XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1934
Onorevoli Deputati! - Il 28 novembre 2000 è stato firmato,
dai rispettivi Ministri della giustizia, il Trattato
bilaterale tra la Repubblica italiana e il Regno di Spagna per
il perseguimento di gravi reati attraverso il superamento
dell'estradizione in uno spazio di giustizia comune.
Tale Trattato costituisce un passaggio storico nello
sviluppo della cooperazione giudiziaria penale internazionale
fra Italia e Spagna ma anche in ambito europeo, in quanto
supera un istituto plurisecolare come l'estradizione,
espressione della stretta sovranità nazionale nei rapporti tra
Stati.
Il Trattato si applicherà solo ad alcune tipologie di
reati, indicati in vari atti dell'Unione europea come reati
sui quali deve prioritariamente svilupparsi la creazione di un
progressivo spazio giudiziario comune in Europa; e cioè ai
reati di terrorismo, criminalità organizzata, traffico di
stupefacenti, traffico di armi, tratta di esseri umani, abusi
sessuali contro minori, punibili tutti con la pena massima
prevista di almeno quattro anni di reclusione.
Il superamento dell'estradizione nei rapporti di
cooperazione penale tra Italia e Spagna costituisce
un'anticipazione a livello bilaterale di quanto gli Stati
membri dell'Unione europea dovranno realizzare su tale piano
in esecuzione della Dichiarazione finale del Consiglio europeo
di Tampere dell'ottobre 1999, e in qualche modo costituisce
anche un esempio e un suggerimento per l'Unione europea in
questa direzione. Infatti, nel gennaio del 2000, la
Commissione delle Comunità europee ha richiesto un incontro
con i rappresentanti dei Ministeri della giustizia del nostro
Paese e della Spagna per un confronto sui contenuti del
Trattato ed ha espresso il suo apprezzamento per l'iniziativa
italo-spagnola.
Il superamento dell'istituto dell'estradizione nell'ambito
di applicazione del Trattato implicherà che per i citati reati
non sarà necessaria una procedura di estradizione per ottenere
la consegna tra l'Italia e la Spagna di una persona ricercata
per l'esecuzione di un provvedimento giurisdizionale
restrittivo della libertà personale; sarà invece sufficiente
una procedura estremamente rapida e semplice che, partendo dal
principio del reciproco riconoscimento dell'efficacia sul
rispettivo territorio delle sentenze definitive di condanna e
dei provvedimenti cautelari di cattura, è finalizzata a
concludersi con un provvedimento di consegna da uno Stato
all'altro della persona ricercata, senza che siano valutati
aspetti giuridici che sono invece oggetto di verifica e di
possibili controversie nella procedura di estradizione. Ad
esempio, questioni come la necessità che il fatto sia previsto
come reato da entrambi gli Stati o che tale reato non sia
prescritto in nessuno dei due ordinamenti e, ancora, la
questione della legittimità di una condanna in contumacia per
lo Stato richiesto, non saranno più aspetti che dovranno
essere valutati in quanto ciò non è previsto dal Trattato.
Inoltre non avrà più applicazione la regola o principio della
specialità che implica la necessità, in materia di
estradizione, di dover ottenere una estensione
dell'estradizione per poter procedere o eseguire provvedimenti
restrittivi della libertà personale o condanne per reati
precedentemente commessi e non oggetto della domanda di
estradizione.
Quindi una volta consegnata la persona ricercata allo
Stato richiedente non sarà necessario chiedere altro allo
Stato richiesto, quanto meno per i reati per i quali si
applica il Trattato (la questione sarà oggetto dell'attività
interpretativa delle autorità giudiziarie), tranne nel caso in
cui la persona consegnata debba essere concessa in
estradizione a un terzo Stato; solo in questo caso sarà
necessaria l'autorizzazione dello Stato che ha consegnato la
persona.
Il Trattato in questione costituisce la prima applicazione
concreta della "Dichiarazione congiunta dei Ministri della
giustizia della Repubblica italiana e del Regno di Spagna per
la creazione di uno spazio comune di giustizia", sottoscritta
a Madrid il 20 luglio 2000 insieme al "Protocollo di
cooperazione in materia di estradizione fra Italia e
Spagna".
Infatti è questa la peculiarità del percorso intrapreso
dal Governo italiano e da quello spagnolo con gli accordi del
20 luglio 2000 di Madrid e con il Trattato sottoscritto a Roma
il 28 novembre 2000; si è partiti da un grave problema
verificatosi nell'ambito della cooperazione penale fra i due
Paesi, cioè quello connesso alla difficoltà di arrestare ed
estradare dalla Spagna ricercati condannati in contumacia
dalle autorità giudiziarie italiane, per invece sviluppare, in
anticipo sulla stessa Unione europea, uno spazio giudiziario
comune che si ponga come modello nello stesso ambito
europeo.
Il Trattato sul superamento dell'estradizione tra Italia e
Spagna, per le gravi tipologie di reato sopra indicate,
costituisce il primo significativo passo in questa
direzione.
