XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1947
Onorevoli Colleghi! - Secondo la legislazione vigente
costituiscono segreto di Stato gli atti, i documenti, le
notizie e le attività la cui comunicazione sia idonea a recare
danno all'integrità dello Stato democratico, anche in
relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle
istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, al
libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali,
all'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle
relazioni tra essi, alla preparazione e alla difesa militare
dello Stato.
Manca, però, un limite temporale. L'idea di rendere
temporaneo il segreto di Stato è un complemento indefettibile
dei rimedi contro un uso distorto del segreto; aumenta e rende
più effettive le possibilità di controllo democratico sui
servizi segreti; sprona questi ultimi ad un'azione più
aderente ai princìpi posti dall'articolo 97 della Costituzione
e, quindi, funzionale alla tutela degli interessi protetti dal
segreto.
L'idea di temporalizzare il segreto è, d'altra parte,
espressione di un principio generale del diritto pubblico
proprio degli ordinamenti democratici, dove il "pubblico" è la
regola e il "segreto" l'eccezione.
Nello stesso tempo, la limitazione della durata del
segreto costituisce un punto di equilibrio tra il segnalato
principio di pubblicità (che emerge con sufficiente chiarezza
dalla Costituzione) e il rispetto dei valori tutelati dal
segreto di Stato (di cui è parimenti indiscutibile il
fondamento costituzionale).
Sul piano legislativo questo raccordo può attuarsi
soltanto con la formulazione di una norma che stabilisca, come
regola generale, l'apposizione di un limite di tempo alla
durata della segretezza sulla documentazione imposta ai
servizi segreti.
Inoltre, come completamento logico e coerente con la
natura dei termini di tale accordo, va previsto che il vincolo
di segretezza possa essere prorogato nel tempo, in ragione di
una perdurante prevalente esigenza di protezione degli
interessi di cui all'articolo 12 della legge 24 ottobre 1997,
n. 801, ma ciò può avvenire solo in forza di una esplicita
delega del Parlamento.
La temporalizzazione del segreto di Stato presuppone per
necessità:
1) un sistema di classificazione delle notizie
segrete;
2) la tipizzazione delle autorità di origine o,
eventualmente, delegate all'apposizione del segreto;
3) un sistema di declassificazione che regoli, per
livelli di segretezza, la durata del segreto e le autorità
competenti, originarie o eventualmente delegate, ad operare la
declassificazione;
4) disposizioni specifiche in ordine alla conservazione
della documentazione relativa ai materiali o ai documenti
segreti;
5) un sistema di controlli sulle attività indicate ai
numeri precedenti;
6) la previsione di forme specifiche di responsabilità
per la violazione colposa o dolosa delle norme disciplinanti
il sistema delineato.
L'ipotesi di affidare alla legge la disciplina del sistema
di classificazione delle informazioni di cui è vietata la
libera circolazione implica l'individuazione delle categorie
di interessi tutelabili con il segreto e la regolamentazione
della procedura di segretazione.
I beni tutelabili sono i valori dell'indipendenza dello
Stato e del sistema di relazioni esterne liberamente poste
(personalità internazionale dello Stato); dell'integrità dello
Stato democratico e delle istituzioni che lo qualificano tale,
e del libero svolgimento delle funzioni degli organi
(costituzionali) dai quali dipende la sua continuità
(personalità interna dello Stato), della difesa militare dello
Stato (già segreto militare).
Si intende per integrità dello Stato il pieno esercizio
dei poteri sovrani e la conservazione del territorio. La
qualificazione dello Stato in senso democratico si collega
agli organi e agli istituti che concorrono a definire la forma
di Stato vigente, compresi i cosiddetti "princìpi di regime"
(sovranità popolare, principio di eguaglianza, libertà
fondamentali, pertinenza dei poteri di governo e normativi ad
organi della rappresentanza, sistema delle garanzie
costituzionali e giurisdizionali).
Si deve escludere che rientri nella previsione legislativa
una parte rilevante della nozione di segreto politico che vi
era compresa nella precedente disciplina (e sicuramente nella
prassi).
