XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1817
Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge si
ispira al principio generalissimo che le attività di
cooperazione costituiscono, per la Repubblica nel suo
complesso, oggetto di un dovere internazionale di solidarietà,
reso oggi più che mai attuale dall'approfondirsi dei rapporti
tra i popoli e tra gli Stati e dalla crescita delle disparità
nei livelli e nelle condizioni di vita, ripetutamente
evidenziata dai rapporti delle organizzazioni
internazionali.
L'effettuazione di politiche di cooperazione allo sviluppo
da parte dei Paesi economicamente più avanzati, tra i quali
indubbiamente si colloca il nostro, non può costituire un
optional, ma costituisce l'adempimento di un elementare
dovere giuridico, previsto dagli articoli 1, paragrafo 3, 55 e
56 della Carta delle Nazioni Unite, resa esecutiva con legge
17 agosto 1957, n. 848.
La realizzazione di tali politiche, d'altronde, obbedisce
a un imperativo di buon senso, data la sempre maggiore e più
approfondita dipendenza tra le varie economie e società. La
stessa presenza ed immagine del nostro Paese sulla scena
internazionale appaiono meglio garantite, a nostro avviso, da
una politica di cooperazione allo sviluppo congrua, efficace e
coerente, che da altri mezzi.
E' dunque nostro compito dotarci di strumenti normativi e
organizzativi adeguati al perseguimento di tali scopi.
L'esperienza compiuta in questo settore negli ultimi anni, pur
non priva di episodi e fatti positivi, ha dimostrato, a nostro
parere, l'esigenza di una radicale riforma, che si sostanzi in
profonde e importanti modifiche dei meccanismi preposti alla
decisione, all'attuazione e al controllo della cooperazione
allo sviluppo. Questo non solo per evitare il ripetersi di
episodi criminosi, che pure ci sono stati, ma più in generale
per far sì che il perseguimento delle grandi finalità di alto
valore morale e civile internazionale che deve proporsi
l'intervento di cooperazione non sia ostacolato e soffocato
dal prevalere di logiche con esse contraddittorie. Va,
inoltre, oggi decisamente invertita la tendenza alla costante
diminuzione degli impegni finanziari, che non riguarda solo il
nostro Paese, ma l'insieme dei Paesi dell'occidente, anche se
da noi tale fenomeno ha assunto un'ampiezza tale da farci
precipitare agli ultimi posti della classifica dei Paesi
donatori e ciò rappresenta un ingiustificabile passo indietro
che mina a fondo la credibilità del nostro Paese in tutte le
sedi internazionali.
Per tutti questi motivi, si rivela oggi necessaria ed
urgente un'ampia riforma della cooperazione allo sviluppo. Le
politiche fin qui perseguite, infatti, oltre che dar luogo a
taluni scandali sui quali la magistratura appare ancora lungi
dall'aver fatto una luce piena e soddisfacente, hanno mostrato
limiti e carenze evidenti. Su tutto ciò vi è oramai una ricca
e concorde pubblicistica. Bisogna d'altronde tornare a
sottolineare il lavoro compiuto dalla Commissione bicamerale
di inchiesta nel corso della XII legislatura, conclusosi con
una relazione cui il nostro gruppo ha voluto aggiungere, per
irrinunciabili esigenze di chiarezza, una propria relazione
integrativa.
La presente proposta di legge rappresenta, a nostro
avviso, un tentativo organico e completo di riformare e
razionalizzare la cooperazione allo sviluppo, superando le
gravi carenze che hanno portato negli anni scorsi, oltre che
al proliferare di gravi scandali, a numerosi episodi di
inefficienza, compromettendo la credibilità della relativa
politica sia nei confronti dei Paesi partner che nei
confronti dell'opinione pubblica.
Essa costituisce, al tempo stesso, un contributo ad un
dibattito che ci auguriamo si arricchisca di nuovi contributi,
al fine di pervenire a una riforma effettiva in tempi brevi.
La presente proposta di legge si basa sui punti fondamentali
di seguito indicati.
Abbiamo in primo luogo ritenuto che andassero distinti fra
loro, per elementari esigenze di buona amministrazione, tre
momenti fondamentali: indicazione delle linee politiche di
fondo, con l'identificazione dei Paesi e dei settori
prioritari; programmazione ed attuazione degli interventi;
controllo degli effetti degli interventi.
