XIV LEGISLATURA

RELAZIONE - N. 1696-A-bis



        Onorevoli Colleghi! - Con i decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80, e 29 ottobre 1998, n. 387, emanati in attuazione della delega prevista dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, è stata definita - correggendo, completando e rafforzando le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 - una disciplina fortemente innovativa in materia di dirigenza pubblica, ed in particolare di dirigenza statale, nell'ambito del più generale processo di riforma organica del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni realizzato nell'ultimo decennio: una disciplina esplicitamente ispirata ai principi della chiara distinzione fra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione e di svolgimento delle attività amministrative, della contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti (a livello individuale e collettivo), della creazione di un corpo dirigenziale dotato di adeguati poteri e di ampia autonomia operativa, omogeneo, preparato, consapevole del proprio ruolo e pienamente responsabile per i risultati conseguiti nello svolgimento dei propri compiti istituzionali. Queste indicazioni normative sono state successivamente trasfuse nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che ha dato un assetto compiuto alla materia.
        Si evidenzia, peraltro, l'esigenza di introdurre alcuni elementi correttivi ed integrativi, di carattere non secondario, rispetto a questo quadro normativo, in quanto sono emersi numerosi problemi di ordine interpretativo e non poche difficoltà ed incertezze attuative, che richiedono una migliore formulazione delle disposizioni legislative e, in qualche caso, rendono indispensabili - senza, peraltro, inficiare la ratio e l'impianto complessivo di una riforma che va, invece, confermata nella sua validità - interventi modificativi di tipo sostanziale, al fine di inserire negli articoli del decreto legislativo n. 165 del 2001 dedicati alla dirigenza indicazioni dirette ad evitare che si dia luogo a letture ed applicazioni di esse distorte, incoerenti o poco convincenti, in termini di funzionalità degli apparati pubblici e di garanzia dell'imparzialità e dell'efficacia dell'azione amministrativa, oltre che di garanzia della professionalità e della posizione lavorativa degli stessi dirigenti.
        In primo luogo, va rafforzata e resa più limpida l'autonomia dei dirigenti in ordine alla gestione delle risorse finanziarie necessarie per l'espletamento delle loro funzioni, tramite l'assegnazione a ciascuno di essi di uno specifico budget.
        Occorre, poi, ribadire in modo inequivoco il carattere unitario della dirigenza statale, pur nel rispetto delle sue articolazioni funzionali.
        In particolare, inoltre, si tratta di definire in termini di maggiore linearità e chiarezza le linee normative sulle quali si regge il delicato equilibrio fra l'esercizio della responsabilità politica e lo svolgimento da parte dei dirigenti di una attività operativa di cura degli interessi pubblici libera da ipoteche e da indebiti condizionamenti: in tal senso, vanno eliminati alcuni residui fattori di confusione fra poteri degli organi politici e funzioni dei dirigenti; e, soprattutto, si manifesta l'opportunità di ridefinire la regolazione delle modalità di attribuzione e revoca degli incarichi dirigenziali, con specifico riferimento alla trasparenza dei criteri di conferimento e delle relative procedure, alla individuazione dello spazio per la contrattazione individuale (e per quella collettiva) in ordine alla disciplina della relativa prestazione lavorativa, alla determinazione delle caratteristiche e della durata dei diversi tipo di incarico (diversificandone il carattere di temporaneità in relazione ai differenti livelli di responsabilità ed alla differente natura dei compiti affidati), all'ampliamento della possibilità di affidare funzioni di direzione nello Stato a dirigenti di altre amministrazioni ed a soggetti portatori di competenze ed esperienze professionali esterne.
        Naturalmente, per salvaguardare - in relazione a fondamentali principi ricavabili dalle norme costituzionali e dalla legislazione generale sul lavoro - i rapporti contrattuali in corso, le nuove disposizioni non solo non dovranno mettere in discussione gli ambiti di intervento della fonte contrattuale, ma potranno trovare applicazione solo alla scadenza di detti rapporti; sono, nello stesso senso, da escludere ipotesi di allargamento (ad una parte consistente, o addirittura alla totalità degli incarichi) o di rafforzamento del potere di intervento sugli incarichi in atto, finora correttamente limitato soltanto a poche figure di vertice, in occasione dei mutamenti delle compagini governative, ovvero (seppure una tantum) del sopravvenire di nuove disposizioni normative.
        Un altro aspetto di notevole rilevanza attiene alle modalità di valutazione delle prestazioni dirigenziali ed alla connessa disciplina della responsabilità dirigenziale, in ordine alla quale, pur confermando nella sostanza le indicazioni contenute nell'articolo 21 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (specie per ciò che attiene ad una adeguata articolazione delle misure sanzionatorie), si ritiene di doverne prospettare una diversa e più chiara formulazione.
