XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1707
Onorevoli Deputati! - Il problema riguardante il conflitto
di interessi è venuto in emersione soltanto di recente, in
seguito al radicale mutamento del quadro politico.
In precedenza non potevano essere ignorate le situazioni
di conflitto di interessi: ma si riteneva probabilmente che
non fosse necessario uno strumento normativo ad hoc, e
che la permanenza di interessi privati, anche cospicui, in
capo all'uomo di governo, non costituisse motivo di fondato
timore che il medesimo si rendesse inosservante del dovere di
perseguire soltanto l'interesse pubblico, assicurandone
comunque la prevalenza in ogni caso in cui risultasse
coesistente e incompatibile con l'interesse privato. In oltre
cinquanta anni di vita democratica non si è sentito il bisogno
di una soluzione legislativa del problema.
Del resto, appare assolutamente arbitrario ritenere che
nel soggetto privato l'ansia di avvantaggiarsi, anche a
detrimento dell'interesse pubblico, sia più o meno intensa
secondo la maggiore o minore rilevanza del patrimonio
posseduto.
Alla base dell'assunzione di un munus publicum è
l'impegno morale del cittadino di rivestire degnamente la
carica, con assoluta dedizione all'interesse pubblico,
mantenendo una condotta ispirata a probità e ad imparzialità,
in osservanza di un naturale codice etico.
Fino a qualche tempo fa, era comune opinione che il
sistema dei controlli di carattere politico e giudiziario
bastasse ad assicurare il perseguimento degli interessi
generali ad ogni livello. La particolare consistenza degli
interessi privati non può considerarsi irrilevante nel
contesto economico-sociale e nella conduzione della cosa
pubblica; è stata recentemente segnalata la presenza nel
sistema di poteri forti, tali da condizionare o da indirizzare
l'azione dell'esecutivo. Si tratta peraltro di poteri che si
formano e si sviluppano all'esterno delle istituzioni. La
vigilanza, volta a scongiurare ogni forma di abuso o di
prevaricazione, è affidata alle istituzioni democratiche e
all'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Nel corso della campagna elettorale è stato ampiamente
dibattuto il problema del conflitto di interessi. La mancata
soluzione legislativa di tale problema è stata segnalata da
una certa parte politica all'elettorato come un'anomalia tale
da comportare un rischio rilevante per la vita democratica del
nostro Paese. Di conseguenza le scelte politiche degli
elettori si sono espresse nella piena consapevolezza di tale
anomalia. Il fatto che la maggioranza degli elettori non abbia
ritenuto che essa fosse ostativa all'investitura popolare per
il governo del Paese, non può considerarsi tuttavia come
un'evenienza tale da travolgere il problema o da rimetterne la
soluzione alla prassi. Si tratta di cogliere il profilo etico
della questione e di tradurlo in una disciplina equilibrata,
intesa a sancire, in ogni ipotesi di conflitto rilevante, la
prevalenza dell'interesse pubblico, e ad impedire che sul
responsabile svolgimento della carica di governo possa pesare
il sospetto di un esercizio non imparziale.
Occorre in proposito tenere presente che, ai fini
dell'accesso del cittadino ad una carica pubblica, non sarebbe
legittimo imporre alcuna condizione attinente al censo. La
legge non può porre il requisito positivo di una soglia
patrimoniale minima (come era nello Statuto albertino per
l'accesso al seggio senatoriale), né il requisito impeditivo
di una soglia massima. Deve essere parimenti bandita ogni
discriminazione sotto il profilo qualitativo delle sostanze.
Ogni cittadino ha il diritto - originario, quale riflesso
individuale della sovranità popolare - di accedere alla carica
pubblica mantenendo intatto il proprio stato patrimoniale.
