XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1933
Onorevoli Colleghi! - La Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UN-FCCC) costituisce
il primo strumento legale internazionale vincolante che si
occupa direttamente del cambiamento del clima.
La Convenzione è stata adottata il 9 maggio 1992 a New
York e sottoscritta da 165 Paesi oltre alla Comunità europea.
Entrata in vigore il 21 marzo 1994, è stata ratificata
dall'Italia con la legge 15 gennaio 1994, n. 65. Obiettivo
fondamentale della Convenzione è la stabilizzazione delle
concentrazioni di gas ad effetto serra nell'atmosfera a un
livello tale da prevenire pericolose interferenze delle
attività umane con il sistema climatico. Per raggiungere
questo obiettivo la Convenzione elenca una serie di impegni
(ma ancora in termini generali e senza la definizione di
vincolanti target quantitativi) che verranno
periodicamente rivisti a seguito di nuove scoperte
scientifiche e sulla base dell'efficacia dei programmi
climatici nazionali.
A questo scopo periodicamente si tiene una Conferenza
delle Parti che ha il compito di promuovere e controllare
l'applicazione della Convenzione.
L'attività scientifica e di ricerca sulle variazioni
climatiche è svolta, invece, dall'Intergovernmental Panel on
Climate Change (IPCC) - Gruppo intergovernativo di esperti
formato nel 1988 dall'UNEP (UN Envimnment Program) e dal WMO
(World Meteorological Organization) - che ha il compito di
redigere periodicamente rapporti dettagliati sullo stato di
avanzamento della ricerca sul clima e sulle cause delle
variazioni climatiche (fra le quali l'effetto serra). I
Rapporti dell'IPCC vengono posti all'attenzione della
Convenzione sul clima.
I Paesi aderenti all'ONU, quando adottarono la Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, il 9
maggio 1992, riconobbero che essa avrebbe costituito un
trampolino per un'azione più energica nel futuro. Istituendo
un processo permanente di esame, di discussione e di scambio
di informazioni, la Convenzione ha permesso l'adozione di
impegni supplementari adattati all'evoluzione delle conoscenze
scientifiche e della volontà politica.
Il primo esame dell'adeguamento degli impegni assunti dai
Paesi sviluppati si ebbe, come previsto, nella prima sessione
della Conferenza delle Parti (CP-1), a Berlino, nel 1995. Le
Parti decisero che l'impegno dei Paesi sviluppati, di
mantenere le emissioni dell'anno 2000 ai livelli del 1990, non
permetteva di perseguire l'obiettivo, a lungo termine, della
Convenzione, di impedire "interferenze antropiche
(attribuibili all'attività umana) pericolose per il sistema
climatico".
I Ministri e gli altri funzionari di alto livello
risposero adottando il "Mandato di Berlino" ed aprendo un
nuovo giro di consultazioni per rafforzare gli impegni dei
Paesi sviluppati. Il Gruppo speciale del Mandato di Berlino è
stato istituito al fine di redigere una bozza di accordo; al
termine di otto sessioni ha trasmesso alla CP-3 il testo per
la negoziazione finale.
Quasi 10 mila delegati, osservatori e giornalisti hanno
partecipato alla Terza sessione della Conferenza, tenutasi a
Kyoto, in Giappone, nel dicembre 1997, che ha portato
all'approvazione di un Protocollo.
Il Protocollo di Kyoto, firmato l'11 dicembre 1997, fissa
limiti alle emissioni di gas ad effetto serra; non tutti gli
Stati sono però impegnati per un eguale tasso di riduzione.
Le nazioni industrializzate dovranno ridurre le proprie
emissioni combinate di sei importanti gas serra di almeno il 5
per cento in media all'anno nel quinquennio 2008-2012. La
riduzione nelle emissioni dei tre gas più importanti -
anidride carbonica, metano e protossido d'azoto - viene
inizialmente misurata in rapporto al 1990, prescelto come anno
di riferimento.
L'Unione europea si è impegnata per una riduzione globale
delle emissioni dei sei gas serra pari all'8 per cento
rispetto ai valori del 1990. L'articolo 4 del Protocollo le
riconosce la facoltà di ridistribuire tra i suoi Stati membri
gli obiettivi ad essa imposti, a condizione che rimanga
invariato il risultato finale.
