XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1968
Onorevoli Colleghi! - Ormai rientrano in una percezione
diffusa sull'intero territorio nazionale gli elementi di
anomalia che connotano la gestione dei consorzi di bonifica,
con la macroscopica assenza di corrispondenza tra il gettito
dei tributi acquisiti e la derivata realizzazione di opere ed
interventi assai modesti, invero assolutamente incongrui
rispetto alla consistenza del gettito medesimo.
Tale stato di cose fa sorgere il naturale sospetto di una
gestione quantomeno anomala ed irrazionale. Di qui
l'importanza di una iniziativa legislativa, il più possibile
condivisa, che, nel proporre, così come previsto dall'articolo
82 della Costituzione, un'inchiesta parlamentare in siffatta
materia, coinvolga tutti i consorzi di bonifica, con
l'obiettivo di pervenire ad accertamenti riconducibili alla
imprescindibile esigenza di correttezza, economicità e
trasparenza della spesa, così come stabilito dalle leggi
relative all'ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali (decreto legislativo n. 267 del 2000, articolo 150 e
seguenti; legge n. 421 del 1992, articolo 4, comma 2) e
all'applicabilità di tale normativa ai consorzi.
La disciplina specifica statale, di riferimento per i
consorzi, si rinviene nelle seguenti disposizioni:
articolo 44, primo comma, della Costituzione, secondo il
quale: "Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del
suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone
obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa
limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone
agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la
trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità
produttive; aiuta la piccola e la media proprietà";
regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, che costituisce,
ancora oggi, la base della disciplina nazionale vigente in
materia, secondo cui alla bonifica integrale si provvede per
scopi di pubblico interesse, mediante spese di bonifica e di
miglioramento fondiario;
articolo 857 e seguenti del codice civile;
decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1962,
n. 947;
legge 18 maggio 1989, n. 183, recante "Norme per il
riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo",
che configura i consorzi di bonifica come una delle
istituzioni principali per la realizzazione degli scopi di
difesa del suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e
di gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale
sviluppo economico e sociale, di tutela degli aspetti
ambientali ad essi connessi:
articolo 117 della Costituzione;
articolo 1, lettera h), del decreto del Presidente
della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 11, e articoli 66, 69 e
73 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del
1977, i quali hanno trasferito, dallo Stato alle regioni,
l'esercizio delle funzioni amministrative rendendo
esercitabile la potestà legislativa regionale nella materia
medesima, ai sensi del già citato articolo 117 e della VIII
disposizione transitoria e finale, secondo comma, della
Costituzione e dell'articolo 9, secondo comma, della legge 10
febbraio 1953, n. 62 (come sostituito dall'articolo 17, ultimo
comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281), con i soli limiti
derivanti dai princìpi fondamentali della legislazione statale
in tale materia.
L'ampio spettro d'intervento, così come delineato dalla
normativa innanzi richiamata, ancor più accresce il debito di
chiarezza gestionale dei consorzi e, quindi, motiva ancor
meglio la presente proposta.
Inoltre, i princìpi fondamentali di incardinamento della
materia, ricavabili dalla dottrina e dalla giurisprudenza,
rendono ineludibile il compito di "controllo" specifico
intravisto dall'articolo 82 della Costituzione.
Infatti, è possibile verificare e prendere atto che la
Corte costituzionale ha individuato in due sentenze i princìpi
fondamentali della materia cui, ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione, deve attenersi l'esercizio della potestà
legislativa delle regioni. In particolare, la sentenza 24
febbraio 1992, n. 66 (presidente Corasaniti, redattore
Baldassarre), ha individuato come principio fondamentale che i
contributi siano richiesti ai privati in ragione dei benefìci
da essi conseguiti per effetto delle opere di bonifica. Il
principio enunciato è stato ripreso e precisato dalla
giurisprudenza costante della Corte di cassazione, tanto che
oggi è possibile affermare con certezza che il presupposto per
la legittimità della richiesta di contributi di bonifica
consiste nell'esistenza di un benefìcio concreto, per
l'immobile inserito nel perimetro di contribuenza, conseguente
alla esecuzione di opere di bonifica. Ha, infatti, sostenuto
la Suprema Corte: "non è sufficiente una utilitas che
risulti in rapporto di derivazione causale con l'attività
consortile e che si riverberi a favore del proprietario di uno
di detti immobili, ma è necessario che tale utilitas si
traduca in un vantaggio di tipo fondiario, cioè strettamente
incidente sull'immobile stesso" (Corte di cassazione, 1^
sezione civile, 9 ottobre 1992, sentenza n. 11018).
La nozione di "vantaggio" è delineata, in maniera chiara,
dalla sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite
civili, 14 ottobre 1996, sentenza n. 8960, che così ha
affermato: "Non è sufficiente qualsiasi tipo di vantaggio, ma
è necessario che esso sia un vantaggio di tipo fondiario, cioè
strettamente incidente sull'immobile soggetto a contribuzione
(...).