Alcuni osservatori hanno suggerito di introdurre l'obbligo
del cittadino aspirante alla carica pubblica di alienare gli
elementi patrimoniali che siano considerati eccedenti un certo
limite o afferenti ad un certo settore commerciale o
industriale. Senonché la proposta di imporre al cittadino il
costo di un'alienazione coattiva, quasi che l'accesso alla
carica fosse subordinato al compimento di un'operazione
commerciale, appare iniqua ed incompatibile con le garanzie
costituzionali.
A tacer d'altro, una vendita coattiva sarebbe equiparabile
all'espropriazione senza indennizzo per più d'un motivo.
Anzitutto, la legge costringerebbe il cittadino a convertire
una situazione patrimoniale, caratterizzata dall'investimento
del capitale nell'attività produttiva, in capitale inerte,
imponendogli un'innaturale soluzione di continuità
dell'iniziativa economica a suo tempo assunta ed eliminando
ogni prospettiva di sviluppo connessa alla vitalità
dell'impresa. D'altro canto, non potrebbe giustificarsi, alla
luce dei princìpi costituzionali, un'espropriazione con
indennizzo, ove si consideri che tale istituto è previsto
nella Costituzione per trasferire la proprietà di beni o di
imprese, allo scopo di consentirne un uso più rispondente ai
fini di utilità sociale, e non per privare l'attuale titolare
della disponibilità o del godimento di beni o servizi. Per di
più, l'imposizione di una vendita da stipulare entro un certo
termine costituirebbe un elemento distorsivo sul mercato per
il quasi totale annientamento del potere negoziale del
venditore, costretto ad accettare un risultato economico
inferiore al valore effettivo delle sostanze. Sarebbe
prevedibile, da parte dei soggetti interessati all'acquisto,
l'accorgimento di prolungare le trattative fino alla vigilia
della scadenza, in modo da costringere il venditore ad
accettare un prezzo non remunerativo in conseguenza
dell'anzidetto elemento distorsivo.
Non si può trascurare, infine, il rilievo secondo cui la
vendita delle attività e delle sostanze darebbe luogo ad una
situazione irreversibile, come se la carica pubblica
costituisse un mestiere alternativo e definitivo laddove la
prima regola della democrazia liberale, cui è ispirata la
nostra Costituzione, è quella della reversibilità delle
cariche elettive in ragione della volontà popolare espressa
nelle consultazioni elettorali.
Naturalmente l'interessato resta libero di alienare le
proprie sostanze, se ritiene di risolvere in questo modo il
problema. Ma dovrebbe trattarsi di determinazione spontanea,
riconducibile ad una valutazione personale dei propri
interessi e non all'assolvimento di un obbligo di legge,
cosicché non potrebbe essere sancita a suo favore la
neutralità fiscale dell'operazione.
Del resto, la vendita - coattiva o spontanea che sia - di
un qualunque bene non sarebbe rimedio risolutivo, in quanto
darebbe luogo semplicemente alla conversione di un capitale
investito in denaro liquido o in titoli. Ma anche in relazione
al denaro liquido o ad un nuovo investimento di carattere
finanziario, potrebbe riproporsi il medesimo problema.
Nella passata legislatura il problema è rimasto irrisolto,
essendo stati proposti due testi di legge alquanto diversi.
Entrambi i testi risultano imperniati sulla gestione
dell'impresa di cui l'interessato abbia la proprietà ed il
controllo. Gli articolati proposti avrebbero l'effetto di
depotenziare l'impresa mediante forme improprie di
commissariamento. Ma soluzioni del genere priverebbero
l'impresa della vitalità inerente all'impiego delle risorse
umane di maggiore rilievo; per di più darebbero inizio ad un
periodo critico, nel corso del quale il commissario si
sentirebbe vincolato ad una gestione di carattere notarile,
sicuramente insostenibile in un contesto aperto alla
concorrenza e tale da richiedere scelte estemporanee e non
esenti da rischio.
