XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1707-C



        Onorevoli Colleghi! - Giunge alla Camera in seconda lettura il disegno di legge in materia di conflitti di interessi, il cui testo, già esaminato ed ampiamente rielaborato, nei mesi di gennaio e febbraio 2002, da questo ramo del Parlamento, è stato ulteriormente e significativamente emendato nel corso dell'esame al Senato svoltosi tra il 19 marzo e il 4 luglio 2002.
        Molte delle modifiche apportate sia nel corso dell'esame in Assemblea alla Camera sia nel corso dell'esame al Senato trovano origine anche nelle osservazioni avanzate dai gruppi parlamentari di opposizione.
        Si è cercato, in sostanza, di accogliere le istanze provenienti dalle opposizioni che fossero comunque coerenti e compatibili con la scelta originaria operata dal disegno di legge e approvata dalla maggioranza politica presente in Parlamento che esclude qualsiasi soluzione avente carattere sostanzialmente espropriativo che entrerebbe in conflitto con alcuni principi costituzionali.
        Quanto al contenuto del testo del disegno di legge trasmesso dal Senato e modificato durante l'esame in Commissione solo per quanto concerne la norma di copertura finanziaria recata dall'articolo 9, questa relazione intende dare sinteticamente conto delle modificazioni e delle integrazioni apportate dal Senato, soffermandosi su quelle di maggior rilievo sostanziale.
        Mentre l'articolo 1, recante l'ambito soggettivo di applicazione della legge, è rimasto pressoché immutato, interventi emendativi di rilievo hanno interessato la disciplina delle incompatibilità con la titolarità di cariche di governo, di cui all'articolo 2.
        In particolare, un inciso aggiunto alla lettera a) del comma 1 ha escluso l'incompatibilità per le cariche che ai sensi della legge vigente risultano compatibili con il mandato parlamentare: si tratta delle cariche in enti culturali, assistenziali, di culto e in enti fiera, nonché di quelle conferite nelle Università a seguito di designazione elettiva dei Corpi accademici.
        E' stata invece soppressa la deroga all'incompatibilità (già disposta dall'originario comma 3) per l'insegnamento universitario o post-universitario non di ruolo.
        Con riguardo alla posizione dell'imprenditore, è stata riformulata la lettera c) del comma 1, includendovi le "attività di rilievo imprenditoriale", soppressa la lettera d) del testo originario che dichiarava incompatibile l'esercizio di attività imprenditoriali, ed inserito un nuovo comma 2, che obbliga l'imprenditore individuale a nominare uno o più institori astenendosi, pertanto, dal diretto esercizio dell'impresa. Correlativamente, è stato soppresso il comma 2 dell'articolo nel testo approvato dalla Camera, il quale escludeva espressamente l'incompatibilità nei casi di mera proprietà di una impresa individuale ovvero di quote o di azioni societarie.
        Secondo la nuova lettera d) del comma 1, l'esercizio di attività professionali e di lavoro autonomo comporta incompatibilità solo se attiene a materie connesse con la carica di governo ricoperta, fermo restando il divieto per la titolarità di cariche o uffici, l'esercizio di funzioni o il compimento di atti di gestione in associazioni o società tra professionisti. Ai sensi del nuovo comma 4, tali incompatibilità costituiscono causa di impedimento temporaneo all'esercizio della professione, secondo la disciplina dettata dall'ordinamento professionale di appartenenza.
        Il secondo periodo dello stesso comma 4 estende temporalmente le incompatibilità relative alle attività professionali ed alle cariche, uffici o funzioni ricoperte o esercitate in enti di diritto pubblico, in società con fini di lucro o in attività imprenditoriali, ai dodici mesi che seguono la cessazione dalla carica di governo, con riguardo agli enti o alle società operanti prevalentemente in settori connessi con la carica di governo già ricoperta.
        E' stato infine soppresso il comma 6 del testo approvato dalla Camera, che dichiarava insussistenti varie fattispecie di incompatibilità con riguardo alle cariche ed uffici ricoperti e alle attività svolte alla data di entrata in vigore della legge.
        L'articolo 3 definisce la situazione di conflitto di interessi; essa sussiste quando il titolare di una carica di governo partecipa all'adozione di un atto trovandosi in situazione di incompatibilità, ovvero qualora l'atto incida sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, con danno per l'interesse pubblico.
        Durante l'esame presso il Senato sono state apportate alcune modifiche alla formulazione dell'articolo 3; l'attuale formulazione prevede, per esempio, che la situazione di conflitto non concerne solo l'adozione di atti, bensì la partecipazione a tale adozione, attraverso la formulazione della proposta. La situazione di conflitto può derivare anche da un'omissione, quando essa abbia ad oggetto un atto dovuto. L'incidenza patrimoniale dell'atto o dell'omissione dev'essere non solo specifica ma "preferenziale".