L'accordo politico su tale ridistribuzione, noto come
accordo sulla ripartizione degli oneri, è stato raggiunto nel
1998 e stabilisce le quote relative ai singoli Stati membri.
Tale accordo prevede quote diverse per i singoli Paesi
dell'Unione europea.
A seguito del burden sharing concordato fra i 15
paesi UE, l'impegno complessivo europeo di riduzione dell'8 è
ripartito secondo la seguente tabella:
Paese Target 2008-12
(rispetto al 1990)
Italia ......................... -6,5
Belgio ......................... -7,5
Danimarca ...................... -21,0
Germania ....................... -21,0
Grecia ......................... +25,0
Francia ........................ 0
Irlanda ........................ +13,0
Lussemburgo .................... -28,0
Olanda ......................... -6,0
Austria ........................ -13,0
Portogallo ..................... +27,0
Finlandia ...................... 0
Svezia ......................... +4,0
Regno Unito .................... -12,5
UE-15 .......................... -8,0
Gli Stati Uniti si sono accordati per ridurre del 7 per
cento i propri livelli di emissioni, e il Giappone ha
concordato una diminuzione del 6 per cento. La Federazione
russa si è limitata ad accettare una stabilizzazione delle
proprie emissioni inquinanti ai livelli del 1990, mentre ad
alcuni Paesi, quali l'Australia e l'Islanda, è stato
consentito di aumentare le proprie emissioni.
Per quanto riguarda i Paesi in via di sviluppo, essi
generalmente si oppongono all'idea di un impegno formale, sia
pure assunto su base volontaria, a porre un limite massimo
alle loro emissioni di gas, sostenendo che le emissioni pro
capite sono ancora basse rispetto a quelle delle nazioni
industrializzate.
Il Protocollo di Kyoto è stato aperto alla firma il 16
marzo 1998. Esso entrerà in vigore il novantesimo giorno
successivo alla data in cui almeno 55 Parti della Convenzione,
tra le quali i Paesi sviluppati le cui emissioni totali di
biossido di carbonio rappresentano almeno il 55 per cento
della quantità totale emessa nel 1990 da questo gruppo di
Paesi, lo abbiano ratificato. Parallelamente, le Parti della
Convenzione sui cambiamenti climatici continueranno ad
adempiere agli impegni assunti ai sensi della Convenzione e si
prepareranno per la futura applicazione del Protocollo.
Il 29 aprile 1998 la Commissione delle Comunità europee ha
firmato il Protocollo di Kyoto, firmato anche da tutti gli
Stati membri individualmente.
Fino ad ora soltanto Francia (legge 645 del 10 luglio
2000), Danimarca (29 maggio 2001) e Paesi Bassi hanno
praticamente terminato il procedimento nazionale di ratifica.
Altri Paesi hanno avviato già da tempo l'iter normativo
per la ratifica.
La Sesta Conferenza delle Parti si è svolta a L'Aja (13-24
novembre 2000) e Bonn (16-27 luglio 2001). Il 6 settembre 2001
il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sui
risultati della Conferenza.
