XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1791
Onorevoli Colleghi! - Con la presente proposta di legge
si intende promuovere l'istituzione di una Commissione
parlamentare di inchiesta sui cosiddetti "paradisi
fiscali".
Il processo di globalizzazione delle economie nazionali,
con il conseguente sviluppo dei rapporti commerciali, ha
determinato una crescita esponenziale della movimentazione
transnazionale dei capitali.
La concorrenza fiscale costituisce oggi uno degli
strumenti più efficaci di politica economica, permette infatti
di accrescere la competitività delle imprese nazionali,
attraendo nuovi investimenti mediante la riduzione del carico
fiscale.
Sussiste, però, il rischio di creare una concorrenza
fiscale "dannosa" per l'economia internazionale, in quanto
finalizzata esclusivamente ad attrarre capitali esteri. Questo
è infatti l'obiettivo principale che si prefiggono i
cosiddetti "paradisi fiscali" (tax havens) o centri
offshore che, con l'intento di attrarre investimenti
stranieri ovvero disincentivare l'esodo degli investimenti
all'estero, hanno introdotto nei propri ordinamenti
disposizioni fiscali di natura fortemente agevolativa.
I "paradisi fiscali" tramite le loro strutture economiche,
giuridiche e fiscali rappresentano il luogo ideale per
scontare una bassa o nulla tassazione sulle proprie
attività.
Per questa ragione, già da diversi anni, i Paesi
maggiormente industrializzati, dove generalmente vige un
regime di tassazione più elevato, hanno concordato di porre in
essere alcuni correttivi in modo da limitare il ricorso ai
"paradisi fiscali".
Sin dal 1992 le principali organizzazioni internazionali
(l'OCSE, l'Unione europea, le Nazioni Unite ed il G7) hanno
raggiunto, anche se sulla base di presupposti parzialmente
differenti, un generale accordo attorno alle strategie
necessarie per contrastare l'evasione fiscale internazionale,
la competizione fiscale dannosa nonché il riciclaggio del
denaro sporco.
In ambito europeo, nel corso del 1992 la Commissione
europea aveva redatto il Rapporto Ruding in materia di
tassazione delle società negli Stati membri, i cui principi
sono stati successivamente trasfusi in larga parte nel
Rapporto OCSE e nel Codice di condotta elaborato dalla
Commissione delle Comunità europee.
Nel 1996 l'Unione europea ed il G7, in occasione
dell'approvazione del rapporto in materia di "tassazione
nell'Unione europea", hanno costituito un gruppo "per la
politica fiscale" - composto dai rappresentanti dei Ministri
delle finanze di ciascun Stato membro - incaricato di valutare
i regimi tributari degli Stati membri al fine di individuare
le misure di natura fiscale potenzialmente dannose e in grado
di produrre effetti distorsivi nonché suscettibili di
pregiudicare il corretto funzionamento del mercato unico.
Il processo per contrastare i fenomeni di concorrenza
fiscale dannosa ha portato, a livello comunitario,
all'adozione del Codice di condotta predisposto allo
scopo di "ridurre le distorsioni che ancora sussistono
all'interno del mercato unico, prevenire consistenti perdite
di gettito tributario e conferire alle strutture tributarie un
indirizzo più favorevole all'occupazione" (il Codice di
condotta è contenuto nell'allegato 1 "alle conclusioni del
Consiglio ECOFIN del 1^ dicembre 1997 in materia di politica
fiscale"). A questo scopo gli Stati membri si sono impegnati a
riconsiderare la propria normativa interna nonché la prassi
amministrativa con l'intento di introdurre le modifiche
normative necessarie per eliminare le misure fiscali dannose
entro il più breve termine possibile.
Il Fondo monetario internazionale è intervenuto su questi
temi, proponendo di realizzare un organismo internazionale, al
quale dovrebbero essere attribuiti poteri regolamentari per
disciplinare l'imposizione a livello mondiale (vedi: V.Tanzi,
The impact of economic globalization on taxation, in
"Bulletin for international fiscal documentation".
International Bureau of Fiscal Documentation, 1998).
Anche le Nazioni Unite si sono occupate di questi temi,
soprattutto con riferimento all'abuso a livello internazionale
del segreto bancario nei cosiddetti financial havens per
favorire operazioni di riciclaggio del denaro sporco.
Nel 1998 il Consiglio dell'OCSE ha approvato il Rapporto
Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue,
finalizzato ad individuare e contrastare la concorrenza
fiscale dannosa tra gli Stati con l'intento di intervenire su
due fattispecie precise: i cosiddetti "paradisi fiscali"
(tax havens), ovvero quegli Stati che non appartengono
all'OCSE e per i quali sono stati fissati i requisiti
necessari per poterli qualificare, appunto, come "paradisi
fiscali"; e le pratiche fiscali privilegiate dannose, che
possono essere attivate anche da Paesi membri dell'OCSE. Il
rapporto si conclude con una serie di raccomandazioni volte a
contrastare questi fenomeni attraverso l'adozione di norme che
abbiano valenza interna, ovvero ricorrendo ad accordi
bilaterali, considerato che tali raccomandazioni non hanno
valore vincolante per gli Stati membri.