La segretazione non può estendersi ad interessi e valori
riferiti al cosiddetto "regime politico", all'assetto di
governo delle forze dominanti, né tanto meno alla formula
politica, o all'indirizzo politico, o a ciò che comunque
assuma rilievo distinto nella Costituzione materiale.
Questa tradizionale area di applicazione del segreto di
Stato deve ora ritenersi illecita, perché del tutto priva di
fondamento nella legge.
Il nodo delle garanzie si scioglie invece "nella
qualificazione del contenuto della potestà di segretazione nei
suoi eventuali vincoli, nei controlli e nella disciplina dei
rapporti interorganici in materia".
In questa prospettiva, potrebbe ritenersi sufficiente la
definizione di segreto di Stato contenuta nell'articolo 12
della legge in vigore: una definizione che ha riguardo agli
interessi tutelati dal segreto e non agli oggetti del
medesimo.
Appare peraltro opportuno far seguire tale disposizione da
un'altra che elenchi, per grandi categorie, le classi di
informazioni nelle quali si specifica il nucleo di interessi
protetti. Tale elencazione dovrebbe vanificare l'esistenza di
corpi normativi separati dalla legge sul segreto. In
particolare, con tale previsione verrebbe meno l'esigenza di
mantenere ancora in vita il regio decreto 11 luglio 1941, n.
1161, sul segreto militare e l'elenco delle materie ivi
contenute ormai superate sotto molteplici profili.
Dovrebbe invece spettare alla direttiva politica di
Governo (sotto il controllo del Comitato parlamentare) il
compito di specificare quali informazioni concretino
ulteriormente le aree di interesse e le categorie di
informazioni individuate dal legislatore: ciò che
consentirebbe anche un continuo aggiornamento delle priorità
funzionali dei nuovi campi di rischio.
Appare, infine, opportuno modificare la nozione di segreto
illegale accolta dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801. Com'è
attualmente configurato, il concetto di segreto illegale si
limita a cogliere soltanto un aspetto macroscopico del
fenomeno. E inoltre esso non è neppure idoneo ad assolvere in
modo adeguato alla funzione considerata dal legislatore nel
formulare il secondo comma dell'articolo 12. La dizione di
tale norma consente infatti le più svariate forme di elusione
del divieto. E invero la disposizione non estende l'ambito del
segreto illegale in quanto dà concretezza ai "fatti eversivi
dell'ordine costituzionale", vale a dire alle prove e, più in
generale, al materiale che, raccolto dai servizi, sia di
importanza essenziale per il perseguimento dei fatti
medesimi.
D'altra parte, i fatti considerati nell'articolo 12 non
possono certo esaurire la funzione di garanzia che svolge in
ogni legislazione la previsione del segreto illegale. Sarebbe
perciò opportuno rimeditare i confini di tale concetto, per
estenderlo almeno alle informazioni concernenti reati commessi
con abuso dei poteri inerenti alle funzioni degli appartenenti
ai servizi segreti.
Delineata nei suoi confini essenziali l'area entro la
quale può legittimamente esplicarsi il potere di segretazione,
vanno poste delle norme di disciplina del potere medesimo. Più
precisamente, tali disposizioni hanno il compito di
regolamentare:
1) i soggetti preposti all'esercizio del potere di
segretazione;
2) i criteri per l'esercizio del potere di
segretazione.
Muovendo da quest'ultimo punto, il legislatore deve
indicare i parametri ai quali deve attenersi l'amministrazione
nell'individuare in concreto le informazioni di cui è vietata
la divulgazione e l'intensità della protezione medesima.
A nostro avviso questi sono riconducibili a tre. Il primo
è di carattere funzionale, in quanto circoscrive l'area entro
cui può compiersi la scelta di segretazione.
Il secondo parametro ha riguardo al danno che può derivare
agli interessi tutelati dal segreto di Stato in seguito alla
divulgazione dell'informazione.
Il criterio del danno assolve a due funzioni. Viene
infatti in rilievo sia come criterio-guida per l'esercizio
della discrezionalità amministrativa della concreta ed
ulteriore selezione delle informazioni in astratto tutelabili
con il segreto, sia come parametro per misurare l'intensità
della protezione richiesta. A questo secondo fine, viene presa
in considerazione la probabile entità del danno che
deriverebbe dalla libera o non autorizzata circolazione delle
notizie.