        Sempre durante l'esame presso il Senato, è stato soppresso l'inciso che escludeva il conflitto di interessi qualora l'atto riguardasse "la generalità o intere categorie di soggetti". Viene inoltre specificato che l'incidenza dell'atto o dell'omissione può riguardare non solo il patrimonio personale del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ma anche quello delle imprese o società da essi controllate. Il concetto di "controllo" è definito mediante rinvio all'articolo 7 della legge n. 287 del 1990, recante norme a tutela della concorrenza e del mercato.
        L'articolo 4 del presente provvedimento chiarisce che la normativa in tema di conflitto d'interessi non incide sulla disciplina generale già esistente in tema di prevenzione e repressione di abuso di posizione dominante. Appare comunque significativa a tal proposito l'introduzione nel medesimo articolo 4, da parte del Senato, di due nuovi commi finalizzati a sottolineare il divieto generale di atti e comportamenti che costituiscano o mantengano una posizione dominante nel settore delle comunicazioni, precisando che l'eventuale violazione è sanzionata anche quando sia compiuta dall'impresa facente capo al titolare di cariche di governo avvalendosi di atti posti in essere dal titolare medesimo (anche in questo caso al titolare di cariche di governo sono equiparati il coniuge, i parenti entro il secondo grado e le imprese o società da essi controllate).
        Nell'articolo 5 si fa obbligo a chi assuma cariche di governo di render note all'Autorità garante della concorrenza e del mercato l'eventuale titolarità di cariche o attività incompatibili, nonchè tutti i dati relativi alle attività patrimoniali detenute.
        Durante l'iter presso il Senato si è previsto lo sdoppiamento del termine, complessivamente pari a novanta giorni, per la presentazione della suddetta dichiarazione; sono previsti infatti 30 giorni per la dichiarazione delle situazioni di incompatibilità e ulteriori 60 giorni per quella concernente le attività patrimoniali.
        Si è inoltre precisato che tra le attività patrimoniali da dichiarare devono essere comprese le partecipazioni azionarie e che le dichiarazioni sono rese anche all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, quando le incompatibilità o i dati patrimoniali afferiscano a settori di competenza dell'Autorità medesima.
        Si prevede inoltre che gli obblighi di dichiarazione sono estesi al coniuge ed ai parenti entro il secondo grado del titolare di cariche di governo.
        Anche l'articolo 6, che individua le nuove funzioni assegnate all'Autorità anti-trust in materia di conflitto di interessi, è stato ampiamente modificato dal Senato.
        In particolare il comma 2, di nuova introduzione, precisa che spetta agli organi di volta in volta competenti, adottare gli adempimenti promossi dall'Anti-trust ai sensi del comma 1; si tratta della rimozione o decadenza dalla carica, della sospensione del rapporto di lavoro, della sospensione dall'iscrizione in albi professionali. E' stato inoltre soppresso l'ultimo periodo del comma 5, che conferiva natura vincolante al parere eventualmente espresso dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
        Sempre all'articolo 6 è stato altresì soppresso il comma 8 del testo approvato dalla Camera, che prevedeva per il Governo la possibilità di chiedere pareri all'Autorità sui progetti di legge nonché sugli schemi di atti normativi ed è stato inserito un nuovo comma 8, che attribuisce all'Autorità il potere di comminare una sanzione pecuniaria, previa diffida, all'impresa che fa capo al titolare di cariche di governo (ovvero al coniuge, ai parenti entro il secondo grado, o alle imprese o società controllate), nel caso in cui l'impresa ponga in essere comportamenti diretti a trarre vantaggio da atti adottati in conflitto di interesse, e vi sia la prova che chi ha agito conosceva la situazione di conflitto. La sanzione pecuniaria è correlata alla gravità del comportamento e commisurata nel massimo al vantaggio patrimoniale conseguito.
        Il nuovo comma 9 dell'articolo 6, rielaborando quanto già stabilito dal comma 3 nel testo approvato dalla Camera, prevede che l'Anti-trust renda comunicazione motivata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, a seguito degli accertamenti previsti dai commi 1, 3 e 5, ovvero a seguito dell'irrogazione delle sanzioni pecuniarie di cui al comma 8 dell'articolo in esame.
        Il nuovo comma 10 attribuisce all'Anti-trust un potere regolatorio in riferimento alle procedure istruttorie, ai criteri di accertamento per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati dal provvedimento in esame, ed alle necessarie modifiche organizzative interne.
        L'articolo 7 costituisce una delle più rilevanti novità introdotte nel corso dell'esame al Senato. Esso infatti attribuisce all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni un preciso ruolo e compiti specifici in materia di regolazione dei conflitti di interessi.
        Tali compiti - di vigilanza, di accertamento e sanzionatori - sono indirizzati, come dispone il comma 1, ai comportamenti delle imprese che facciano capo al titolare della carica di governo - ovvero al coniuge o ai parenti entro il secondo grado, o che siano da essi controllate - qualora tali imprese operino nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, della multimedialità, dell'editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento.
        Oggetto del controllo sono gli eventuali comportamenti che forniscano un "sostegno privilegiato" al titolare di cariche di governo, violando, al contempo, le disposizioni di cui alla legge n. 223 del 1990 (che disciplina il sistema radiotelevisivo pubblico e privato), alla legge n. 249 del 1997 (istitutiva dell'Autorità e recante norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) od alla legge n. 28 del 2000 (la cosiddetta legge sulla "par condicio").