Recentemente il legislatore italiano è intervenuto in
questa materia attraverso una serie di disposizioni
(cosiddette "controlled foreign companies rules") con il
duplice scopo di uniformarsi alle raccomandazioni emanate in
ambito internazionale dall'OCSE e di assecondare il disegno di
armonizzazione fiscale e di lotta alla concorrenza fiscale
dannosa promosso in sede di Unione europea.
La Commissione parlamentare di inchiesta di cui si propone
l'istituzione ha tra i propri compiti quello di verificare
l'attuazione delle normative vigenti in materia e di
verificare lo stato di recepimento delle indicazioni espresse
dalle principali organizzazioni internazionali.
La fase finale del passaggio alla moneta unica europea e i
rischi di una accelerazione delle operazioni di riciclaggio
attraverso i "paradisi fiscali" rendono urgente una ulteriore
riflessione anche per individuare nuovi e più efficaci forme
di contrasto.
"La sostituzione delle monete nazionali con banconote in
euro imporrà l'adozione di specifiche cautele ai fini
antiriciclaggio soprattutto nella fase finale del passaggio
alla moneta unica periodo in cui potrebbero verificarsi dei
rilevanti cambiamenti nella frequenza e nella entità delle
operazioni con banconote. Infatti, l'introduzione della moneta
unica pone alle centrali criminali europee il problema della
sostituzione delle somme illecite attualmente possedute, per
cui appare logico attendersi una accelerazione delle
operazioni di riciclaggio entro l'anno 2001 e la connessa
introduzione, sui mercati finanziari, di ingenti somme di
denaro sporco, mediante l'immissione di capitali illeciti sui
mercati mobiliari e immobiliari in genere, con conseguenti
gravi squilibri al sistema finanziario dei paesi dell'Unione
europea" (Indagine conoscitiva sullo stato di attuazione
della normativa per la lotta al riciclaggio dei capitali di
provenienza illecita; Documento conclusivo; Commissioni
riunite Giustizia - Finanze; Camera dei deputati - XIII
legislatura).
In occasione delle audizioni svoltesi la scorsa
legislatura, per l'indagine sul riciclaggio dei capitali, sia
il direttore dell'Ufficio italiano dei cambi che i
rappresentanti dell'Associazione bancaria italiana hanno
evidenziato che tale situazione, se da un lato, presenta forti
elementi di rischio, dall'altro offre una notevole opportunità
di controllo agli organi di vigilanza. Il capo della Polizia
di Stato, inoltre, ha evidenziato che l'euro, si avvia a
divenire un'importante moneta di riserva negli scambi
internazionali, per cui è prevedibile che diventerà moneta di
regolazione anche degli scambi illegali, ai fini del
riciclaggio della liquidità originata da una serie di mercati
anch'essi illegali.
Il sistema delle norme antiriciclaggio vigente in Italia è
stato esaminato dagli osservatori specializzati del Gruppo di
azione finanziaria contro il riciclaggio (GAFI) costituito a
seguito delle intese raggiunte dai sette Paesi più
industrializzati nel vertice di Parigi del 1989, che ha
redatto nel 1990 quaranta specifiche raccomandazioni, poi
aggiornate nel 1996. Le valutazioni effettuate negli anni
passati dal GAFI hanno rilevato, insieme ai progressi compiuti
dal nostro Paese, anche alcuni aspetti critici, soprattutto
relativamente all'inefficacia dei controlli, alla sostanziale
indifferenza di molti operatori finanziari, alla mancanza di
un centro propulsore adeguato delle iniziative
antiriciclaggio, in grado di assicurare una maggiore
cooperazione tra il settore finanziario e quello
investigativo-giudiziario.
La Commissione parlamentare d'inchiesta avrà pertanto tra
le sue finalità quella di approfondire queste tematiche e di
proporre le soluzioni legislative più efficaci.
I recenti drammatici attentati negli USA dell'11 settembre
scorso impongono, infine, di intervenire, attraverso
l'individuazione di nuovi strumenti, anche per reprimere
quelle operazioni speculative messe in atto da gruppi del
terrorismo internazionale.
Il 6 ottobre i Ministri finanziari del G7 (di fatto
allargato alla Russia) hanno ribadito l'impegno a intercettare
i beni e a bloccare i conti dei terroristi, applicando le
sanzioni di recente decise dall'ONU.
Nell'azione di contrasto al terrorismo un passaggio
decisivo è costituito proprio dalla lotta contro i "paradisi
fiscali", in modo da tagliare alla radice le fonti di
finanziamento di tali gruppi o organizzazioni criminali.
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