Infine, il terzo parametro è di ordine temporale ed è in
stretto rapporto di dipendenza rispetto agli altri due
criteri. Ne consegue che, da un lato, la protezione offerta
dal segreto durerà per tutto il tempo in cui sussista il
pericolo che la divulgazione di una informazione minacci gli
interessi individuati dal legislatore, ciò che giustifica
anche la possibilità di protrarre il termine di durata del
segreto qualora continui a permanere l'esigenza di proteggere
un'informazione la cui riservatezza sia vitale per gli
interessi tutelati dal segreto di Stato. Dall'altro lato, il
venire meno di uno dei due presupposti della segretezza
elimina la necessità di attendere la scadenza del termine di
classificazione per rimuovere il vincolo del segreto.
Da tali considerazioni emerge pertanto come sui tre
criteri descritti debbano fondarsi sia gli istituti di
classificazione e di declassificazione sia le regole per
l'esercizio del potere di segretazione.
E' pertanto opportuno limitare a due classi i livelli di
segretezza. Il massimo grado di protezione dovrebbe
corrispondere al livello "segretissimo" individuato
dall'eccezionale gravità del danno che potrebbe derivare dalla
divulgazione dell'informazione da classificare. Il livello
"segreto" andrebbe invece a qualificare i documenti dalla cui
rilevazione non autorizzata potrebbe scaturire un danno grave
agli interessi indicati dall'articolo 12 della legge n. 801
del 1977.
Eliminate formalmente dalla categoria del segreto di Stato
le notizie riservatissime e quelle riservate, tali
informazioni andrebbero assoggettate al regime del segreto di
ufficio. Di conseguenza, la serie articolata di ipotesi
criminose attualmente contenute negli articoli 256, terzo
comma, 258 e 262 del codice penale, dovrebbe venire assorbita
dalla fattispecie disciplinata dall'articolo 326 del codice
penale.
Problemi di difficile soluzione si pongono invece con
riguardo alla durata del segreto. Infatti, nella prospettiva
di introdurre precisi limiti temporali al segreto di Stato,
non sarebbe logico non prevedere un'analoga limitazione per le
notizie che, parimenti relative alla sicurezza nazionale,
esulano tuttavia dalla categoria considerata dalla legge n.
801 del 1977. Si ripropone di nuovo la questione della
necessità di un coordinamento della legge di riforma sul
segreto di Stato con quella che dovrebbe regolamentare il
segreto amministrativo.
La riforma della legge n. 801 del 1977, tuttavia, può
peraltro occuparsi anche di entrambe le categorie di
segretezza, quanto meno sotto il profilo della
predeterminazione dei termini di durata e, quindi, delle
procedure di declassificazione o comunque di riesame dei
documenti.
Nella legge di riforma, pertanto, le norme che delineano
il sistema di classificazione devono essere seguite da precise
disposizioni sulle procedure di declassificazione.
Il modello di declassificazione deve articolarsi in
procedure sia automatiche sia a discrezionalità vincolata.
Riguardo al primo gruppo, viene innanzi tutto in rilievo
la declassificazione connessa al decorso del tempo
prestabilito dalla legge. Si tratta di stabilire una serie di
termini legali allo scadere dei quali un'informazione passa
dal massimo livello di segretezza a quello inferiore fino alla
sua completa declassificazione.
Con riguardo al segreto di Stato, va previsto che una
informazione classificata "segretissima" degradi
automaticamente a "segreta" dopo sei anni e venga
automaticamente declassificata dopo dieci anni.
Le informazioni "segrete" verrebbero automaticamente
declassificate dopo otto anni.
Per evitare poi che attraverso l'attuale indeterminatezza
della durata del segreto amministrativo, le notizie vengano
paradossalmente riservate tra le notizie tutelate dal segreto
d'ufficio, occorrerà prevedere termini di durata anche per
quest'ultima categoria di segretezza.