E' nostra opinione, fondata su anni di esperienza, che il
primo compito debba spettare al Parlamento e al Governo nel
suo complesso. Se infatti insostituibile resta, come è ovvio,
il ruolo del Ministero degli affari esteri, è altresì evidente
che la politica di cooperazione, per le sue implicazioni, non
può essere delegata ad un settore, per quanto importante,
dell'amministrazione statale, quale il Ministero degli affari
esteri. In questo senso, l'identificazione di un Ministro
senza portafoglio per la cooperazione allo sviluppo sembra
garantire meglio le esigenze della politica di cooperazione,
che sono al tempo stesso di collegamento e rapporto costante
con un insieme complesso e ramificato di altre politiche verso
i Paesi terzi, e di autonomia e rilevanza specifica degli
obiettivi perseguiti e degli interessi da soddisfare. La
programmazione ed attuazione degli interventi vanno, d'altro
canto, affidate ad un unico centro, dotato dei necessari
livelli di autonomia e professionalità. Proponiamo a tale fine
l'istituzione di un ente apposito, l'Ente per la cooperazione
allo sviluppo, nella cui direzione e gestione possano
armonicamente ricomporsi le differenti e molteplici
componenti, sia quelle provenienti dall'amministrazione
pubblica dello Stato e delle autonomie territoriali, sia
quelle di diretta espressione della società civile.
Il controllo, infine, va delegato ad organi diversi da
quelli chiamati a programmare ed attuare la politica, in
particolare istituendo, in conformità ad una proposta emersa,
con consenso pressoché unanime, in seno alla citata
Commissione parlamentare di inchiesta, una Commissione
parlamentare permanente e prevedendo la massima trasparenza
delle scelte e degli atti.
In secondo luogo, la politica di cooperazione, per la sua
importanza strategica e le sue motivazioni peculiari,
rappresenta un proprium che non può essere confuso con
altre politiche, come quella di promozione del commercio
estero. La politica di cooperazione deve essere svolta in modo
efficiente, tenendo presenti le sue finalità specifiche ed
esclusive. Ciò vale anche nei confronti delle politiche di
aiuto umanitario d'emergenza, le quali vanno distinte da
quelle di cooperazione allo sviluppo. Ecco perché la presente
proposta di legge non prende in specifica considerazione gli
aiuti d'emergenza, cui potrà essere dedicata una apposita
disciplina.
Va comunque prestata estrema attenzione nell'evitare il
ripetersi degli errori del passato con la moltiplicazione dei
centri e delle procedure di spesa, con i conseguenti effetti
in termini di irrazionalità, ingestibilità e incontrollabilità
dell'insieme delle politiche prestate nei confronti dei Paesi
"delle periferie del Pianeta".
Va attribuita, infine, la massima attenzione e possibilità
di agire ai diversi settori sociali, incentivando la
cooperazione decentrata svolta dalle autonomie territoriali,
eliminando l'idoneità per le organizzazioni non governative
intesa come requisito di casta, e sostituendola con un
criterio di ammissibilità dei programmi, così come avviene
attualmente in sede di Unione europea, dando una voce in
capitolo anche alle popolazioni dei Paesi partner,
esaltando il ruolo degli immigrati, vero e proprio cordone
ombelicale fra la nostra società e quelle dei Paesi di
provenienza, nonché dando spazio a fenomeni nuovi e di grande
interesse come il commercio equo e solidale.
Dopo le parole: "come il commercio equo e solidale"
aggiungere: "In particolare, per quanto riguarda quest'ultimo
aspetto, la stessa Commissione delle Comunità europee al
Consiglio del 29 novembre 1999 affronta le problematiche
relative a questo settore e all'intreccio con i suoi aspetti
finanziari, normativi e commerciali nell'ambito dell'Unione
europea".
La presente proposta di legge consta di sei capi e di 29
articoli.
Il capo I, denominato "Princìpi fondamentali e norme
generali" ripropone, all'articolo 1, le finalità della
politica di cooperazione allo sviluppo.
Quindi, all'articolo 2, la proposta di legge si sofferma
su quelli che, a nostro parere, devono essere e rimanere gli
ambiti, rigorosamente definiti, della cooperazione, da non
confondere con quelli di altre politiche, per il quale il
nostro ordinamento giuridico predispone strumenti
specifici.