In particolare, il Parlamento europeo, in quella
occasione:
accoglie con favore l'intesa internazionale su una serie
di decisioni volte ad accelerare l'azione relativa al
cambiamento climatico, raggiunta a Bonn il 23 luglio 2001 da
oltre 180 Paesi, tra cui il Giappone, l'Australia, il Canada e
la Russia, ma con l'importante eccezione degli Stati Uniti;
ritiene che tale accordo rilanci il Protocollo di Kyoto
e rappresenti uno strumento essenziale per l'attuazione di una
strategia mondiale contro il surriscaldamento del pianeta;
è fermamente convinto del fatto che l'Unione europea
debba mantenere un ruolo di guida quanto agli sforzi esplicati
sul piano internazionale per contrastare i cambiamenti
climatici;
invita la Commissione a presentare con urgenza una
proposta di ratifica del Protocollo di Kyoto, prima della
Conferenza di Marrakech;
incoraggia altresì tutti i governi nazionali a
sottoporre quanto prima ai rispettivi Parlamenti nazionali una
proposta legislativa per la ratifica del Protocollo di Kyoto,
al fine di rispettare i termini per l'entrata in vigore del
Protocollo stesso prima della Conferenza di Rio + 10 prevista
per il mese di settembre 2002;
esorta la Commissione a presentare entro fine anno
proposte di direttiva concrete sui meccanismi flessibili
(sistema di commercio dei diritti di emissione) per ridurre le
emissioni di gas a effetto serra e sul Programma europeo per
il cambiamento climatico, contemplando misure settoriali per
la riduzione di tali emissioni, soprattutto quelle legate ai
trasporti, che stanno aumentando più rapidamente e chiede alla
Commissione di prendere in considerazione un atto legislativo
sui limiti delle emissioni di CO2 per tutti i tipi di
veicoli;
accoglie con favore l'istituzione di un chiaro
meccanismo per controllare e favorire il rispetto, ad opera
delle Parti firmatarie, dei rispettivi obiettivi per le
emissioni; si rammarica, tuttavia, delle lacune dell'intesa
per quanto riguarda le sanzioni, ma ritiene che il "ramo
esecutivo", responsabile dell'accertamento di un eventuale
mancato rispetto degli obiettivi, dovrebbe costituire la base
per un futuro strumento giuridico efficace e più forte,
accompagnato da sanzioni adeguate;
esprime rammarico per lo squilibrio dell'intesa
raggiunta a Bonn per quanto riguarda l'importanza attribuita
ai rispettivi strumenti per una strategia contro i cambiamenti
climatici (molti dubbi sono stati avanzati sui pozzi di
carbonio).
Il Commissario per l'ambiente Margot Wallstrom ha
sostenuto che le soluzioni di compromesso approvate a Bonn
costituiscono un piccolo sacrificio rispetto al fatto che il
Protocollo di Kyoto è stato salvato.
L'obiettivo attuale è quello di procedere alla ratifica
del Protocollo e alla sua piena attuazione prima della
prossima Conferenza mondiale sullo sviluppo sostenibile che si
terrà nel settembre del 2002 a Johannesburg.
Il 25 ottobre 2001 il Parlamento europeo ha approvato una
ulteriore risoluzione sulla strategia dell'Unione europea in
vista della Conferenza di Marrakech sui cambiamenti
climatici.
Parallelamente, il 23 ottobre 2001 la Commissione delle
Comunità europee ha presentato un pacchetto di misure relative
al cambiamento climatico: esso dovrà essere adottato entro due
anni.
La prima proposta di decisione serve alla ratifica da
parte dell'Unione europea del Protocollo di Kyoto: lo
strumento di ratifica è necessario perché la ripartizione tra
gli Stati membri delle azioni da effettuare affinché l'Unione
europea raggiunga l'obiettivo prefissato (riduzione dell'8 per
cento rispetto alle emissioni del 1990 tra il 2008 e il 2012)
rende necessario il fatto che il Protocollo sia ratificato
tanto dall'Unione, quanto dai singoli Stati membri. Se il
Consiglio europeo approverà questa proposta, gli Stati
dovranno procedere alle ratifiche entro il 14 giugno 2002.
La VIII Conferenza delle Parti si è svolta a Marrakech in
Marocco dal 29 ottobre al 9 novembre 2001. Era presente una
delegazione di parlamentari italiani. Le conclusioni della
Conferenza hanno confermato la necessità e l'urgenza della
ratifica e dell'entrata in vigore del Protocollo di Kyoto.
Finora la Convenzione è stata ratificata da 186 Parti e il
Protocollo da 42. Molte ratifiche sono in corso.
Il Parlamento italiano ha approvato vari atti di indirizzo
politico (da ultimo con la mozione del 4 luglio 2001) per la
ratifica e l'attuazione del Protocollo di Kyoto, con voti
unanimi.
