XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1781
Onorevoli Colleghi! - La Costituzione, come è ben noto,
sottopone a limiti molto stretti l'esercizio della potestà
legislativa primaria del Governo; anzi, a ben vedere, essa
esclude (articolo 77, primo comma) che il Governo sia titolare
di siffatta potestà. Solo in nome della straordinaria
necessità ed urgenza o in forza di delegazione legislativa, la
Costituzione, rispettivamente, tollera o consente che il
Governo emetta atti con forza o valore di legge.
L'aspetto temporale costituisce un elemento essenziale
della funzione legislativa. Oggi la relatività delle leggi è
in ragione della loro temporalità: basta far passare invano
qualche settimana perché certi provvedimenti ormai superati
rispetto alla congiuntura divengano, da utili, dannosi.
Il quadro temporale degli interventi come aspetto
preminente del coordinamento legislativo (l'efficacia di un
provvedimento è molto spesso esclusivamente subordinata al
fatto della sua approvazione in concomitanza con un altro) è
naturalmente la prospettiva in cui si muove la programmazione
dei lavori parlamentari.
D'altro canto la Costituzione ha ben presente il concetto
dell'urgenza legislativa. Oltre al citato articolo 77 nel
quale l'urgenza è posta, con la necessità, a fondamento del
potere governativo di emanare decreti-legge, all'articolo 72,
secondo comma, prevede che il regolamento di ciascuna Camera
stabilisca procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei
quali è dichiarata l'urgenza ed al successivo articolo 73,
secondo comma, prevede che una speciale dichiarazione
d'urgenza a maggioranza assoluta delle Camere abbrevia il
termine costituzionale di promulgazione della legge.
Questa ripetuta previsione costituzionale dell'urgenza
avvalora la tesi che la nostra Costituzione riconosce nella
tempestività una delle qualità della legge che il Parlamento
può e deve perseguire nella sua organizzazione procedurale.
Sorprende perciò la "pigrizia" con la quale le Camere hanno
fatto ricorso alle abbreviazioni procedurali previste
dall'articolo 72, secondo comma, della Costituzione, per i
disegni di legge urgenti, limitandosi ad applicare loro solo
la riduzione alla metà dei termini ordinari ai sensi
dell'articolo 81, comma 2, del Regolamento della Camera dei
deputati, e dell'articolo 77, comma 1, del Regolamento del
Senato della Repubblica.
E' questa, per noi, la giusta angolazione per riesumare e
valutare la quaestio della decretazione d'urgenza.
Ma in tutta la storia parlamentare repubblicana il ricorso
smisurato alla procedura del decreto-legge ha rappresentato la
naturale reazione della istituzione Governo alla totale
assenza di garanzie sui tempi di decisione in Parlamento.
Il dato dominante delle ultime legislature è rappresentato
dal crescente e smisurato ricorso alla decretazione d'urgenza,
una degenerazione quantitativa accompagnata, anche, da una
degenerazione qualitativa dei provvedimenti: X legislatura 466
decreti-legge in cinque anni, XI legislatura 492 decreti-legge
in due anni, XII legislatura ben 735 decreti-legge in due
anni. La XIII legislatura ha ereditato dalla precedente 88
decreti-legge alcuni dei quali, attraverso lunghissime catene
di reiterazione, affondavano le loro radici nella XI
legislatura, e, dopo ben due anni di amministrazione del
centro-sinistra, nell'aprile del 1998 ne risultavano pendenti
appena due, dato in controtendenza che rivelava una realtà
profondamente cambiata.
Dunque l'abuso della legificazione per decreto-legge è
senza dubbio la risposta disfunzionale a sistemi parlamentari
non funzionanti; inoltre, il ricorso sempre più frequente da
parte del Governo alla emanazione di decreti aventi forza di
legge determina inevitabilmente una paralisi nella attività
legislativa vera e propria ed innesca una spirale perversa:
nel tentativo di convertire i decreti-legge nel termine
stabilito di sessanta giorni, il Parlamento finisce per
occuparsi quasi esclusivamente di tali provvedimenti,
trascurando la pur numerosa produzione di iniziativa propria.
