attuali), un sistema di garanzia globale di esecuzione di
cui possono avvalersi i soggetti di cui all'articolo 2, comma
2, lettere a) e b).
Viene così assicurato, anche per appalti di più contenute
dimensioni economiche, il passaggio da una garanzia concepita
come risarcimento conseguente al mancato adempimento
dell'impresa appaltatrice ad una garanzia "globale" di
esecuzione, che si perfeziona attraverso l'inserimento diretto
dell'organismo bancario o assicurativo nella fase realizzativa
dei lavori qualora questi dovessero interrompersi per causa
imputabile all'appaltatore.
Articolo 16. - (Modifiche agli articoli 31-bis e
32 - Norme acceleratorie in materia di contenzioso). - Le
modifiche proposte mirano ad introdurre, nella materia degli
appalti di lavori pubblici, una forma di tutela cautelare
alternativa, prescindente dalla sospensione dei lavori, una
delle principali cause di rallentamento nell'esecuzione di
opere pubbliche.
Articolo 17. - (Modifiche alla legge n. 55 del 1990 -
Subappalto). - Si propone di modificare il vigente assetto
normativo nei seguenti punti:
1) innalzamento del limite percentuale entro il quale
sono subappaltabili i lavori ascrivibili alla categoria
prevalente dell'opera appaltata (dal 30 al 50 per cento);
2) reintroduzione della previsione secondo cui nel bando
di gara il soggetto appaltante deve indicare l'intendimento
del committente di procedere al pagamento diretto del
subappaltatore, ovvero, in alternativa, l'obbligo per
l'appaltatore di trasmettere, entro venti giorni dalla data di
ciascun pagamento effettuato nei suoi confronti, copia delle
fatture quietanziate relative ai pagamenti via via corrisposti
al subappaltatore con l'indicazione delle ritenute di garanzia
effettuate (secondo una possibile interpretazione, questa
disposizione sarebbe infatti stata abrogata dall'articolo 231
del regolamento, in conseguenza dell'abrogazione dell'articolo
34 del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, che aveva
introdotto la previsione in questione);
3) migliore formulazione della norma che legittima, in
ipotesi espressamente individuate dal regolamento, il ricorso
al subappalto a cascata;
4) chiarimento del fatto che la disciplina
autorizzatoria in materia di subappalto deve trovare
applicazione nei riguardi dei soli sub-contratti in cui
l'incidenza della mano d'opera e del personale (espletata nel
cantiere al quale l'appalto si riferisce) sia superiore al 50
per cento dell'importo del contratto e il cui importo sia
superiore al 2 per cento del contratto principale ovvero, in
cifra assoluta, a 100 mila euro.
Articolo 18. - (Modifiche all'articolo 35 - Fusioni e
conferimenti). - Si propone di risolvere un problema di
coordinamento con l'articolo 2 della legge quadro, menzionando
espressamente anche i soggetti diversi dalle amministrazioni
aggiudicatrici tra quelli ricompresi nell'ambito di
operatività della norma. E' stato inoltre fatto espresso
riferimento, in un'ottica chiarificatrice, anche alle
operazioni di cessione di ramo di azienda.
Infine, allo scopo di superare restrittive interpretazioni
giurisprudenziali, è stato espressamente precisato che le
disposizioni di cui all'articolo 35 debbano trovare
applicazione anche nell'ipotesi in cui le cessioni o le altre
operazioni di trasformazione abbiano luogo nelle more dello
svolgimento di una procedura di gara.
E' stata prevista, in via generalizzata, la possibilità di
applicare l'articolo 35 anche nei casi di operazioni di
trasferimento o affitto di azienda da parte degli organi della
procedura concorsuale (tale possibilità, attualmente, è
ammessa soltanto per l'ipotesi in cui questi atti di
trasformazione siano compiuti in favore di imprese cooperative
con caratteristiche determinate).
Articolo 19. - (Modifiche agli articoli 37-bis e
seguenti - Realizzazione di opere pubbliche senza oneri
finanziari per la pubblica amministrazione). - E' infine
proposta una profonda riscrittura della disciplina in tema di
coinvolgimento delle risorse private nella realizzazione di
opere pubbliche ad iniziativa di un promotore (cosiddetto
"project financing"), intesa ad eliminare vincoli ed
incoerenze che sono attualmente presenti nelle disposizioni in
vigore e che hanno finora ostacolato o quanto meno rallentato
la diffusione dell'istituto nella prassi amministrativa.