A questo punto, considerato lo stato del negoziato
internazionale, visto il condiviso quadro comunitario,
valutato il tempo ristretto che ci separa dal 14 giugno 2002,
è indispensabile avviare subito la procedura urgente di
ratifica del Protocollo di Kyoto.
L'articolato del Protocollo di Kyoto.
Il Protocollo di Kyoto indica all'articolo 2, paragrafo 1,
lettera a), le politiche e misure che ogni Paese
industrializzato, nell'adempiere agli impegni quantificati di
limitazione e di riduzione delle emissioni, dovrà attuare:
I) il miglioramento dell'efficacia energetica nei
rilevanti settori dell'economia nazionale;
II) la protezione e l'estensione dei pozzi di
assorbimento dei gas ad effetto serra, non inclusi nel
Protocollo di Montreal;
III) la promozione di forme sostenibili di
agricoltura;
IV) la ricerca, la promozione, lo sviluppo e la
maggiore utilizzazione di fonti rinnovabili per la produzione
di energia, di tecnologie per la riduzione dell'anidride
carbonica e di tecnologie avanzate ed innovative
ambientalmente compatibili;
V) la progressiva riduzione, o eliminazione delle
imperfezioni di mercato, degli incentivi fiscali, delle
esenzioni tributarie e dei sussidi, che siano contrari
all'obiettivo della Convenzione, in tutti i settori
responsabili di emissioni di gas ad effetto serra, e
l'applicazione degli strumenti di mercato;
VI) l'applicazione di riforme appropriate nei settori
pertinenti, al fine di promuovere politiche e misure che
limitino o riducano le emissioni dei gas ad effetto serra non
inclusi nel Protocollo di Montreal;
VII) le misure volte a limitare e/o ridurre le
emissioni di gas ad effetto serra non inclusi nel Protocollo
di Montreal nel settore dei trasporti;
VIII) la limitazione e/o riduzione delle emissioni di
metano attraverso il recupero e l'uso nella gestione dei
rifiuti, come pure nella produzione, nel trasporto e nella
distribuzione di energia.
Inoltre, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera
b), le Parti coopereranno per rafforzare l'efficacia
individuale e combinata delle politiche e misure adottate.
Un ruolo particolare nel perseguimento degli impegni
nazionali di riduzione viene attribuito alle attività
agroforestali (cosiddette "sinks"). Infatti, ai sensi
dell'articolo 3, paragrafo 3, del Protocollo di Kyoto, "Le
variazioni nette di gas ad effetto serra, relative ad
emissioni da fonti e da pozzi di assorbimento, risultanti da
attività umane direttamente legate alla variazione nella
destinazione d'uso dei terreni e dei boschi, limitatamente
all'imboschimento, al rimboschimento o al disboscamento dopo
il 1990, calcolate come variazioni verificabili delle quantità
di carbonio nel corso di ogni periodo di adempimento, saranno
utilizzate dalle Parti incluse nell'Allegato I per adempiere
agli impegni assunti ai sensi del presente articolo (...)".
Inoltre, nel calcolo delle riduzioni le Parti potranno
ricorrere ad attività antropiche addizionali come previsto
dall'articolo 3, paragrafo 4, il quale espressamente dispone
che "Nella sua prima sessione, o quanto prima possibile, la
Conferenza delle Parti agente come riunione delle Parti del
presente Protocollo, determinerà le modalità, le norme e le
linee guida da seguire per stabilire quali attività antropiche
supplementari, legate alle variazioni delle emissioni dalle
fonti e dai pozzi di assorbimento dei gas ad effetto serra
nelle categorie dei terreni agricoli, nonché nelle categorie
della variazione della destinazione d'uso dei terreni e dei
boschi, dovranno essere aggiunte o sottratte alle quantità
attribuite alle Parti incluse nell'Allegato I, tenendo conto
delle incertezze, della necessità di comunicare risultati
trasparenti e verificabili (...)".