Il disegno di legge che recepisce il Trattato è costituito
da dodici articoli ed è distinto in un titolo I ed un titolo
II; il titolo I contiene gli articoli 1 e 2, puramente
formali, mentre il titolo II, che contiene le disposizioni
normative necessarie all'adeguamento dell'ordinamento
giuridico interno al Trattato, si divide in un capo I, un capo
II ed un capo III.
Il capo I riguarda la procedura passiva di consegna, il
capo II riguarda la procedura attiva di consegna ed il capo
III riguarda il concorso di richieste di consegna nei casi di
procedura passiva o attiva.
Capo I.
L'articolo 3 del disegno di legge riguarda la fase,
eventuale, dell'arresto preliminare previsto dall'articolo 4
del Trattato. Al comma 6 dell'articolo 3 è stato ripreso,
debitamente adattato, il comma 2 dell'articolo 714 del codice
di procedura penale in materia di custodia cautelare a scopo
di estradizione.
La competenza sulla convalida dell'arresto preliminare è
stata attribuita al presidente della corte d'appello in
analogia a quanto previsto in materia di arresto provvisorio a
scopo di estradizione dal codice di procedura penale.
L'articolo 4 è innovativo in quanto la richiesta di
consegna differisce profondamente da una richiesta di
estradizione. La competenza è stata attribuita al presidente
della corte d'appello, competente per territorio, in analogia
a quanto previsto dal disegno di legge di ratifica della
Convenzione fra Stati membri dell'Unione europea
sull'estradizione semplificata, sottoscritta a Bruxelles il 10
marzo 1995 (già approvato dal Consiglio dei ministri), però si
è preferito attribuire natura di ordinanza, anziché sentenza,
al provvedimento di decisione sulla richiesta di consegna.
Sono stati inseriti dei termini, di natura ordinatoria,
finalizzati ad accelerare la procedura in quanto il Trattato
prevede l'obbligo per gli Stati di comunicare la decisione
sulla richiesta entro novanta giorni dall'arrivo al Ministero
della giustizia della richiesta di consegna stessa.
Il comma 8 è stato inserito per garantire la consegna in
analogia con l'articolo 704, comma 3, del codice di procedura
penale, in materia di estradizione, con l'esclusione però del
potere del Ministro in quanto appare, nell'ambito del
Trattato, non coerente con il sistema della consegna senza
estradizione.
Articolo 5. Anche se non espressamente previsto dal
Trattato è apparso in linea con la sua ispirazione di fondo
inserire la possibilità del consenso della persona richiesta
in consegna ad essere consegnata, come già previsto in materia
di estradizione dal codice di procedura penale e dalle
principali convenzioni internazionali ratificate dall'Italia
(da ultimo ed in forma particolarmente innovativa da quella
citata fra gli Stati membri dell'Unione europea del 10 marzo
1995). Il consenso, infatti, permette un'ulteriore
accelerazione della procedura di consegna. Si è utilizzato lo
schema di fondo dell'articolo 717 del codice di procedura
penale e si è prevista espressamente l'irrevocabilità del
consenso in analogia alla citata Convenzione di Bruxelles del
10 marzo 1995.
Articolo 6. Il ricorso per cassazione, per violazione di
legge, è l'unico strumento d'impugnazione sia per l'ordinanza
di decisione sulla consegna che per le ordinanze in materia di
misure coercitive cautelari, sul modello dell'articolo 719 del
codice di procedura penale (limitato in materia di
estradizione alle impugnazioni avverso le misure cautelari
coercitive) e dell'articolo 11 del citato disegno di legge di
ratifica della Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995.
Del citato articolo 11 (comma 2) si è ripresa anche la
soluzione al problema della coesistenza del vincolo
costituzionale di cui all'articolo 111 della Costituzione e
dell'obbligo previsto dall'articolo 5, comma 1, del Trattato.
Infatti sia per la Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995
che per il Trattato in oggetto vi è un vincolo temporale
piuttosto stretto per la comunicazione della decisione sulla
richiesta dello Stato richiedente.
A tale fine, con il comma 3 sono stati anche abbreviati i
termini per la decisione del ricorso rispetto a quelli
previsti dagli articoli 610, comma 5, e 611, comma 1, del
codice di procedura penale.
Articolo 7. Con tale norma si è previsto, differentemente
dalla tradizionale disciplina della diversa materia
dell'estradizione, che sia direttamente l'autorità giudiziaria
procedente a richiedere le eventuali informazioni
complementari alla competente autorità giudiziaria spagnola.
Ciò è giustificato dalla natura dell'accertamento che il
Trattato affida allo Stato richiesto della consegna, un
accertamento strettamente giuridico-formale.
Articolo 8. L'articolo disciplina le modalità di
comunicazione della decisione; si è ritenuto di attribuire il
compito al Ministero della giustizia in considerazione della
lunga esperienza in tale senso maturata in materia di
estradizione dai competenti uffici ministeriali.