        Si ritiene, inoltre di proporre nuove disposizioni intese a favorire - ai fini della crescita e della incentivazione della qualità professionale e della motivazione del personale in questione - la mobilità "orizzontale" e "verticale", in entrata ed in uscita, dei dirigenti nell'ambito delle amministrazioni statali e rispetto ad altre amministrazioni ed organizzazioni pubbliche: in proposito, non solo meritano di essere confermate le previsioni relative alla rotazione negli incarichi ed al ruolo unico della dirigenza statale, ma va agevolata l'opportunità per i dirigenti più giovani di accedere ad incarichi di elevato livello e responsabilità (pur evitando situazioni di "intasamento" della prima fascia del ruolo unico), e vanno estese le possibilità di accesso per via concorsuale alla dirigenza di soggetti provenienti dal mondo del lavoro pubblico e privato, o che abbiano maturato significative esperienze in organizzazioni internazionali.
        Nella medesima direzione va anche l'introduzione di nuove norme dirette a favorire lo scambio di esperienze amministrative e l'interazione fra pubblico e privato per i dirigenti delle pubbliche amministrazioni: norme che costituiscono l'oggetto della proposta di legge n. 1435, presentata alla Camera dei Deputati in data 27 luglio 2001, da intendersi come strettamente collegata alla presente proposta, la quale, pertanto, si pone rispetto ad essa in termini di complementarietà.
        Il testo alternativo si compone di otto articoli, dei quali di seguito si illustrano i contenuti.
        Con l'articolo 1, si propone un nuovo testo dell'articolo 4, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, prevedendo l'assegnazione a ciascun dirigente di una quota parte del bilancio dell'amministrazione da gestire autonomamente, ai fini di una piena responsabilizzazione della dirigenza nell'esercizio dei poteri di spesa.
        Con l'articolo 2, viene modificato il comma 3 dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 165 del 2001, allo scopo di eliminare definitivamente i residui elementi di possibile confusione o sovrapposizione fra poteri dell'autorità politica e sfera di autonomia decisionale riconosciuta ai dirigenti: in particolare, al di là di alcuni miglioramenti formali del testo, si prevede l'eliminazione del potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità, considerato da qualificati commentatori come contraddittorio con il disegno complessivo di riforma in ordine ai rapporti fra organi politici e dirigenza, per il fatto di porre al centro di tali rapporti i singoli atti di amministrazione concreta e di gestione, e non gli obiettivi ed il risultato complessivo dell'attività amministrativa.
        L'articolo 3, nel prevedere la sostituzione del comma 1 dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 165 del 2001, afferma esplicitamente, superando eventuali dubbi interpretativi, il carattere unitario della dirigenza statale, in quanto inquadrata in un'unica qualifica, seppure articolata in due fasce nell'ambito del ruolo unico.
        Con l'articolo 4, che va ad integrare il testo dell'articolo 17 del decreto legislativo n. 165 del 2001, si consente ai dirigenti di delegare per ragioni di servizio, con atto scritto e motivato, alcuni dei propri poteri (fra quelli riguardanti l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati, l'adozione dei relativi atti e provvedimenti amministrativi, l'esercizio dei poteri di spesa e di acquisizione delle entrate, la direzione ed il coordinamento dell'attività degli uffici, la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali) a funzionari che nell'ambito degli uffici di titotarità dei dirigenti stessi ricoprano posizioni di elevato rilievo, demandando alla contrattazione collettiva la determinazione dei criteri generali per la definizione dei relativi profili retributivi. In questo modo, si intende affrontare in modo efficace e flessibile il problema di una "decongestione" delle attività dirigenziali (specie nelle strutture che presentano particolare complessità ed hanno una attività particolarmente gravosa), valorizzando al tempo stesso il ruolo degli elementi più qualificati nell'ambito del personale assegnato agli uffici; ciò, senza creare momenti di irrigidimento e di confusione nell'assetto ordinamentale del lavoro pubblico, attraverso l'introduzione di figure di "vicedirigenza" o "predirigenza" dai connotati poco chiari e, comunque, di scarsa utilità.
        L'articolo 5 introduce una nuova versione, degli articoli 19, 21, 23 e 28, sostitutiva di quella attualmente in vigore, del decreto legislativo n. 165 del 2001. Le principali innovazioni contenute nel testo proposto per l'articolo 19, che regola la materia degli incarichi di funzioni dirigenziali tengono ampiamente conto dei contributi della giurisprudenza, oltre che dell'apporto della contrattazione collettiva, ed attengono ai seguenti profili:

                a) vengono meglio specificati ed articolati i criteri da seguire in occasione del conferimento degli incarichi, integrando la valutazione delle qualità soggettive dei dirigenti interessati con una serie di elementi di ordine oggettivo, al fine di modulare adeguatamente, pur senza negarlo, il carattere fiduciario delle scelte (che dovranno, comunque, effettuarsi previa determinazione, da parte delle amministrazioni, dei parametri che si intendono di volta in volta adottare);

                b) si procede ad una più chiara distinzione dello spazio e del ruolo che, in sede di attribuzione degli incarichi, va rispettivamente attribuito al contratto individuale (che individua oggetto, durata e finalità dell'incarico, e ne disciplina i profili di ordine lavoristico) ed al successivo atto di conferimento (al quale compete la definizione dell'aspetto organizzativo);

                c) si prevede una diversificazione della durata temporale degli incarichi, articolandola in rapporto ai differenti livelli di responsabilità (ed al differente rapporto con l'autorità politica in ordine alla funzione di attuazione degli indirizzi);

                d) si amplia la percentuale di incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale attribuibili ai dirigenti appartenenti alla seconda fascia del ruolo unico, che viene portata da un terzo al 40 per cento della relativa dotazione;

                e) al fine di favorire la mobilità della dirigenza non solo all'interno dell'amministrazione statale, ma anche fra amministrazioni e strutture pubbliche diverse, si introduce la possibilità di conferire una significativa quota di incarichi dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato a dirigenti dipendenti da altre amministrazioni o da organi costituzionali; viene anche percentualmente aumentato, anche se in misura tale da evitare stravolgimenti del sistema, il numero degli incarichi attribuibili a soggetti esterni particolarmente qualificati mediante contratti a tempo determinato (la cui durata si prevede non possa superare, per motivi di evidente opportunità, il termine naturale della legislatura);

                f) vengono meglio specificate le ipotesi di revoca degli incarichi e di risoluzione consensuale dei relativi contratti individuali, che viene distinta rispetto alla risoluzione consensuale del rapporto di lavoro dei dirigenti;

                g) si chiarisce che le eventuali misure di conferma, revoca, modifica o rinnovo degli incarichi dirigenziali di vertice entro novanta giorni dal voto di fiducia al Governo debbono essere motivate;

