XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1672
Onorevoli Colleghi! - Gli ordinamenti del pubblico
impiego e le leggi sull'esercizio delle professioni
intellettuali prevedono la sospensione del dipendente pubblico
o del libero professionista sottoposto a procedimento penale -
con esclusione dei procedimenti per reati di lieve entità -
dalle funzioni o dal servizio o dall'esercizio della
professione. L'applicazione di tale misura cautelare incide
pesantemente sul diritto al lavoro garantito dall'articolo 35,
primo comma, della Costituzione, ed è causa, per chi la
subisce, di gravi danni patrimoniali e non patrimoniali,
talvolta irreparabili.
Nell'intento di ridimensionare l'automatismo per cui
dall'assoggettamento a procedimento penale deriva per il
dipendente pubblico o per il professionista la sospensione
dell'attività come conseguenza di carattere lato sensu
disciplinare sul rapporto di pubblico impiego o sull'esercizio
di una professione intellettuale, sono state dettate norme
particolari al fine di limitare, entro un periodo definito, la
durata della sospensione dal servizio o dall'esercizio della
professione per effetto del protrarsi del procedimento penale
che l'ha causata, senza che sia intervenuta una sentenza
irrevocabile di assoluzione o di condanna.
In questo contesto, con riferimento al pubblico impiego,
l'articolo 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, nel
doveroso bilanciamento tra l'interesse del dipendente di
riprendere l'esercizio delle funzioni o del servizio e quello
dell'amministrazione di escludere temporaneamente dal servizio
il dipendente sottoposto a procedimento penale per un fatto di
reato suscettibile di essere valutato sotto il profilo
disciplinare, ha riconosciuto al dipendente - già sospeso
dalle funzioni o dal servizio per essere stato sottoposto a
procedimento penale, anche se successivamente condannato con
sentenza non ancora passata in giudicato - il diritto di
essere riammesso in servizio alla scadenza del termine di
cinque anni dall'inizio del periodo di sospensione.
Non si è, invece, provveduto, finora, a disciplinare
l'ipotesi in cui il dipendente pubblico o il libero
professionista sospeso dalle funzioni o dal servizio o
dall'esercizio della professione sia rimasto vittima di un
vero e proprio errore giudiziario, in quanto il procedimento
penale in relazione al quale la sospensione è stata disposta
nei suoi confronti si è concluso con sentenza irrevocabile di
assoluzione o con sentenza di non luogo a procedere o con un
provvedimento di archiviazione.
L'ipotesi può indubbiamente essere ricondotta nell'ambito
della previsione di cui all'articolo 24, quarto comma, della
Costituzione, secondo cui "La legge determina le condizioni e
i modi per la riparazione degli errori giudiziari".
Come è stato posto in rilievo dalla Corte costituzionale
nella nota sentenza 24 gennaio 1969, n. 1, l'ultimo comma
dell'articolo 24 della Costituzione enuncia un principio di
altissimo valore etico e sociale che va riguardato, sotto il
profilo giuridico, quale coerente sviluppo del più generale
principio di tutela dei "diritti inviolabili dell'uomo"
(articolo 2), assunto in Costituzione tra quelli che stanno a
fondamento dell'intero ordinamento repubblicano, e
specificantesi a sua volta nelle garanzie costituzionalmente
applicate ai singoli diritti individuali di libertà ed,
anzitutto, e con più spiccata accentuazione, a quelli tra essi
che sono immediata e diretta espressione della personalità
umana.
E' nel quadro del sistema complessivamente risultante dai
citati princìpi costituzionali che la norma contenuta nel
quarto comma dell'articolo 24 della Costituzione assume una
portata sostanzialmente innovatrice rispetto alla vigente
legislazione italiana, nella quale la riparazione degli errori
giudiziari finiva per ridursi alla sola revisione della
sentenza irrevocabile di condanna, che fosse successivamente
riconosciuta in seguito all'utile esperimento del procedimento
di revisione, cui poteva tutt'al più accompagnarsi, in una
ristretta serie di casi che neppure coprivano l'intera area
delle ipotesi di revisione, una "riparazione pecuniaria a
titolo di soccorso", subordinata, per giunta, all'accertamento
discrezionale dello stato di bisogno del richiedente o della
di lui famiglia.