A tale fine, dovrebbe prevedersi che le informazioni
originariamente "segretissime" possano restare nella classe
delle notizie riservatissime per non più di due anni e per
altri due anni in quella delle notizie riservate. La stessa
disposizione dovrebbe valere per le notizie originariamente
"segrete".
In considerazione di una perdurante necessità di mantenere
inalterato l'originario livello di segretezza o la classe di
stasi di una notizia, va prevista la possibilità di prolungare
la durata del segreto in ragione del criterio per cui il tipo
di danno correlato al livello di segretezza della notizia non
è altrimenti evitabile se non prorogando la durata del
segreto. In tale caso, tuttavia, l'autorità di origine dovrà
dare comunicazione motivata del provvedimento di proroga sia
al Presidente del Consiglio dei ministri sia al Comitato
parlamentare.
La seconda procedura dì declassificazione riprende quella
già sperimentata nel sistema italiano. Essa fa capo alla
possibilità di predeterminare, fino dal momento della
classificazione, che decorso un determinato periodo di tempo o
al verificarsi di un determinato evento, il contenuto di un
atto o di un certo materiale perderà valore ai fini della
segretezza.
La praticabilità del sistema delineato è per necessità
subordinata alla presenza di particolari tecniche di
fascicolazione. Il legislatore deve a tale proposito imporre
precisi requisiti di forma. Tali indicazioni devono
disciplinare, in particolare, la forma di apposizione del
segreto. Quest'ultima, a sua volta, presuppone che venga
definito il concetto di informazione. A tale scopo va
introdotta anche nella legge una norma che definisca i
possibili oggetti delle informazioni segrete, e cioè i
documenti, le notizie e i materiali.
Riguardo alla forma dell'atto di apposizione del segreto,
va finalmente stabilito - allo scopo sia di controllare la
circolazione delle informazioni, sia di garantire l'esercizio
dei controlli previsti dalla legge - che essa debba essere
scritta.
Ovviamente, qualora l'informazione sia rappresentata da
una cosa, l'atto di apposizione consisterà in un provvedimento
separato dal materiale cui si riferisce. Trattandosi invece di
una notizia relativa ad un mero fatto, sarà necessario
consacrarne il contenuto in un documento che incorporerà anche
il provvedimento di apposizione.
Il provvedimento di apposizione dovrebbe indicare la
classe di segretezza attribuita all'informazione, l'identità
dell'autorità di origine, la data o l'evento di
declassificazione e, qualora si tratti di documenti, quali
loro parti siano classificate e con quale livello di
segretezza e quali non siano invece classificate.
L'insieme delle norme proposte consente anche di
introdurre nel nostro ordinamento il diritto di accesso alla
documentazione relativa alla sicurezza della Repubblica.
L'innovazione, di grande rilievo democratico, apre tra
l'altro necessariamente la via all'introduzione
nell'ordinamento italiano di una regola di trasparenza che
investa tutta l'azione amministrativa, e non soltanto alcuni
suoi settori, generalizzando il principio della pubblicità
degli atti nella forma particolare del diritto di accesso ad
essi ed ai documenti tenuti dall'amministrazione.
Gli articoli 1 e 2 della proposta di legge (che modifica
la legge n. 801 del 1977) prevedono comunicazioni periodiche
sull'andamento della riclassificazione dei documenti.
L'articolo 3 prevede le modalità per evitare
sovrapposizioni fra i servizi segreti.
L'articolo 4 prevede i casi di esclusione della
possibilità di opporre il segreto di Stato.
L'articolo 5 introduce una serie di articoli aggiuntivi di
vario contenuto: gli articoli da 19-bis a
19-octies contengono norme sui criteri di
classificazione, gli articoli da 19-novies e
19-decies recano modifiche al codice penale; gli
articoli da 19-undecies a 19-terdecies prevedono
proroghe alla durata del segreto; l'articolo
19-quaterdecies prevede la declassificazione delle
informazioni; gli articoli da 19-quinquiedecies a
19-octiesdecies recano la disciplina dell'accesso alla
documentazione sulla sicurezza oggetto di
declassificazione.
L'articolo 6 prevede l'entrata in vigore.
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