In questo senso, l'articolo 3 configura il quadro
direttivo della politica di cooperazione, delineando una
"triangolazione" fra Governo, Parlamento ed un ente di nuova
istituzione, dotato dei mezzi e delle professionalità
necessari a gestire gli interventi.
L'attribuzione al Governo dei poteri di definizione degli
indirizzi della politica di cooperazione, lungi dal comportare
una svalutazione del rilievo di politica estera degli
interventi in questione, ne sottolinea al contrario
l'esaltazione, tanto più che si coniuga con l'attribuzione al
Parlamento, mediante una apposita Commissione parlamentare
bicamerale permanente, di importanti poteri di controllo e di
indirizzo (articolo 4). Ne consegue, altresì, la necessità
dell'individuazione di una sede ministeriale apposita,
strettamente coordinata con le altre amministrazioni titolari
di poteri in materie affini, prima fra tutte il Ministero
degli affari esteri e, ovviamente, con la stessa Presidenza
del Consiglio dei ministri.
Abbiamo voluto, in tal modo, sancire il principio secondo
il quale la cooperazione è parte della politica estera
italiana e non certo suo strumento, come da qualche parte si
prospetta con un'evidente regressione rispetto alla stessa
esperienza della legge n. 49 del 1987. La cooperazione,
infatti, costituisce a ben vedere una delle basi fondamentali
della politica estera del nostro Paese nei confronti dei Paesi
"delle periferie del Pianeta", ispirata al fondamentale
principio pacifista ed internazionalista di cui all'articolo
11 della nostra Costituzione. Trova spazio, in questo quadro,
l'attribuzione a regioni ed enti locali di poteri di
iniziative e di attuazione nel campo della cooperazione
cosiddetta "decentrata", da condurre, ovviamente, nel rispetto
delle finalità della legge e degli indirizzi generali di
politica estera approvati dal Parlamento e dal Governo
(articoli 3 e 23), con la previsione di un'apposita
commissione paritetica destinata a garantire una gestione per
quanto possibile coordinata e concordata degli interventi.
Analogo intento chiarificatore perseguono gli articoli 5 e 6,
dedicati, rispettivamente, ai partner e agli esecutori
della cooperazione, mentre gli articoli 7 e 8 disegnano,
rispettivamente, l'oggetto e le modalità della politica di
cooperazione. Sull'importanza di queste ultime, in
particolare, non si insisterà mai abbastanza, dato il valore
strategico che assumono i "piani-Paese", nei quali inserire
organicamente gli interventi. Una scommessa che finora gli
organismi preposti alle attività di cooperazione sono riusciti
a vincere troppo raramente.
Il capo II è dedicato alla struttura e alle funzioni
dell'Ente per la cooperazione allo sviluppo (articoli 9-15),
mentre il capo III (articoli 16-19) disciplina il
finanziamento degli interventi, mediante un fondo unico, nel
quale sono destinati a confluire gli stanziamenti finora
sparsi in vari capitoli e tabelle del bilancio statale. Il
fondo viene gestito da un apposito istituto di credito allo
sviluppo.
Il necessario concorso della società civile alla
progettazione e attuazione degli interventi è oggetto del
successivo capo IV (articoli 20, 21 e 22), che è dedicato alle
entità senza fini di lucro che operano nel settore e allo
status dei cooperanti.
Il capo V (articoli 23, 24 e 25) si sofferma, poi, su
taluni fenomeni che presentano grandi potenzialità: la
cooperazione decentrata, la partecipazione degli immigrati
provenienti dalle periferie del mondo, il commercio equo e
solidale. Quest'ultimo, in particolare, si presenta come
elemento di costruzione di nuovi rapporti tra Paesi del nord e
sud del mondo o, meglio, tra centri e periferie del sistema
economico mondiale, in quanto relazione di lunga durata tra
organizzazioni senza fini di lucro dei Paesi sviluppati e
gruppi di produttori dei Paesi partner con l'obiettivo
di sostenere i processi di autosviluppo di queste realtà
produttive.
La proposta di legge si conclude con un capo VI (articoli
26-29), che contiene alcune disposizioni transitorie,
destinate a garantire il necessario avvio dei nuovi
meccanismi.
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