XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1942
Onorevoli Colleghi! - Il fenomeno della garanzia
mutualistica - che si esplica attraverso le cooperative ed i
consorzi di garanzia collettiva fidi (confidi) - sembra vivere
una fase certamente importante e significativa (esistono oggi
in Italia circa 800 confidi che garantiscono oltre 5 miliardi
di euro di crediti) nella quale però cominciano ad
intravedersi segnali di possibile stasi, se non di
involuzione, su cui è ormai necessario intervenire - anche
attraverso l'emanazione di una specifica normativa - affinché,
fornendo un quadro di riferimento sicuro, si dia certezza
all'operatività dei confidi e si gettino le basi per il loro
ulteriore sviluppo.
Negli ultimi anni numerosi provvedimenti legislativi, fino
al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia,
di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, hanno
interessato il mercato finanziario, sottoponendo ad una
disciplina differenziata ma sostanzialmente onnicomprensiva
tutti i soggetti che vi operano, non più identificabili nelle
sole banche in ragione della despecializzazione creditizia e
del conseguente ampliamento dei soggetti partecipanti al
mercato finanziario stesso.
Ai margini di questi interventi legislativi sono,
tuttavia, sempre rimasti i confidi, che non hanno fin qui
formato oggetto di alcun specifico provvedimento. La
conseguente applicazione ad essi di discipline più ampie,
costruite specificatamente per altri soggetti (quale, ad
esempio, la legge "antiriciclaggio" o quella di origine
comunitaria sui bilanci degli enti finanziari non bancari), ha
spesso suscitato seri dubbi interpretativi e fondate
preoccupazioni per l'oggettiva impossibilità di adeguarsi ad
una parte delle nuove regole, con il rischio di grave
contrazione del fenomeno.
Tale rischio è stato in prima battuta evitato dalle
disposizioni dell'articolo 155, comma 4, del citato testo
unico di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993, e
successive modificazioni, che impone ai confidi la sola
iscrizione in una apposita sezione del registro degli
intermediari finanziari sollevandoli dal rispetto delle altre
regole fissate per questi ultimi.
Ciò nondimeno, sia in considerazione dell'attuale stato di
evoluzione del fenomeno della garanzia collettiva in Italia
sia in ragione dell'inevitabile confronto con le esperienze
presenti nei principali Paesi dell'Unione europea, si avverte
l'esigenza di un primo intervento legislativo di inquadramento
organico del fenomeno. Non si escludono, infatti, successivi
interventi sull'argomento, per accompagnare ulteriori fasi di
sviluppo - si pensi alla titolarizzazione delle garanzie - che
però saranno realizzabili solo dopo l'assestamento e la
concentrazione degli attuali confidi.
Nell'Unione europea il fenomeno della garanzia collettiva
è presente in almeno nove Stati membri: oltre che in Italia,
in Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Lussemburgo, Spagna,
Austria e Portogallo.
Si tratta di un fenomeno al quale le istituzioni
comunitarie hanno dedicato, soprattutto negli ultimi tempi,
una certa attenzione. La realtà dei confidi italiani, per
quanto non esattamente fotografabile in assenza, almeno in
alcuni settori, di dati statistici approfonditi, è
caratterizzata da un elevato numero di organismi di garanzia
(risultano attualmente iscritti nella sezione loro riservata
dell'elenco degli intermediari finanziari circa 800 confidi).
Tale proliferazione appare eccessiva, con conseguenze non
indifferenti sul piano della incisività dell'azione verso i
consorziati e le controparti bancarie.
I confidi costituiscono, pertanto, uno strumento
determinante per favorire l'accesso al credito delle piccole e
medie imprese; uno strumento che opera in pratica in tutti i
settori economici: l'artigianato, l'industria, il commercio e,
in misura meno rilevante, l'agricoltura.
L'attività a favore delle imprese minori è costituita
dalla prestazione di garanzie a carattere mutualistico, con
natura prevalentemente reale (pegno), alla cui formazione
concorrono, oltre agli imprenditori aderenti ai confidi,
anche, ed in misura sempre più significativa, enti sostenitori
esterni, pubblici e privati.
Attraverso l'espletamento dell'attività di garante, il
confidi accresce le possibilità di credito delle imprese
minori associate ed aumenta la loro forza contrattuale,
consentendo l'applicazione delle migliori condizioni del
mercato del credito. Inoltre, si dimostra fattore di presa di
coscienza, per tanti piccoli imprenditori, dei problemi di
gestione finanziaria e di crescita della relativa funzione
aziendale.