Il beneficio derivante dalla bonifica non è provato dalla
pura e semplice inclusione del bene nel comprensorio, pur
potendo essere potenziale o futuro (Cass. n. 877 del 1984),
perché non attiene al territorio nel suo complesso, ma al bene
specifico di cui si tratta.
Il vantaggio può essere generale (cioè riguardante un
insieme rilevante di immobili che ricavano, tutti, il
beneficio) ma non può essere generico, in quanto altrimenti
sarebbe perduta l'inerenza al fondo beneficiato, che è
assicurata soltanto dal carattere particolare (anche se
ripetuto per una pluralità di fondi) del vantaggio stesso. Non
rileva il beneficio complessivo che deriva dall'esecuzione di
tutte le opere di bonifica, destinate a fini di interesse
generale; non rileva il miglioramento complessivo dell'igiene
e della salubrità dell'aria; occorre un incremento di valore
dell'immobile soggetto a contributo, in rapporto causale con
le opere di bonifica (e con la loro manutenzione).
Concludendo, il beneficio deve essere diretto e specifico,
conseguito o conseguibile a causa della bonifica e cioè
tradursi in una "qualità" del fondo".
Sempre la Suprema Corte (sentenza n. 7754 del 20 agosto
1997) ha precisato che anche gli oneri relativi alle spese
attinenti al funzionamento gestionale del consorzio sono
subordinati all'esistenza dei due presupposti necessari per la
partecipazione agli oneri dipendenti dai costi delle opere di
bonifica e cioè: che gli immobili si trovino nel comprensorio
consortile e che i proprietari ricevano un vantaggio concreto
o prevedibile dalle opere eseguite o da eseguire. La Corte,
riprendendo un proprio consolidato orientamento, ha affermato
il principio della illegittimità di una tale distinzione e
della necessità dell'esistenza di un diretto beneficio per
l'immobile conseguente alla specifica attività del consorzio,
anche per le spese relative al funzionamento dell'ente
(sezioni unite, sentenza n. 877 del 6 febbraio 1984; Corte di
cassazione, sentenza n. 7511 dell'8 luglio 1993).
Infine, la Corte costituzionale, nella sentenza 26
febbraio 1998, n. 26, ha posto un punto fermo nella
discussione in ordine alla natura del contributo di bonifica
e, riprendendo alcune affermazioni delle sezioni unite della
Corte di cassazione (sentenza n. 5443 del 1991), ha chiarito
che i contributi pretesi dagli enti di bonifica, pur essendo
collocabili nell'area applicativa dell'articolo 23 della
Costituzione, non sono configurabili, per caratteri
ontologici, come prestazioni patrimoniali aventi la identica
natura giuridica dei tributi erariali.
Ai fini di una più ampia illustrazione delle motivazioni
sottese alla presente proposta di legge, va altresì rilevato
che l'assoggettamento a contributo di bonifica anche degli
immobili extra-rurali (in tanti casi ricadenti all'interno di
comprensori di bonifica) non è più, al giorno d'oggi,
giustificato da ragioni oggettive e, ancor più, dalla
consapevolezza che tali contributi non possono più essere
considerati prestazioni di natura tributaria.
In armonia con tale moderna concezione, la regione Lazio,
con legge regionale dell'11 dicembre 1998, n. 53, articolo 36,
ha esentato dal pagamento del contributo di bonifica i
proprietari degli immobili ricadenti in zone urbane facenti
parte di aree comprensoriali di bonifica e, pertanto, soggetti
all'obbligo di versamento della tariffa dovuta per il servizio
di pubblica fognatura.
Come si evince dal testo dell'articolato, la istituenda
Commissione avrà il compito: di verificare la corretta
applicazione delle leggi vigenti, sulla scorta delle
autorevoli ed imprescindibili pronunce innanzi ricordate, e di
accertare le eventuali inadempienze da parte di soggetti
pubblici o privati destinatari delle stesse; di controllare
gli indirizzi gestionali dei consorzi e la corretta
rispondenza della loro attività alle finalità legislative
consolidate dalla intervenuta giurisprudenza; di riscontrare
la corrispondente compatibilità tra l'entità dei tributi
acquisiti dai consorzi di bonifica e le opere realizzate o in
corso; di rilevare i casi di abusi, sotto il profilo di
indebita imposizione e riscossione, in danno di soggetti
rientranti nell'autorevole tutela delle pronunce della Corte
di cassazione e della Corte costituzionale; di monitorare
vicende specifiche che abbiano fatto emergere situazioni
anomale, allo scopo di accertare la destinazione e la
utilizzazione dei tributi incamerati e la regolarità
gestionale delle fasi di impiego dei fondi; di proporre
soluzioni legislative e/o amministrative ritenute necessarie
per rendere efficacemente coordinata e trasparente l'attività
dei consorzi di bonifica e per rimuovere le disfunzioni
accertate; di riferire, infine, al Parlamento, al termine dei
suoi lavori ed ogni qualvolta ne ravvisi la necessità.
Si confida, pertanto, in un largo consenso parlamentare
che faciliti l'iter approvativo della presente
proposta.
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