Per la sua formulazione in termini estremamente generali
si deve, tuttavia, ritenere che il principio costituzionale
della riparazione degli errori giudiziari postula l'esigenza
di appropriati interventi legislativi, indispensabili per
conferirgli concretezza e determinatezza di contorni, dandogli
così pratica attuazione.
Pur se si riconoscesse che il precetto costituzionale
abbia accolto una nozione dell'errore giudiziario comprensiva
di ogni provvedimento dell'autorità che privi il cittadino di
uno dei suoi diritti fondamentali costituzionalmente garantiti
- quali quello della libertà personale o del lavoro - e che
sia successivamente riconosciuto errato, non per questa
ragione non si rende necessario dettare per le varie ipotesi
particolari - pur riconducibili tutte alla configurazione
generale - norme a ciascuna di esse adeguate ed eventualmente
differenziate, in relazione al tempo della proposizione della
domanda, alla forma e alla misura della riparazione, alla
competenza e alle regole procedimentali.
La norma costituzionale, nella sua ampia formulazione, non
specifica né la nozione di errore giudiziario né il concetto
di riparazione, in relazione ai quali demanda al legislatore
ordinario, riconoscendogli al riguardo una certa
discrezionalità, con l'individuazione non soltanto dei tempi e
dei modi di proposizione della domanda di riparazione nonché
delle forme del relativo procedimento ma - ciò che più conta -
anche delle forme che la prestazione riparatoria può
assumere.
Anche se, in base allo stato della legislazione ordinaria
all'epoca della sua redazione e alla presumibile volontà dei
suoi redattori, potrebbe ritenersi che la norma costituzionale
faccia riferimento alla riparazione dell'errore inficiante la
sentenza penale di condanna annullata in sede di revisione,
come fu posto in rilievo, già pochi anni dopo l'entrata in
vigore della Costituzione, nella risoluzione approvata
all'unanimità, nella seduta del 17 novembre 1953, su relazione
del professor avvocato Remo Pannain, dalla commissione
presieduta dall'onorevole Giovanni Leone e nominata
dall'Associazione italiana giuristi democratici e dalla
direzione dell'Archivio penale, di errore giudiziario può
parlarsi in un duplice significato: come errore riferito al
giudicato e come errore riferito allo svolgimento del
processo, nel senso, cioè, di errore in relazione alla
sottoposizione a procedimento penale di persona della quale
venga riconosciuta l'innocenza o in periodo istruttorio o nel
dibattimento.
L'introduzione nell'ordinamento dell'istituto della
riparazione per l'ingiusta detenzione disciplinato dagli
articoli 314 e 315 del codice di procedura penale vigente -
sulla scia di una serie di progetti di legge di iniziativa
parlamentare, iniziata fin dalla fine degli anni cinquanta,
prima con esclusivo riferimento al precetto contenuto nel
quarto comma dell'articolo 24 della Costituzione e
successivamente anche in relazione agli obblighi derivanti
dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e dal Patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici, firmato
a New York il 19 dicembre 1966, reso esecutivo con legge 25
ottobre 1977, n. 881, - non può fare dubitare che la nozione
di errore giudiziario cui si riferisce la norma costituzionale
sia quella corrispondente al secondo significato e che,
quindi, in essa non possa non ricomprendersi una forma così
grave di scorretto esercizio della funzione giurisdizionale
qual è quella di un procedimento penale che si concluda
definitivamente con una sentenza assolutoria.
Il concetto di riparazione non può, peraltro, esaurirsi
nella sola forma di riparazione pecuniaria, non potendo non
riferirsi, anche e soprattutto, ad altre forme di riparazione
che - ove ciò sia possibile - valgano a reintegrare, nella sua
consistenza ed effettività, il diritto leso dallo scorretto
esercizio della funzione giurisdizionale.
Il diritto del dipendente pubblico all'esercizio della
funzione o alla prestazione del servizio - con tutti gli
effetti che ne derivano, compresi quelli inerenti alla
progressione nella carriera - e quello del libero
professionista all'esercizio dell'attività professionale, con
i riflessi di carattere patrimoniale e morale ad essa
connessi, nel caso in cui la sospensione determinata dal
procedimento penale svoltosi nei loro confronti si sia
rivelata ingiusta per essersi quel procedimento concluso con
una sentenza irrevocabile di assoluzione, sono suscettibili di
essere reintegrati, sia pure solo parzialmente, in forma
specifica.