La presenza sul mercato di un'impresa emarginata, per
imposizione legale, dalla libera competizione concorrenziale,
potrebbe costituire un elemento di distorsione penalizzante
per tutti i soggetti che a qualunque titolo vi partecipino,
soprattutto sul mercato borsisitico.
D'altro canto si osserva che le imprese non dispongono di
alcun mezzo che possa determinare la prevalenza del proprio
interesse sull'interesse pubblico essendo questo rimesso al
titolare della carica di governo. Un dispositivo legale
studiato al fine di circoscrivere la gestione dell'impresa
entro certi limiti o di contenerne lo sviluppo, non potrebbe
recare il minimo contributo alla soluzione del problema.
Anche il più rigoroso regime di segregazione o di
commissariamento dell'impresa non potrebbe offuscarne la
visibilità, garantita dalle forme legali di pubblicità e
assicurata dai mezzi di comunicazione, in un sistema ispirato
a criteri di trasparenza; cosicché non sarebbe scongiurata
l'astratta possibilità di favori o aiuti indebitamente
riservati alla stessa.
Occorre abbandonare qualunque impraticabile soluzione di
accecamento, e riconoscere l'assoluta inutilità di operazioni
più o meno penalizzanti per le imprese.
Si rileva piuttosto l'opportunità della disciplina
proposta, che nel rispetto dei doveri inerenti la carica
pubblica e della discrezionalità connessa agli adempimenti
posti a carico del suo titolare, possa riferirsi alla stessa
azione di governo e valga a scongiurare ogni possibile
deviazione dall'interesse generale.
Il fulcro etico della normativa è costituito dalla
responsabilizzazione sul piano deontologico del cittadino
chiamato alla gestione della cosa pubblica.
Si dà conto di seguito del contenuto dei singoli
articoli.
Articolo 1.
Si è reso opportuno prevedere un ambito soggettivo di
applicazione alquanto ampio, anche in correlazione al
decentramento dell'attività di governo; pertanto, l'articolo
in questione individua i soggetti "titolari delle cariche di
governo", a cui si applica la disciplina del presente disegno
di legge.
Articolo 2.
Un primo sbarramento alla cura preferenziale degli
interessi privati è costituito da una nutrita casistica delle
incompatibilità previste dall'articolo 2. Attraverso lo
strumento delle incompatibilità si realizza la prevenzione del
conflitto di interessi con riferimento a singole posizioni
pubblicistiche (cariche o uffici pubblici o in enti pubblici,
nonché rapporto di impiego presso amministrazioni pubbliche) e
privatistiche (cariche o uffici in società aventi fini di
lucro, esercizio di attività imprenditoriali o attività
professionali connesse con la funzione svolta, rapporto di
impiego privato).
Per quanto attiene ai presidenti delle regioni si è fatta
salva la normativa regionale di individuazione dei casi di
incompatibilità per tali soggetti, secondo il disposto
dell'articolo 122 della Costituzione, come modificato dalla
legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1.
Per quanto, invece, riguarda i sindaci delle città
metropolitane, è necessario sottolineare che ad essi non si
applica la causa di incompatibilità di cui alla lettera g)
del comma 1 del presente articolo, relativa all'impiego
privato, per evitare di creare un ostacolo di ordine
economico, che possa dissuadere il cittadino che intenda
ricoprire un munus pubblico nell'ambito del comune.
Articolo 3.
Tuttavia, la previsione delle incompatibilità non
esaurisce il problema, essendo possibile l'insorgenza di
conflitti di interessi rilevanti anche in situazioni di
formale compatibilità.
Pertanto, è sancito il dovere del titolare della carica di
governo di dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi
pubblici e di astenersi da ogni atto, anche collegiale,
destinato ad incidere sugli interessi propri e dei congiunti
(coniuge e parenti entro il secondo grado), ad eccezione di
provvedimenti che riguardino la generalità o intere categorie
di cittadini.
Articolo 4.