Infatti l'affollarsi dei decreti-legge in Assemblea fa
letteralmente saltare qualsiasi programmazione dei lavori
parlamentari. Il Parlamento, cioè, per una qualche ipotetica
maggiore garanzia formale in tema di conversione dei
decreti-legge, sacrifica uno dei suoi veri poteri strategici,
quello della programmazione appunto, ritardando, con la stessa
conversione, tutto il proprio lavoro legislativo in corso.
Ecco un altro aspetto di quelle "lentezze dell'urgenza" di cui
spiritosamente qualcuno ha parlato (Cazzola).
In quest'ottica il decreto-legge si è via via
caratterizzato quale strumento normale e soprattutto più
sicuro, per l'attuazione dell'indirizzo politico del Governo:
il baricentro dell'esercizio della funzione legislativa si è
spostato dal Parlamento al Governo, che diventava la sede
effettiva della mediazione politica e della selezione degli
interessi, risultando così essere tagliate fuori dai processi
decisionali le forze parlamentari, di opposizione ma anche di
maggioranza, tanto più dalle determinazioni assunte da un
esecutivo di "tecnici".
Dunque il processo di formazione delle leggi ha visto già
attribuita al Governo la prerogativa di stabilire quasi tutte
le scelte di carattere legislativo oltre che politico.
Inoltre, anche in passato, la mancata conversione in legge dei
decreti-legge nel termine costituzionale ha imposto la loro
continua riproposizione, sicché si assiste all'assurdo di una
normativa vigente fatta di atti del Governo non convertiti in
legge e quindi di una vera e propria espropriazione del potere
legislativo da parte del Governo ai danni del Parlamento,
esautorato dal potere di legiferare perché schiacciato da una
parte dalle procedure legate alla conversione dei
decreti-legge, e dall'altra, dalla sessione di bilancio che
tra Documento di programmazione economico-finanziaria e legge
finanziaria lo impegna per altri quattro mesi all'anno,
marginalizzando così l'iniziativa legislativa dei suoi
membri.
A seguito poi della famosa sentenza della Corte
costituzionale n. 360 del 1996 (che ha seguito le due
precedenti, la n. 29 del 1995 e la n. 84 del 1996 con le quali
il giudice costituzionale si era forgiato di efficaci elementi
di controllo sui decreti-legge), è venuta meno la stagione
delle reiterazioni dei decreti-legge ed è subentrata quella
dei decreti legislativi.
Alla luce di quanto disaminato, una riforma istituzionale
dovrà prendere in esame anche il processo di formazione delle
leggi e soprattutto la possibilità di riservare alla legge la
disciplina di determinate situazioni e di consentire al
Governo di regolare la materia che attiene alla attività di
gestione con atti amministrativi.
E' nostro avviso, onorevoli colleghi, che prima di avviare
un discorso più ampio sulle riforme, è necessario ridisegnare
l'articolo 77 della Costituzione per riportarlo al significato
che aveva voluto attribuirgli il legislatore costituente, cioè
quello di consentire solo in casi assolutamente straordinari
una potestà legislativa al Governo, e comunque per un periodo
limitato. Per questo la proposta di legge costituzionale che
viene presentata tende ad ottenere due risultati:
1) che un atto del Governo abbia forza di legge
ordinaria senza la conversione da parte del Parlamento per non
più di sessanta giorni;
2) che i decreti-legge del Governo contengano misure
veramente urgenti e indifferibili con carattere di
omogeneità.
Non si è ritenuto di porre restrizioni per materia o
prevedere sbarramenti preliminari per consentire, nei limiti
fissati dalla Costituzione, comunque all'esecutivo un margine
di manovra proprio quando l'urgenza impone tempi ristretti che
non permetterebbero il ricorso al normale processo di
formazione delle leggi.
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