Allo stesso tempo, i confidi si sono rivelati capaci di
operare una corretta selezione del rischio, avvalendosi di una
capacità di valutazione ravvicinata ed informata della
situazione di ogni singola impresa: ciò è attestato, ad
esempio, da un'incidenza della insolvenza dei crediti
garantiti sensibilmente inferiore alla media nazionale
(secondo recenti rilevazioni le insolvenze registrate
storicamente dai confidi industriali rappresentavano una quota
attorno all'1 per cento dell'ammontare complessivo dei crediti
garantiti; mentre le sofferenze del sistema bancario avevano
superato il 6 per cento degli impieghi).
Il fenomeno della garanzia mutualistica presenta oggi,
come già accennato, alcuni significativi problemi. L'alto
numero dei confidi, espressione di capillare radicamento sul
territorio e di contatto ravvicinato con imprese e banche, si
riflette peraltro sulla loro struttura dimensionale e
patrimoniale, in genere non paragonabile - per difetto - con
quella né degli altri intermediari finanziari né degli stessi
enti di mutua garanzia operanti in altri Paesi europei. In
sostanza il fenomeno, spontaneamente presentatosi, altrettanto
autonomamente si è evoluto, riflettendo le distanze
riscontrabili nello sviluppo economico del Paese, senza che
uno standard operativo e strutturale sia stato fino ad
oggi imposto dalla legislazione e dalle autorità
creditizie.
L'insufficienza patrimoniale e strutturale e l'assenza di
controlli pubblici non sembrano aver inciso, finora, in misura
evidente sulla capacità operativa dei confidi, né, come sopra
ricordato, sulla rischiosità degli interventi di garanzia;
sembrano, però, oggi rappresentare il maggiore rischio di
involuzione o addirittura di sopravvivenza dei confidi stessi
che si trovano a dovere competere con numerosi altri
intermediari finanziari, sempre più presenti sul mercato e con
ben altre capacità patrimoniali.
L'utilizzazione prevalente di garanzie reali, di per sé
rigide e scarsamente evolute sotto il profilo economico,
costituisce un limite alla ulteriore crescita dei confidi.
Limite che si avverte con particolare intensità proprio a
causa dei rilevanti cambiamenti dello scenario
economico-finanziario, dell'ampliamento dei mercati e delle
esigenze di più razionale soddisfacimento dei bisogni
finanziari delle medie e piccole imprese.
Nei rammentati Paesi europei si è, non a caso, arrivati
alla configurazione degli enti di garanzia mutualistica come
veri e propri organismi finanziari di tipo bancario,
sottoposti a regole patrimoniali ed a vigilanza operativa da
parte dell'autorità monetaria ed operanti essenzialmente
attraverso garanzie di tipo personale (fideiussioni, avalli,
eccetera). Un'evoluzione che ha peraltro causato, nel Paese
che vanta una tradizione del settore più simile alla nostra
(la Francia), anche l'insorgere di una fase di crisi dalla
quale si è potuti uscire attraverso un processo di
concentrazione e razionalizzazione del fenomeno.
Queste stesse esperienze straniere, e il già rammentato
impatto negativo che hanno rischiato di avere da noi i più
recenti interventi legislativi, consigliano pertanto di
evitare l'imposizione di regole e modelli che avrebbero
presumibilmente l'effetto di ridimensionare contro ogni logica
il fenomeno senza introdurre realtà nuove e migliori, e ciò a
tutto danno del sistema delle imprese minori.
L'intervento del legislatore sembra piuttosto dover
tendere a dare certezze di contenuti e di regole ai confidi,
nel rispetto della loro configurazione, favorendo, al tempo
stesso, processi di trasformazione e fusione di quelli tra
essi veramente in grado di evolversi per adeguatamente
capitalizzarsi.
Ulteriore evoluzione è la previsione di veri e propri enti
finanziari non necessariamente legati alle sole garanzie
reali, adeguatamente capitalizzati e sottoposti a ratio
di solvibilità il cui rispetto venga controllato dall'autorità
creditizia; ma, al tempo stesso, in ragione di ciò,
riconosciuti come soggetti che rilasciano garanzie che
consentono una ponderazione dei crediti da essi garantiti, al
fine della determinazione della ratio delle banche
finanziatrici, analoga a quella dei prestiti assistiti da
garanzia bancaria.
Tali premesse sono alla base della presente proposta di
legge, che intende promuovere sia il riordino che l'evoluzione
dei confidi attraverso una strutturazione del fenomeno su due
tipologie: una prima, rappresentata dagli attuali confidi,
alla quale offrire una normativa di riferimento per essi
specificatamente dettata ed attestata ad un livello di
intervento da tutti affrontabile, ma comunque significativo;
una seconda, costituita invece da società di mutua garanzia,
di nuova concezione e disciplina, chiamate ad inserirsi nel
mercato finanziario con oneri e diritti non diversi dagli
altri soggetti che già a pieno titolo vi operano.
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