Al dipendente pubblico e al libero professionista
ingiustamente sospesi per effetto di un procedimento penale
rivelatosi ingiusto può essere riconosciuto, infatti, il
diritto di proseguire l'esercizio della funzione o del
servizio o dell'attività professionale oltre il limite massimo
di età previsto dalla legge per un periodo di tempo pari alla
durata della sospensione ingiustamente subìta. Tale forma di
riparazione - che rinviene un precedente analogo nelle leggi
emanate in favore dei perseguitati razziali e politici
(decreto legislativo luogotenenziale 5 aprile 1945, n. 238;
legge 10 marzo 1955, n. 96; legge 8 novembre 1956, n. 1317;
legge 3 aprile 1961, n. 284) - non comporta alcun onere
finanziario a carico dello Stato. Per quanto riguarda i
dipendenti pubblici, essa si risolve, anzi, in un vantaggio
per la pubblica amministrazione, la quale può avvalersi
dell'opera di dipendenti dotati di particolare esperienza,
corrispondendo loro lo stipendio, quale corrispettivo del
servizio prestato, invece della pensione già maturata, e
operando su di esso le ritenute previdenziali.
Nei confronti di quei dipendenti che, dopo essersi avvalsi
della facoltà di proseguire la loro attività dopo aver
raggiunto il normale limite di età, fossero divenuti inidonei
per malattia o per altra causa, la pubblica amministrazione
potrebbe, in ogni caso, adottare il provvedimento di dispensa
dal servizio, ove ricorressero i presupposti previsti dalla
legge.
Al fine di dare attuazione al precetto contenuto nel
quarto comma dell'articolo 24 della Costituzione e di
soddisfare un'esigenza conforme ad un indiscutibile principio
di giustizia sostanziale, si è ritenuto di presentare
all'esame del Parlamento, proponendone la sollecita
approvazione, la presente proposta di legge, composta di soli
quattro articoli, i quali, per la loro semplicità, richiedono
una brevissima illustrazione.
Con l'articolo 1 si è riconosciuto ai dipendenti pubblici
e ai liberi professionisti che hanno subìto un'ingiusta
sospensione dall'esercizio delle funzioni, del servizio o
dell'attività professionale a causa di un processo penale
conclusosi con sentenza assolutoria di merito divenuta
irrevocabile, il diritto di continuare in quell'esercizio,
oltre il limite massimo di età previsto dagli ordinamenti di
appartenenza, per un periodo pari alla durata della
sospensione ingiustamente subita. Soltanto in tale modo si
rende possibile un'effettiva reintegrazione nel diritto al
lavoro ingiustamente leso.
Una limitazione della durata della protrazione
dell'attività oltre quel limite massimo, oltre ad essere
assolutamente arbitraria, verrebbe a creare, peraltro, una
ingiustificata ed ingiustificabile disparità di trattamento
tra coloro che abbiano subìto una sospensione di breve durata
e coloro che siano stati ingiustamente sospesi per un periodo
più lungo e che, anche a causa della maggiore durata del
processo, abbiano subìto un danno molto più grave.
Né potrebbe neppure ipotizzarsi l'esigenza di tutelare
aspettative di altri soggetti, non potendo queste non
soccombere di fronte ad un diritto soggettivo che rinviene la
propria fonte, sia pure non immediata, in un precetto di rango
costituzionale.
In analogia a quanto previsto dal comma 3 dell'articolo
314 del codice di procedura penale, il diritto alla
continuazione nell'esercizio delle funzioni, del servizio o
dell'attività professionale è esteso ai soggetti nei cui
confronti siano stati pronunziati sentenza di non luogo a
procedere o provvedimento di archiviazione.
L'articolo 2 fissa la modalità per il riconoscimento del
diritto, indicando sia l'autorità competente a provvedere
sull'istanza dell'interessato, sia il termine per la sua
proposizione.
L'articolo 3 stabilisce la piena compatibilità della forma
di riparazione dell'errore giudiziario prevista dalla legge
con qualunque altra forma di riparazione dello stesso
errore.
L'articolo 4 detta le norme transitorie per il
riconoscimento del diritto in favore di coloro che siano stati
collocati in pensione o siano stati cancellati dall'albo
professionale prima della data di entrata in vigore della
legge.
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