XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1834
Onorevoli Colleghi! - Gli enti locali rischiano di
vedere dichiarata l'illegittimità delle sanzioni
amministrative fondate sulla sola autonomia regolamentare e
che non traggono il loro presupposto anche dalla legge.
L'articolo 274, comma 1, lettera a), del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al
decreto legislativo n. 267 del 2000 ha abrogato gli articoli
106 e 107 del regio decreto n. 383 del 1934; dal combinato
disposto di tali articoli con l'articolo l della legge n. 689
del 1981 scaturiva il potere dei comuni e delle province di
punire con sanzioni amministrative le contravvenzioni ai
propri regolamenti ed alle ordinanze sindacali.
Venuto meno tale disposto normativo è in serio dubbio la
legittimità, nel vigente regime, dell'irrogazione di sanzioni
fondate sulla sola autonomia regolamentare e che non traggano
il loro presupposto anche dalla legge. Infatti, a norma
dell'articolo 1, comma 1, della legge n. 689 del 1981,
"nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se
non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima
della commissione della violazione".
Si tratta di una riserva di legge, chiaramente espressa
nell'ordinamento, in applicazione dell'articolo 23 della
Costituzione, in materia di applicazione di sanzioni
amministrative, che consente alle fonti secondarie, quali i
regolamenti, di assoggettare a sanzioni amministrative e,
quindi, di fissare il precetto (oltre che la sanzione) per
determinati comportamenti solo in quanto sia la legge a
consentirlo.
Prima dell'intervento del citato testo unico, sul
combinato disposto tra l'articolo 1 della legge n. 689 del
1981 e gli articoli 106 e 107 del regio decreto n. 383 del
1934 si basava la legittimazione degli enti locali a
sanzionare le violazioni ai propri regolamenti ed alle
ordinanze sindacali, mediante disposizioni contenute
direttamente nei regolamenti medesimi. Tali regolamenti
traevano dall'articolo 106, in particolare, la legittimazione
a provvedere. Il comma 1 dell'articolo 106 stabiliva infatti
che "Quando la legge non disponga altrimenti, le
contravvenzioni alle disposizioni dei regolamenti comunali
sono punite con la sanzione amministrativa fino a lire
1.000.000", disponendo così un principio di alternatività tra
leggi e regolamenti, i quali venivano considerati fonte
legittimata a disporre sulla materia.
Mancando, attualmente, una norma di legge di tale tenore,
cade il presupposto che rende legittime le disposizioni
regolamentari degli enti locali, con le quali si disciplinano
le sanzioni amministrative.
E' impensabile che in un periodo nel quale il principio di
sussidiarietà viene riconosciuto come fondamentale nella
ristrutturazione della pubblica amministrazione e viene
finalmente riconosciuto il rango costituzionale delle
autonomie locali, si corra il rischio che tali autonomie siano
private della possibilità di prevedere le sanzioni
amministrative con disposizioni regolamentari.
Ancor più grave è che tale limitazione derivi, anche se
involontariamente, dal testo unico delle autonomie locali,
nato al preciso scopo di dare un corpus legislativo che
consentisse il rilancio degli enti locali su basi normative
coordinate ed unitarie.
Tale limite non è stato, infatti, voluto dal legislatore,
ma è stata conseguenza involontaria della abrogazione di ciò
che restava del vecchio testo unico degli enti locali.
Il Ministero dell'interno è intervenuto in merito, in
particolare con risoluzione in data 31 luglio 2001, nella
quale sostiene che sia legittimo per comuni e province
prevedere le sanzioni amministrative con disposizioni
regolamentari, essendo comunque la riserva di legge di cui
all'articolo 23 della Costituzione da considerare relativa, ed
in considerazione del particolare rilievo dell'autonomia
normativa garantita agli enti locali dagli articoli 5 e 128
della Costituzione medesima.
L'interpretazione ministeriale è accettabile, ma solo
nella misura in cui essa sia tradotta in una disposizione di
legge, che rispettando quanto prevede l'articolo 1, comma 1,
della legge n. 689 del 1981, faccia assurgere i regolamenti
comunali e provinciali come fonte sussidiaria alla legge, per
la disciplina delle sanzioni alle contravvenzioni ai
regolamenti medesimi ed alle ordinanze. In tal modo si
ricostruirebbe la combinazione dispositiva tra il citato
articolo 1 della legge n. 689 del 1981 e l'abrogato articolo
106 del regio decreto n. 383 del 1934.
Solo in tal modo si scongiurerebbe il concreto pericolo di
giudizi di illegittimità di provvedimenti amministrativi
attuativi di disposizioni regolamentari di tipo sanzionatorio,
non rispondenti alla riserva di legge di cui all'articolo 1,
comma 1, della legge n. 689 del 1981.
Per altro, il problema dell'eventuale illegittimità delle
sanzioni amministrative di comuni e province si trascina da un
anno, ovvero dalla vigenza del nuovo testo unico
sull'ordinamento locale, non essendo sufficiente un intervento
ministeriale in proposito, dato che risulta privo di qualsiasi
efficacia normativa e cogente.
Per razionalizzare il sistema e ripristinare, anche per
l'arco di tempo intercorso tra l'entrata in vigore del testo
unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 ed oggi,
si potrebbe rispettare la linea interpretativa suggerita dal
Viminale, traducendola in una legge di interpretazione
autentica dell'articolo 1, comma 1, della legge n. 689 del
1981, che riconosca effettivamente il valore di riserva di
legge solo relativa e fondi la potestà normativa regolamentare
degli enti come valida fonte di produzione delle sanzioni
amministrative conseguenti alle contravvenzioni ai regolamenti
o alle ordinanze.
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