        Le tre leggi richiamate dal comma 1 costituiscono i principali provvedimenti di ordine generale volti a disciplinare l'esercizio dell'attività radiotelevisiva, l'assetto complessivo del settore delle comunicazioni e la comunicazione politica attraverso i mezzi di informazione. Ciascuna di esse reca una pluralità di specifici obblighi e divieti a carico delle imprese operanti nel settore, nonché di sanzioni per la violazione dei medesimi, e pone in capo all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni specifiche competenze afferenti alla regolazione del settore, alla vigilanza, all'accertamento delle infrazioni ed all'irrogazione di sanzioni.
        I poteri attribuiti all'Autorità, le procedure che essa deve seguire e le sanzioni da questa irrogabili sono definiti dal comma 2 mediante rinvio alle tre leggi testé citate ed ai commi 4, 5 e 7 del precedente articolo 6, che trattano dei poteri e delle modalità di accertamento dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
        Analogamente a quanto già previsto per l'Anti-trust, ai sensi del comma 3 l'Autorità, qualora accerti che l'impresa abbia adottato comportamenti che forniscono un sostegno privilegiato al titolare di cariche di governo in violazione delle disposizioni di cui alle tre leggi sopra citate, ha il potere di comminare, previa diffida, le sanzioni specificamente previste per tali infrazioni dalle leggi medesime: le sanzioni pecuniarie, peraltro, sono aumentate sino a un terzo.
        Il comma 4 prevede che l'Autorità informi il Parlamento, con comunicazione motivata diretta ai Presidenti delle due Camere, dell'accertamento effettuato e dell'eventuale sanzione irrogata.
        Il comma 5, infine, attribuisce all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni un potere regolatorio in ordine alle procedure istruttorie, ai criteri di accertamento per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati ed alle conseguenti modifiche organizzative.
        L'articolo 8, il quale disciplina gli obblighi di comunicazione alle Camere ed all'autorità giudiziaria dell'Autorità anti-trust e dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, ha subìto modifiche principalmente dovute ad esigenze di coordinamento normativo.
        Assume rilievo, peraltro, la nuova formulazione del comma 2, che include nella fattispecie di cui all'articolo 328 del codice penale (omissione di atti d'ufficio) tutte le ipotesi di violazione degli obblighi di dichiarazione da parte del titolare di cariche di governo, qualora l'interessato non ottemperi ad una specifica richiesta dell'autorità competente in un termine stabilito dalla stessa autorità, e comunque non inferiore a 30 giorni.
        L'articolo 9 dispone, in conseguenza dei nuovi compiti attribuiti all'Autorità anti-trust e all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni in materia di conflitti di interesse, un incremento di 15 unità del ruolo organico di ciascuna Autorità.
        Il comma 2, introdotto dal Senato, prevede inoltre che la sola Autorità anti-trust possa assumere 10 unità di personale aggiuntive rispetto alla pianta organica prevista dalla legge istitutiva. Le assunzioni saranno effettuate previa corrispondente riduzione di 10 unità di personale assunto a tempo determinato e a condizione da non produrre oneri maggiori.
        Il comma 3 quantifica gli oneri derivanti dagli incrementi di organico così disposti. Gli importi sono stati raddoppiati nel corso dell'esame al Senato per far fronte al potenziamento dell'organico dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, non previsto nel testo trasmesso dalla Camera.
        A tal proposito, durante l'esame in Commissione è stato approvato un emendamento volto a recepire una condizione formulata nel parere espresso dalla V Commissione (Bilancio). La V Commissione ha infatti ritenuto necessario adeguare il profilo temporale degli oneri e la relativa copertura finanziaria al triennio 2003-2005 come definito a seguito dell'approvazione della legge finanziaria per il 2003. In particolare si è reso necessario eliminare il riferimento agli oneri per l'anno 2002 in quanto riferiti ad un esercizio finanziario ormai chiuso.
        L'articolo 10, infine, frutto di un emendamento approvato dal Senato, ha lo scopo di assicurare una disciplina transitoria per la fase di avvio delle nuove disposizioni. Esso dispone infatti il differimento dell'efficacia di alcune disposizioni contenute nel provvedimento al trentesimo giorno successivo all'adozione, da parte delle due Autorità indipendenti, delle deliberazioni atte a definire le procedure istruttorie, i criteri di accertamento e le modifiche organizzative interne necessarie per l'esercizio delle loro nuove competenze. Si tratta in particolare delle norme che disciplinano le incompatibilità con la titolarità di cariche di governo, recate dall'articolo 2, l'esercizio delle nuove funzioni affidate all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ed infine il doppio termine (30 e 60 giorni) entro il quale chi assume cariche di governo deve dichiarare le eventuali situazioni di incompatibilità e fornire i dati sulle proprie attività patrimoniali.

Donato BRUNO, relatore



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