Risponde al criterio della massima trasparenza la
previsione nel presente articolo della segnalazione, entro un
certo termine dall'assunzione, della carica, delle attività
possedute o controllate. La segnalazione è prescritta ai fini
della valutazione della rilevanza di eventuali situazioni di
incompatibilità.
A tal fine, l'articolo 4 prevede anche la comunicazione da
parte degli stessi titolari di cariche di governo di ogni
successiva variazione dei dati in precedenza forniti.
In considerazione dei compiti che le sono assegnati,
l'Autorità di garanzia, istituita dall'articolo 5, è la
naturale destinataria delle prescritte comunicazioni.
Articolo 5.
Il presente articolo prevede l'istituzione di un'Autorità
indipendente, riprendendo la formula già usata per l'Autorità
antitrust (articolo 10, comma 2, legge n. 287 del 1990).
Ad essa è affidata la vigilanza sul corretto esercizio delle
funzioni pubbliche, affinché ne sia assicurata l'imparzialità
e l'indipendenza, con riferimento alle situazioni di eventuale
conflitto di interessi.
Tale Autorità è organo collegiale, costituito da persone
(il Presidente e due componenti) di alto profilo etico e di
comprovata indipendenza, nonché di notoria competenza,
nominate dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica tra le categorie già definite dalla legge
istitutiva dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato. Anche per i componenti dell'Autorità sono previste
incompatibilità atte a garantire la loro indipendenza nello
svolgimento delle funzione loro assegnate.
Articolo 6.
L'Autorità ha il compito specifico di verificare, in
presenza di rilevanti conflitti di interessi, il corretto
perseguimento dell'interesse pubblico. Viene attribuito
all'Autorità un potere di indagine particolarmente penetrante,
in quanto, nell'espletamento del compito affidatole, essa
procede d'ufficio. A tal fine, l'Autorità, raccordandosi con
gli organi delle amministrazioni, acquisisce tutte le
informazioni necessarie alla propria attività di vigilanza,
senza che le si possano opporre vincoli di riservatezza.
Sono attribuite all'Autorità anche funzioni di carattere
consultivo e "regolamentare" con l'adozione di determinazioni
generali circa le misure atte ad individuare e risolvere
situazioni di conflitto di interessi, e le misure intese a
rendere noti i casi di astensione.
In analogia con la disciplina di altre Autorità
amministrative indipendenti, presenti nel nostro ordinamento,
all'Autorità di garanzia di cui all'articolo 5 è attribuito un
potere di iniziativa sanzionatoria, volto anche a rimuovere la
situazione di incompatibilità.
Il comma 6 dell'articolo prevede che l'Autorità possa
svolgere altresì attività consultiva attraverso l'emissione di
pareri, a richiesta del Governo, sulle iniziative legislative
o regolamentari riguardanti l'applicazione dei princìpi
contenuti nella legge stessa.
Articolo 7.
In base al presente articolo, qualunque atto che possa
provocare trattamenti agevolati o privilegiati di specifici
interessi privati di titolari di cariche di governo o di
congiunti è rilevato dall'Autorità di garanzia e segnalato ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica; la comunicazione motivata relativa ai suddetti
casi di conflitto di interessi è trasmessa dall'Autorità al
Parlamento. Al fine di rendere costruttiva l'attività di
segnalazione svolta dall'Autorità, alla comunicazione di cui
sopra si accompagna un parere sulle misure atte a porre
rimedio tempestivo e ad evitare che possano ripetersi casi del
genere.
Articolo 8.
Il presente articolo prevede che, entro il 31 marzo di
ogni anno, l'Autorità presenti al Governo e al Parlamento una
relazione sull'attività svolta.
Articolo 9.
L'articolo 9 prevede disposizioni relative al personale di
cui viene dotata l'Autorità.
Articolo 10.
Il presente articolo prevede la copertura degli oneri
finanziari derivanti dall'attuazione della legge.
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