XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1945
Onorevoli Colleghi! - Proponiamo alla vostra
attenzione, solo con pochi adattamenti formali ed auspicandone
l'approvazione definitiva, il medesimo testo di riforma
dell'ordinamento delle società fiduciarie (atto Camera
5194-bis-A) che nel corso della XIII legislatura era
stato licenziato all'unanimità dalla Commissione finanze della
Camera dei deputati in data 4 luglio 2000, senza che si
rendesse possibile né il trasferimento in Commissione alla
sede legislativa, né il passaggio in Assemblea. La
formulazione conclusiva aveva accolto una serie di emendamenti
provenienti dai diversi gruppi parlamentari ed era stata
pertanto giudicata globalmente soddisfacente.
Il presente progetto di riforma è destinato a sostituire
la ormai vetusta legge originaria che risale alla vigilia
della seconda guerra mondiale, la n. 1966 del 23 novembre
1939.
Gli oltre sessant'anni di età di tale disciplina, nata in
un ambiente economico-sociale naturalmente del tutto
differente, hanno condizionato pesantemente l'operatività di
un settore - quello dell'amministrazione dei beni intestati
alla società fiduciaria per conto di terzi - che nel frattempo
ha, ciò malgrado, continuato a rappresentare una componente
tutt'altro che secondaria della strumentazione disponibile sul
nostro mercato per l'assistenza professionale nella
valorizzazione dei patrimoni privati, tanto individuali e
familiari quanto imprenditoriali.
La legge n. 1966 è riuscita in parte, almeno fino a
qualche anno fa, a mascherare la sua obsolescenza, in virtù di
una certa genericità e sinteticità tipica della legislazione
dell'epoca: si ricorda per tutte, sia pure con caratteristiche
parzialmente differenti, la legge bancaria del 1936.
A tale situazione ha finora cercato nel tempo di ovviare,
nei limiti del possibile, l'autorità vigilante, vale a dire il
Ministero delle attività produttive, spingendo non di rado i
propri interventi applicativi in prossimità dei confini della
potestà amministrativa.
Comprensibilmente tale rimedio de facto non ha però
potuto incidere su almeno due aspetti fondamentali
dell'attività fiduciaria: la definizione delle attività
esercitabili, nonché la possibilità di intestazione fiduciaria
dei beni immobili.
Anche gli strumenti di intervento disponibili per
l'autorità di vigilanza erano pochi e rigidi, limitandosi nei
fatti alla revoca dell'autorizzazione "per gravi motivi"
prevista dall'articolo 2, comma 2, della legge del 1939, il
cui regolamento di attuazione del 1940 aveva unicamente
aggiunto la facoltà di "designare presso le società
autorizzate un commissario permanente", quale strumento
fisiologico per rendere "più continuativa ed efficace la
vigilanza devoluta allo Stato sulle società fiduciarie"
(articolo 3, comma settimo, del regio decreto n. 531 del
1940).
Nel frattempo in Italia, come nel resto dei Paesi
avanzati, le diverse componenti del mercato finanziario si
sono evolute per quasi mezzo secolo con una certa gradualità,
ma nell'ultimo decennio con passo tumultuoso, sotto la spinta
di una serie complessa di fattori concomitanti: la
globalizzazione dell'economia; la nascita del mercato unico
europeo dei prodotti bancari e finanziari; l'affermarsi dei
conglomerati; le reti per il trasferimento elettronico, prima
dei fondi e poi delle informazioni; la new economy.
Nel nostro Paese, anche grazie alla spinta
dell'armonizzazione comunitaria, la legge bancaria del 1936 è
stata sostituita dal testo unico del 1993; il tradizionale
mercato mobiliare, fondato su borse valori pubbliche e agenti
di cambio, è stato sostituito nel corso degli anni '90 dai
mercati degli strumenti finanziari, aventi carattere di
impresa, vigilati solo per certi aspetti dall'autorità
pubblica e per il resto autoregolamentati, e da imprese di
investimento plurifunzionali di natura societaria.
Si è nel contempo affermato uno standard di
vigilanza sugli operatori sostanzialmente univoco, basato sul
rispetto di requisiti soggettivi, di chiarezza dei rapporti
infragruppo, di trasparenza nei confronti del pubblico, nonché
di adeguatezza patrimoniale in tutti i casi in cui l'operatore
assuma impegni con fondi propri ovvero di soggetti terzi
rispetto al cliente.
Ricordiamo che l'iter del provvedimento nella scorsa
legislatura era stato preceduto da una nutrita serie di
audizioni che avevano incluso: le associazioni di categoria
(Assofiduciaria, Profidi, Abi, Aidaf); la Consob e la Banca
d'Italia; esperti del ramo sia civilistico che fiscale; ed
infine il Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato ora: delle attività produttive, che aveva
formalmente confermato la propria disponibilità a mantenere lo
svolgimento delle funzioni di vigilanza sul settore
fiduciario, considerata la sua prevalente natura di supporto
all'attività imprenditoriale.
L'articolo 1 della proposta di legge fornisce le
definizioni di società e di servizi fiduciari, intendendosi
per questi ultimi - che sono riservati in esclusiva alle
società fiduciarie (articolo 4, comma 1) - l'amministrazione,
sulla base di istruzioni, di beni intestati alla stessa
società fiduciaria. Come specificato dall'articolo 9, comma 3,
resta viceversa esclusa dall'ambito della presente riforma
l'attività di gestione, cosiddetta "dinamica", di portafogli
di investimento mediante intestazione fiduciaria, che rientra
nel campo di applicazione del testo unico della finanza di cui
al decreto legislativo n. 58 del 1998 (articolo 199).