Al fine di procedere alla stima delle emissioni antropiche
e degli assorbimenti da parte dei sinks ogni Parte
inclusa nell'Allegato I dovrà istituire un apposito "sistema
nazionale per la stima delle emissioni antropiche dalle fonti
e dall'assorbimento dei pozzi di tutti i gas ad effetto serra
non inclusi nel Protocollo di Montreal (...)" (articolo 5,
paragrafo 1). Con la definizione "sistema nazionale" si
intende il complesso dell'organizzazione istituzionale, degli
aspetti legali e delle procedure all'interno di un Paese
necessario per stimare le emissioni di gas ad effetto serra,
per effettuare la trasmissione delle informazioni e per
rendere più agevole la loro verifica.
Tale sistema permetterà l'adempimento degli obblighi di
reporting previsti dal Protocollo di Kyoto quali
l'elaborazione dell'inventario annuale nazionale delle
emissioni antropiche da fonti e degli assorbimenti dai pozzi
dei gas ad effetto serra non inclusi nel Protocollo di
Montreal (articolo 7, paragrafo 1) e la comunicazione
nazionale, contenente le informazioni supplementari necessarie
per dimostrare l'adempimento degli impegni assunti (articolo
7, paragrafo 2).
Le informazioni elaborate dalle Parti e contenute negli
inventari e nelle comunicazioni nazionali saranno comunicate e
saranno esaminate da gruppi di esperti, coordinati dal
Segretariato e scelti tra quelli nominati dalle Parti della
Convenzione ed eventualmente da organizzazioni
intergovernative. Il processo di revisione permetterà una
valutazione tecnica completa e dettagliata dell'applicazione
del Protocollo. I gruppi di esperti elaboreranno un rapporto
per la Conferenza delle Parti, nel quale valuteranno
l'adempimento degli impegni assunti dalla Parte in esame ed
indicheranno i problemi eventualmente riscontrati (articolo
8).
Considerando che i cambiamenti climatici sono un fenomeno
globale, e tenendo conto che ogni riduzione delle emissioni di
gas serra è efficace indipendentemente dal luogo del pianeta
nel quale viene realizzata, il Protocollo prevede che le
misure nazionali per la riduzione delle emissioni potranno
essere integrate da programmi di cooperazione tra più Paesi in
modo da ottenere il massimo risultato di riduzione con il
minore costo. Tali programmi, generalmente conosciuti come
"meccanismi di Kyoto", sono previsti dagli articoli 6
(Applicazione congiunta), 12 (Meccanismo per uno sviluppo
"pulito") e 17 (Commercio di emissioni).
Il meccanismo di applicazione congiunta è finalizzato alla
realizzazione di progetti comuni tra Paesi industrializzati
(Allegato I della Convenzione) per la riduzione delle
emissioni mediante la diffusione e l'impiego di tecnologie più
efficienti, con l'accreditamento ad entrambe le Parti delle
riduzioni ottenute.
I programmi di cooperazione tecnologica di applicazione
congiunta sono sostanzialmente indirizzati verso i Paesi con
economia in transizione del centro-est Europa, che devono
ristrutturare i loro sistemi produttivi e commerciali, poco
efficienti e competitivi. Ciò permetterà di perseguire un
triplice obiettivo:
1) aumento dell'efficienza energetica con la riduzione
del fabbisogno di combustibili fossili, ovvero con la
riduzione delle emissioni di anidride carbonica;
2) crescita economica sostenibile nei Paesi del
centro-est Europa;
3) accreditamento, ai Paesi maggiormente sviluppati che
hanno effettuato gli investimenti, delle quote di riduzione
delle emissioni ottenute.
I programmi di cooperazione tecnologica di meccanismo per
uno sviluppo "pulito" sono finalizzati alla realizzazione di
progetti ad alta efficienza energetica nei Paesi in via di
sviluppo da parte di imprese private dei Paesi
industrializzati, in modo tale da contribuire allo sviluppo
sostenibile di questi Paesi.
Il meccanismo per uno sviluppo "pulito" consentirà di
trasferire e realizzare nei Paesi in via di sviluppo, a costi
competitivi, tecnologie e sistemi di gestione ad alta
efficienza energetica e ambientale, in grado di ridurre in
modo consistente le emissioni che altrimenti sarebbero
prodotte dall'utilizzazione di tecnologie obsolete e
inefficienti.