In particolare, nella normativa introdotta con la novella
del 1998 (articoli 37-bis e seguenti):
a) i soggetti interessati possono presentare,
entro un termine perentorio (30 giugno di ciascun anno), le
proprie proposte relative alla realizzazione di un'opera
inserita nella programmazione triennale;
b) qualora la proposta sia valutata di pubblico
interesse, l'amministrazione esperisce una gara sulla base del
progetto preliminare predisposto dal promotore (fase a);
quindi, individuati i soggetti che abbiano presentato le due
migliori offerte, avvia una procedura negoziata alla quale
partecipa, unitamente a tali soggetti, il promotore stesso
(fase b) Quest'ultimo, qualora, in esito a tale
procedura, non rimanga affidatario della concessione per la
realizzazione e la gestione dell'opera, ha diritto ad una
somma compresa entro il limite del 2,5 per cento del costo
complessivo dell'intervento, a fronte delle spese sostenute
per la predisposizione della proposta, somma che deve
intendersi comprensiva anche dei diritti sulle opere di
ingegno. Nell'ipotesi contraria, la stessa somma deve essere
ripartita tra gli altri due partecipanti alla procedura;
c) il soggetto al quale viene affidata la
concessione per la realizzazione e la gestione dell'opera è
tenuto comunque ad appaltare a terzi almeno il 30 per cento
dei lavori compresi nella concessione stessa.
Nella proposta di legge si introducono alcuni correttivi a
tale meccanismo, nella prospettiva semplificativa di cui si è
detto; in particolare:
a) è prevista la possibilità, per i promotori, di
segnalare alle amministrazioni aggiudicatrici opere pubbliche
o di pubblica utilità che presentino caratteristiche di
finanziabilità con l'apporto di capitali privati, in vista di
un eventuale loro inserimento negli atti di programmazione
triennale (atti di programmazione di cui è imposta, a partire
da una certa data, la messa in rete, al fine di renderne i
contenuti più facilmente accessibili agli interessati);
b) è stabilito un duplice termine entro il quale i
soggetti promotori possono presentare le proposte (30
giugno-31 dicembre), e ciò allo scopo di evitare che i
soggetti interessati debbano attendere l'anno successivo,
qualora non siano stati in condizione di formulare
tempestivamente la propria proposta;
c) sono introdotte, nell'ipotesi di concessione
affidata secondo la procedura di cui agli articoli
37-bis e seguenti, deroghe alla disciplina generale di
cui all'articolo 19 quanto:
1) alla durata (che può essere superiore a trenta
anni, se un maggior periodo di affidamento consenta al
progetto, secondo la valutazione che ne abbia fatto il
promotore, di ripagare l'investimento necessario per la
costruzione dell'opera);
2) alla misura massima del contributo pubblico per
assicurare l'equilibrio finanziario dell'intervento (che può
essere superiore al 50 per cento, comunque secondo una
determinazione rimessa, in maniera differenziata per le varie
categorie di opere, ad apposito successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri);
d) è previsto un leggero innalzamento dell'importo
massimo rimborsabile al promotore nel caso in cui la
concessione venga affidata, in esito alla procedura negoziata,
ad un soggetto diverso (3 per cento del valore
dell'investimento, come desumibile dal piano
economico-finanziario), bilanciando l'aumento con la
previsione di un meccanismo di attestazione documentale e di
verifica in contraddittorio delle spese effettivamente
sostenute;
e) è specificato l'obbligo di comunicare ai
relativi proponenti, anche in forma sintetica, i motivi per i
quali non siano state valutate di pubblico interesse le
proposte dagli stessi presentate;
f) è prevista la possibilità di avvalersi, nella
valutazione delle proposte e nello svolgimento delle gare,
della collaborazione professionale di advisor tecnici ed
economici che agiscano secondo criteri di best practice,
selezionati secondo le procedure e con le modalità previste
dalla normativa vigente, con ricorso, per le relative spese,
alle anticipazioni del Fondo relativo per la progettualità
della Cassa depositi e prestiti;
g) è introdotto un diritto di prelazione del
promotore sull'affidamento della concessione, nel rispetto
delle condizioni dell'offerta risultata vincente; il promotore
potrà percepire il rimborso delle spese sostenute soltanto in
caso di mancato esercizio del diritto di prelazione;
diversamente, dovrà versare al migliore offerente una somma
pari al 50 per cento dell'importo stesso;
h) è eliminato il vincolo per l'affidatario della
concessione di appaltare a terzi almeno il 30 per cento dei
lavori; i lavori oggetto della concessione potranno essere
eseguiti in proprio o tramite imprese controllate, se tale
scelta organizzativa si giustifichi nel contesto della
proposta presentata dal promotore; i realizzatori dovranno
essere ovviamente qualificati secondo le vigenti norme;
i) coerentemente, è previsto, nel caso di utilizzo
dello strumento della società di progetto di cui all'articolo
37-quinquies; che, nel rispetto della normativa di
derivazione comunitaria sulle procedure di aggiudicazione di
pubblici appalti, i lavori da eseguire ed i servizi da
prestare da parte della società possano essere affidati
direttamente dalle suddette società ai propri soci o a società
dagli stessi controllate, se in possesso dei requisiti di
legge.
Frontespizio