Sono inoltre definiti i servizi accessori che le società
fiduciarie possono, ai sensi del comma 2 dell'articolo 4,
prestare professionalmente nei confronti del pubblico.
L'articolo 2 aggiorna i criteri e gli strumenti della
vigilanza governativa sul comparto, confermandola in capo al
Ministero delle attività produttive per i motivi sopra
indicati.
L'articolo 3 introduce i requisiti di onorabilità che
devono essere posseduti dai partecipanti significativi al
capitale delle società fiduciarie, nonchè quelli di
professionalità e di onorabilità propri degli esponenti
aziendali. In particolare, oltre la metà dei componenti degli
organi di amministrazione deve risultare iscritta negli albi
delle professioni giuridiche ed economiche.
L'articolo 4 determina i requisiti minimi obbligatori (fra
cui la forma di società di capitali, l'eventuale struttura di
gruppo non pregiudizievole per l'effettivo esercizio
dell'attività di vigilanza e il possesso di una adeguata
organizzazione amministrativa e contabile) che rendono
possibile l'iscrizione delle società fiduciarie in un apposito
albo istituito presso il Ministero vigilante. La carenza o la
sopravvenuta perdita dei requisiti determinano,
rispettivamente, il diniego o la revoca dell'iscrizione.
Il fondamentale ed innovativo articolo 5 codifica i
criteri di svolgimento dei servizi fiduciari.
Per una decisa e voluta inversione di tendenza rispetto
alla ormai obsoleta situazione esistente, il contenuto dei
contratti viene demandato al libero gioco dei rapporti fra
fiduciarie e mercato, ferma restando la puntuale vigilanza
governativa sulla correttezza dei rapporti contrattuali con la
clientela. I caposaldi di tale correttezza comportamentale
sono elencati nel comma 2 e rappresentano la "summa"
delle best practices affermatesi e consolidatesi, per
generale consenso, nei molti decenni di onorata e regolare
attività di amministrazione fiduciaria.
E' nostro convincimento che il rispetto (vigilato) di
queste regole, inquadrato nelle modifiche strutturali che
proponiamo, sarà in grado di assicurare un positivo sviluppo
all'industria fiduciaria nazionale, consentendo di superare
finalmente gli antistorici controlli amministrativi sulle
condizioni generali di contratto, in favore della
indispensabile agilità operativa richiesta dal crescente
dinamismo dei mercati finanziari. Ciò va coniugato con il
massimo della tutela dell'interesse del fiducianti,
considerato come valore indisponibile.
L'articolo 6 conferma in termini inequivoci la assoluta
separazione, giuridica e contabile, dei beni di ciascun
fiduciante da quelli degli altri fiducianti e della stessa
società fiduciaria.
L'articolo 7 disciplina gli effetti fiscali
dell'intestazione fiduciaria secondo regole di trasparenza e
di neutralità. In base al principio di trasparenza viene
riconosciuta la continuata titolarità dei beni e dei relativi
redditi in capo al fiduciante, mentre con il principio di
neutralità si intende evitare di penalizzare la particolare
modalità di esercizio dell'attività di amministrazione
rispetto ad altre ipotesi non supportate dall'intestazione
fiduciaria.
Di particolare rilievo si presenta la previsione di
regolari flussi informativi verso il Ministero dell'economia e
delle finanze, al fine di consentire un adeguato controllo
tributario sull'attività fiduciaria.
I commi 3 e 5 coprono la già richiamata fattispecie della
intestazione fiduciaria dei beni immobili (e dei beni mobili
registrati).
L'articolo 8 stabilisce modalità graduate di intervento
del Ministero vigilante in caso di violazione delle norme,
ferma restando la sottoposizione a liquidazione coatta
amministrativa (già introdotta con il decreto-legge n. 233 del
1986, convertito dalla legge n. 430 del 1986) delle fiduciarie
resesi insolventi o la cui autorizzazione venga revocata
ovvero decada ai sensi dell'articolo 4, comma 4.
Nei casi più gravi, può in prima istanza essere disposto
il commissariamento della società per il periodo massimo di
due mesi, mentre viene inserita una ipotesi generale di
illecito amministrativo consistente nella violazione delle
disposizioni di legge o di regolamento nonchè, in generale, di
ostacolo all'attività di vigilanza (sanzione, non oblabile, da
500 a 25.000 euro).
La prestazione senza autorizzazione (abusivismo) dei
servizi fiduciari è punita dal comma 3 con le sanzioni ormai
invalse per i casi equivalenti nel nostro ordinamento
finanziario.
Gli articoli 9 e 10 dettano disposizioni transitorie e
finali, prevedendo che i regolamenti e i decreti attuativi
debbano essere emanati, in sede di prima applicazione, entro
sei mesi e che entro il successivo anno le società fiduciarie
già autorizzate ai sensi della legge n. 1966 del 1939 (che
viene abrogata a decorrere dalla data di entrata in vigore dei
regolamenti di cui agli articoli 3 e 4) debbano adeguare gli
statuti alla nuova legge, a pena di sottoposizione alla
liquidazione coatta amministrativa.
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