Articolo 9. L'articolo disciplina l'organo che assume la
decisione in materia di trasferimento temporaneo previsto
dall'articolo 6, comma 2, del Trattato. In analogia a quanto
previsto dall'articolo 709 del codice di procedura penale
sulla consegna temporanea in materia di estradizione si è
attribuita la competenza a decidere al Ministero della
giustizia, sentita l'autorità giudiziaria che procede o che è
competente per l'esecuzione della pena. Infatti appare
preferibile conservare ad un organo centralizzato tale
competenza.
Capo II.
Articolo 10. In conformità a quanto previsto dall'articolo
3, comma 1, del Trattato ed in analogia con l'articolo 720 del
codice di procedura penale in materia di estradizione, si è
attribuito al procuratore generale presso la corte d'appello
del distretto dove è stato emesso il provvedimento restrittivo
della libertà personale, il potere di avanzare la richiesta di
consegna al Ministero della giustizia del Regno di Spagna.
Si è previsto un dovere d'informazione del procuratore
generale al Ministero della giustizia, in relazione
all'eventuale comunicazione della decisione sulla consegna da
parte del Regno di Spagna direttamente al procuratore
generale, al fine di una completezza d'informazione del
Ministero.
Articolo 11. Sempre in analogia con l'articolo 720 del
codice di procedura penale si è, coerentemente con il
precedente articolo 10, attribuito il potere di richiedere
l'arresto preliminare di cui all'articolo 4, comma 1, del
Trattato, al procuratore generale presso la corte d'appello
del distretto dove è stato emesso il provvedimento restrittivo
della libertà personale.
Si è previsto un contestuale obbligo d'informazione al
Ministero della giustizia, al fine della completezza
informativa del Ministero, ed al servizio per la cooperazione
internazionale di polizia.
Capo III.
Articolo 12. Relativamente al potere di procedere a
consultazioni e di assumere la decisione, ai sensi
dell'articolo 8, comma 2, del Trattato, sul concorso fra una
richiesta di consegna ai sensi del Trattato e una richiesta di
consegna avanzata da un Tribunale internazionale, riconosciuto
da uno dei due Stati, si è attribuito tale potere al Ministero
della giustizia, trattandosi di consultazioni e decisione
anche di natura politico-istituzionale.
RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA
Il disegno di legge proposto presenta, sotto il profilo
dell'impatto normativo, la rilevante caratteristica di essere
derogatorio rispetto alla disciplina vigente sia in materia di
riconoscimento delle sentenze straniere (articoli 12, 730 e
seguenti, del codice di procedura penale), sia in materia di
estradizione (articoli 697 e seguenti del codice di procedura
penale). La necessità della sua adozione discende dalla
esigenza di ratificare, adattando di conseguenza il diritto
interno, il Trattato tra la Repubblica italiana ed il Regno di
Spagna per il perseguimento di gravi reati attraverso il
superamento dell'estradizione in uno spazio di giustizia
comune, fatto a Roma il 28 novembre 2000. Lo scopo e
l'incidenza del disegno di legge su fonti normative primarie
rendono indispensabile l'adozione dell'atto nelle forme
ipotizzate. D'altra parte, l'intervento - che non presenta
alcun elemento di contrasto con competenze costituzionalmente
riservate ad organi interni allo Stato - appare in piena
sintonia con le linee di sviluppo dell'ordinamento comunitario
e segnatamente con la progressiva creazione di uno spazio
giudiziario comune europeo.
ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
Il disegno di legge proposto non presenta aspetti capaci
di incidere sull'attività delle amministrazioni pubbliche e
sulle attività di cittadini e delle imprese. Le competenze in
materia sono infatti devolute, analogamente a quanto avviene
in materia di estradizione, alla autorità giudiziaria secondo
moduli che non richiedono interventi diretti ad incidere
sull'esistente organizzazione giudiziaria.
NOTA TECNICA
Il provvedimento in esame consente, attraverso la
creazione di uno spazio di giustizia comune, di superare
l'estradizione nei rapporti di cooperazione penale tra Italia
e Spagna in relazione ad alcune tipologie di reati individuati
in vari atti dell'Unione europea.
L'applicazione del Trattato, oggetto del presente
provvedimento, non sembra presentare aspetti finanziari degni
di rilievo, in quanto rivolta alla sola semplificazione delle
procedure per ottenere la consegna fra l'Italia e la Spagna di
una persona ricercata, senza il ricorso agli appesantimenti
connessi alle ordinarie procedure di estradizione.
Anche l'eventuale utilizzo del sistema della
videoconferenza previsto dall'articolo 9, comma 2, del
provvedimento in esame, non determina maggiori oneri bensì un
risparmio di spesa connesso al venire meno delle trasferte
all'estero dei rappresentanti delle autorità giudiziarie
interessate, in relazione alle necessarie attività da
espletare per le rogatorie internazionali.
Nei sensi sopra indicati, si può ragionevolmente sostenere
che l'applicazione del Trattato in questione non comporta
maggiori oneri per l'Amministrazione.
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