Questo meccanismo è strategico per introdurre nel mercato
globale regole che favoriscano il trasferimento e la
disseminazione di tecnologie e sistemi di gestione ambientale
compatibili ed è la "chiave" per coinvolgere i grandi mercati
emergenti nelle strategie per lo sviluppo sostenibile.
Il Protocollo di Kyoto prevede il commercio dei permessi
di emissione tra i Paesi industrializzati che hanno obblighi
di riduzione o limitazione delle proprie emissioni (commercio
di emissioni). Questo meccanismo consentirà di sostituire
parte delle misure nazionali di riduzione con l'acquisto di
emissioni presso quei Paesi che hanno livelli di emissione
inferiori a quelli previsti dal Protocollo.
L'articolo 11 del Protocollo prevede che nel contesto
dell'attuazione dell'articolo 4 i Paesi sviluppati e i Paesi
in via di sviluppo inclusi nell'allegato II della Convenzione
forniscano risorse finanziarie al fine di coprire la totalità
dei costi concordati dai Paesi in via di sviluppo.
L'attuazione di tali impegni terrà conto della necessità
che il flusso delle risorse sia adeguato e prevedibile, nonché
di un'adeguata divisione tra tutti i Paesi sviluppati.
L'articolo 15 richiama gli articoli 9 e 10 della
Convenzione sui cambiamenti climatici, i quali istituivano
l'organi sussidiario del Consiglio scientifico e tecnologico e
l'Organo sussidiario di attuazione. Le disposizioni stabilite
dalla Convenzione si applicheranno mutatis mutandis al
Protocollo.
Per rendere più stringenti gli impegni previsti dal
Protocollo di Kyoto, l'articolo 8 prevede la possibilità di
istituire un regime per l'osservanza di norme internazionali
(compliance system).
La procedura prevista per adottare emendamenti al
Protocollo di Kyoto è disciplinata dall'articolo 20, il quale
stabilisce che sarà la Conferenza delle Parti ad avere la
competenza ad adottare modifiche al testo del Protocollo. Gli
emendamenti se possibile dovranno essere adottati con il
consenso di tutte le Parti, in caso contrario le decisioni
possono essere adottate anche con la maggioranza dei tre
quarti.
La disciplina della firma, accettazione, ratifica,
approvazione e adesione, è regolata dall'articolo 24.
L'articolo 25 fissa i requisiti richiesti per l'entrata in
vigore del Protocollo. In tale disposizione viene stabilito
che lo stesso diventerà operativo, quando "almeno 55 Parti
della Convenzione, tra le quali le Parti incluse nell'Allegato
I le cui emissioni totali di biossido di carbonio
rappresentano almeno il 55 per cento delle emissioni totali al
1990 dell'Allegato I, abbiano depositato i loro strumenti di
ratifica, approvazione, adesione, accettazione".
Il diritto di ritirarsi dal Protocollo può essere
esercitato da ogni parte dopo tre anni dalla data di entrata
in vigore, mediante notifica depositata al Depositario. Ogni
Parte che si ritiri dalla Convenzione sarà considerata
contemporaneamente ritirata dal Protocollo (articolo 27).
Alla sesta Conferenza delle Parti sui cambiamenti
climatici, sono state, inoltre, adottate le decisioni L 14
FCCC/CP/2001/114 e FCCC/CP/2001/ L 15, che prevedono
l'istituzione di 3 fondi per finanziare nei Paesi in via di
sviluppo misure di mitigazione dei cambiamenti climatici.
L'ammontare complessivo dei fondi è di 410 milioni di dollari
USA che dovranno essere ripartiti tra i Paesi
industrializzati, secondo il principio "chi inquina paga".
L'onere dello Stato italiano sulla base di questo
principio è valutato in circa 65 milioni di euro (articolo 4
della proposta di legge). Altre misure e azioni per la
riduzione delle emissioni di gas serra in Italia sono state
programmate e avviate sulla base della delibera CIPE del
novembre 1998, adottata meno di un anno dopo la firma del
Protocollo di Kyoto e vanno oggi confermate fino
all'approvazione di un vero e proprio piano d'azione nazionale
(articolo 3 della proposta di legge).
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