                h) si introduce, sia pure in termini di eventualità e senza effetti di ingerenza o di impedimento rispetto alle decisioni spettanti all'esecutivo, un intervento delle commissioni parlamentari - nell'ambito dei loro poteri di sindacato - nelle procedute di conferimento o di revoca degli incarichi di maggiore rilievo: ciò, al fine di accrescere (rifacendosi all'esperienza di altri importanti ordinamenti) il tasso di trasparenza e di verificabilità della rispondenza all'interesse pubblico delle scelte operate in questa delicata materia;

                i) si propone una valorizzazione degli incarichi dirigenziali diversi dall'attribuzione della titolarità di uffici (incarichi, di studio, ricerca, consulenza, eccetera), che dovrebbero uscire da una posizione di "minorità" rispetto agli altri, soprattutto in ragione del nuovo ruolo e del nuovo assetto funzionale ed organizzativo che le amministrazioni statali sono destinate assumere in conseguenza delle recenti riforme istituzionali ispirate al federalismo, al decentramento ed alla sussidiarietà;

                j) si prevede, infine, che le nuove disposizioni in tema di incarichi trovino applicazione alla scadenza degli incarichi in essere, posto che una soluzione diversa, la quale andasse immediatamente ad incidere su tali rapporti, solleverebbe gravi problemi di ordine giuridico e costituzionale.

        Con il comma 3 dell'articolo 5 viene proposta una nuova e più chiara versione dell'articolo 21 del decreto legislativo n. 165 del 2001, concernente la responsabilità dirigenziale: se ne conservano, peraltro, i caratteri fondamentali, specie per ciò che attiene alla necessaria graduazione - in rapporto alla differente rilevanza e gravità dei casi concreti (ed evitando di attribuire alle amministrazioni un eccessivo margine di discrezionalità) - delle misure adottabili nelle ipotesi di valutazione negativa dei comportamenti e dell'attività svolta dai dirigenti.
        I commi 4 e 5 intervengono sul testo dell'articolo 23 del decreto legislativo n. 165 del 2001, avente ad oggetto l'istituzione e la disciplina del ruolo unico dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, del quale si conferma la piena validità, ai fini della creazione di un proficuo "mercato" interno alla dirigenza statale, grazie al superamento degli inutili steccati costituiti dagli asfittici ruoli dirigenziali dei singoli ministeri (suscettibili, tra l'altro, di una gestione di tipo personalistico, se non clientelare): viene, in primo luogo, chiarito che la distinzione in due fasce della dirigenza statale rileva unicamente ai fini del conferimento degli incarichi di vertice o di livello generale, e degli aspetti del trattamento economico legati agli incarichi stessi; inoltre, al fine di favorire la mobilità "verticale" all'interno della dirigenza, si riduce da cinque a tre anni il periodo di svolgimento di incarichi di livello dirigenziale generale richiesto ai dirigenti di seconda fascia come condizione per l'accesso alla prima fascia.
        Il comma 6 interviene sulle norme in materia di accesso alla qualifica di dirigente contenute nell'articolo 28 del decreto legislativo n. 165 del 2001, per allargare la platea dei soggetti ammessi alle relative procedure concorsuali a diverse categorie di soggetti, muniti di titolo di studio universitario, i quali abbiano svolto per un congruo periodo di tempo qualificate attività lavorative presso amministrazioni pubbliche, strutture private ed enti o organismi internazionali; il testo viene, inoltre, adeguato alle innovazioni di recente introdotte dal legislatore in ordine alla tipologia dei titoli di studio rilasciati dalle università.
        Con l'articolo 6 viene modificato il comma 2 dell'articolo 24 del decreto legislativo n. 165 del 2001, in tema di trattamento economico dei dirigenti, allo scopo di chiarire che la retribuzione (onnicomprensiva) dei dirigenti attributari di incarichi di vertice o di livello generale va definita, per quanto attiene sia al trattamento fondamentale che a quello accessorio, in sede di contratto individuale, mentre al contratto collettivo dell'area dirigenziale spetta unicamente la determinazione dei trattamenti minimi.

Gianclaudio BRESSA
Relatore di minoranza.



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